基層“先打后補(bǔ)”全覆蓋方案

文│邢俊玲 李玉森 （山東省寧津縣畜牧業(yè)發(fā)展中心）

沈廣通（山東省寧津縣張大莊鎮(zhèn)畜牧站）

“先打后補(bǔ)”是我國重大動物疫情防控改革的主攻方向，是基層動物防疫體制改革的重點內(nèi)容。積極順應(yīng)時代號召，貫徹落實上級文件精神，更好地落實“三農(nóng)”工作。筆者論述了“先打后補(bǔ)”的時代背景及其推進(jìn)意義，指出了我國動物疫情防控中存在的問題和基層動物防疫隊伍的現(xiàn)狀，從散養(yǎng)戶由專業(yè)合作社承擔(dān)“先打后補(bǔ)”社會責(zé)任到專業(yè)技術(shù)防疫隊承擔(dān)規(guī)模養(yǎng)殖場防疫重任，闡述了村級防疫人員，專業(yè)技術(shù)防疫團(tuán)隊和專業(yè)合作社三者之間的不同社會分工，明確“先打后補(bǔ)”全覆蓋的基本思路，對推進(jìn)動物疫病強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義，對降低系統(tǒng)性風(fēng)險、維護(hù)畜產(chǎn)品健康安全具有重大社會意義。

一、“先打后補(bǔ)”改革的時代背景

2016年7月，我國原農(nóng)業(yè)部和財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善動物疫病防控支持政策的通知》(農(nóng)醫(yī)發(fā)［2016］35號)，發(fā)布了允許家畜禽主自主采購動物疫苗、自行開展動物免疫，免疫合格后申請政府財政直補(bǔ)(以下簡稱“先打后補(bǔ)”)。2017年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合財政部印發(fā)《動物防疫等補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)管理辦法》，對強(qiáng)制免疫補(bǔ)助政策作出調(diào)整，允許按程序?qū)Ψ蠗l件的養(yǎng)殖場戶實行強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”，逐步實行養(yǎng)殖場戶自主采購強(qiáng)免疫苗自己防疫。

2019年12月，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《2020年國家動物疫病強(qiáng)制免疫計劃》（農(nóng)牧發(fā)［2019］44號），部署推進(jìn)“先打后補(bǔ)”工作。明確提出高致病性的動物疫病免疫密度要達(dá)到90%以上，提高各類動物疫病抗體抽檢合格率，部署規(guī)模養(yǎng)殖場率先開展“先打后補(bǔ)”工作，避免重大動物疫病暴發(fā)。

2020年11月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部為了在全國開展深入推進(jìn)動物疫病強(qiáng)制免疫補(bǔ)助政策實施機(jī)制改革，發(fā)布《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳關(guān)于深入推進(jìn)動物疫病強(qiáng)制免疫補(bǔ)助政策實施機(jī)制改革的通知》（農(nóng)辦牧［2020］53號），從多個角度闡述以完善動物強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”為抓手，降低動物疫病風(fēng)險，維護(hù)我國養(yǎng)殖業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

2019年11月，山東省畜牧獸醫(yī)局和財政廳發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”工作的通知》（魯牧計財發(fā)［2019］42號），明確了強(qiáng)制免疫先打后補(bǔ)與病死畜禽無害化處理、養(yǎng)殖業(yè)保險聯(lián)動的方針政策。2021年3月，山東省畜牧獸醫(yī)局和財政廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈山東省動物疫病強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”實施方案（2021版）〉的通知》進(jìn)一步構(gòu)建了山東省“先打后補(bǔ)”工作的框架。

二、“先打后補(bǔ)”的深刻涵義

1.明晰動物疫病免疫主體。多年來，一直延續(xù)著政府負(fù)責(zé)動物流行疫病免疫工作的全鏈條，動物疫病強(qiáng)制免疫由畜牧獸醫(yī)局發(fā)起，省級負(fù)責(zé)統(tǒng)一采購疫苗，免費(fèi)疫苗逐級發(fā)放到鄉(xiāng)政府，由基層政府組織實施防疫。養(yǎng)殖戶在防疫工作中處于被動地位，錯誤地認(rèn)為政府是動物強(qiáng)制免疫的責(zé)任主體，甚至從心里產(chǎn)生了厭煩情緒，逃避免疫。新防疫政策實施后，實行農(nóng)場自主采購疫苗或聘請第三方服務(wù)實施免疫，壓實養(yǎng)殖戶防疫主體責(zé)任。自己先交錢后免疫，免疫工作的每一個環(huán)節(jié)都要依靠養(yǎng)殖業(yè)主自身完成，增強(qiáng)了養(yǎng)殖場戶對免疫工作的責(zé)任心。

2.政府在強(qiáng)制免疫中轉(zhuǎn)變角色。強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”實行后，養(yǎng)殖場為獲得補(bǔ)貼，積極配合填寫?zhàn)B殖場的養(yǎng)殖檔案，認(rèn)真填報家畜飼養(yǎng)量和疫苗使用量，心甘情愿地接受防疫監(jiān)督，及時申報產(chǎn)地檢疫，畜牧部門便可從煩瑣的免疫工作抽身，對養(yǎng)殖場實現(xiàn)無縫監(jiān)管。

3.滿足養(yǎng)殖場戶采購疫苗多元化需求。傳統(tǒng)的防疫框架下，政府畜牧部門集中招標(biāo)采購，疫苗供應(yīng)的種類較少，一個地區(qū)一種疫苗，只供應(yīng)一至兩個品種，并且一種苗局限于一個廠家，養(yǎng)殖場沒有選擇動物疫苗的空間。養(yǎng)殖場戶無法享受到生物科技進(jìn)步的紅利，在生產(chǎn)實踐中不能采用多聯(lián)苗，無形中增加免疫次數(shù)，因疫苗接種應(yīng)激加重了群體免疫抑制。工作中因畜主不愿接受供應(yīng)疫苗的廠家，影響政府在百姓心目中服務(wù)形象。強(qiáng)制免疫“先打后補(bǔ)”，拓寬免疫疫苗采購渠道，實行家畜禽主自主購買，這樣，他們就可以根據(jù)需要靈活采購疫苗，激發(fā)他們養(yǎng)殖的熱情，客觀上緩解畜禽群體免疫抑制，增強(qiáng)肌體的免疫力，減少疫苗獸藥使用，提高畜產(chǎn)品質(zhì)量。

4.節(jié)約政府財政，提高養(yǎng)殖場戶參與積極性。在之前的動物疫病免疫模式中，分配先是縣、然后是鄉(xiāng)、其次是村，經(jīng)過三級配送最后到家畜禽主，這樣一方面浪費(fèi)大量的人力、物力，另一方面會因交接頻繁，冷鏈閉合不嚴(yán)，影響疫苗效價，拉低免疫效果。此外，一些家畜禽主常常質(zhì)疑疫苗質(zhì)量，盲目加大劑量對家畜禽進(jìn)行免疫和隨機(jī)增加免疫次數(shù)，從而導(dǎo)致動物疫苗浪費(fèi)?！跋却蚝笱a(bǔ)”試點政策實施后，一方面，家畜禽主需要為自己的動物疫苗買單，并且獲得一定補(bǔ)貼，激發(fā)他們精心選購疫苗的熱情，倒逼疫苗供應(yīng)環(huán)節(jié)降低費(fèi)用；另一方面，刺激畜禽主對動物精準(zhǔn)免疫，精心呵護(hù)，減少疫苗使用劑量和頻次，傾向于使用聯(lián)苗，客觀上保護(hù)了群體免疫力，減少疫病發(fā)生率。

三、基層獸醫(yī)隊伍的現(xiàn)狀

1.散養(yǎng)動物防疫。由于歷史原因，基層畜牧獸醫(yī)站多地呈廟破僧散的困局，造成了基層服務(wù)線斷網(wǎng)破，僅存的獸醫(yī)從業(yè)人員盡是散兵游勇，勉強(qiáng)維持生存，部分縣區(qū)為了應(yīng)付無疫省驗收，2020年進(jìn)行了一次村級防疫員改革，七拼八湊招錄了一批村級防疫員，他們只擅長散養(yǎng)牛羊的防疫注射，勉強(qiáng)支撐著獸醫(yī)體制改革的門面。

2.規(guī)模畜禽免疫。規(guī)模養(yǎng)禽場防疫由自發(fā)的民間防疫隊來承擔(dān)，疫苗由養(yǎng)殖戶自備，他們注射一只收取5～8分錢的服務(wù)費(fèi)；防疫隊伍大多為中老年婦女，隊內(nèi)自行傳幫帶，技術(shù)水平不高，曾經(jīng)發(fā)生過蛋雞胸部肌內(nèi)注射疫苗吸收不良，淘汰雞無法正常出欄的事故；養(yǎng)牛場免疫牛群由場主每頭20元雇人免疫注射。一般防疫隊長均是名譽(yù)上的合作社牽頭，由于合作社之間的不良競爭，免疫收費(fèi)只減不增，收入日漸減少，無力支撐技術(shù)更新。

3.村級防疫員隊伍建設(shè)。根據(jù)山東省人民政府辦公廳《關(guān)于改革和完善村級動物防疫員管理制度的意見》（魯政辦字［2018］239號）精神積極適應(yīng)新時代新形勢新任務(wù)新要求，采取勞務(wù)派遣等方式，改革現(xiàn)行村級動物防疫員管理制度。按照文件規(guī)定每個防疫員勞務(wù)派遣費(fèi)每月3000元的標(biāo)準(zhǔn)，只能招入婦女或老年男同志，無法滿足青壯年養(yǎng)家糊口的工資需求，進(jìn)入防疫員隊伍的壯年普遍存在兼職現(xiàn)象，不便于管理，無法實現(xiàn)工作需求。防疫員隊伍普遍存在“關(guān)系戶”，沒有動物管理經(jīng)歷的人員混在其中，對規(guī)模養(yǎng)殖場監(jiān)管、動物協(xié)檢、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全等工作不能勝任，無法滿足基層全面防疫工作的需要。

四、基層全面推行“先打后補(bǔ)”的工作建議

1.健全工作機(jī)制。

（1）加強(qiáng)宣傳發(fā)動工作。組織由村級防疫員、養(yǎng)殖場戶參加的“先打后補(bǔ)”技術(shù)培訓(xùn)會，營造養(yǎng)殖場戶防疫第一責(zé)任人的社會氛圍，讓全員明晰“先打后補(bǔ)”工作流程，改變養(yǎng)殖場戶盲目加大劑量、增加免疫次數(shù)的觀念，培養(yǎng)精準(zhǔn)用苗、科學(xué)接種，以細(xì)致管理延續(xù)疫苗抗體保護(hù)期的生物安全意識，讓他們認(rèn)識到領(lǐng)取“先打后補(bǔ)”資金基本可滿足購苗的投入，增強(qiáng)養(yǎng)殖場戶參與“先打后補(bǔ)”的信心。

（2）有機(jī)剝離村級防疫員和專業(yè)合作社。村級防疫員嚴(yán)禁開辦合作社，不能擔(dān)任合作社的技術(shù)骨干，確保他們專心負(fù)責(zé)上級行政任務(wù)，承擔(dān)防疫宣傳、防疫監(jiān)督、防疫監(jiān)測采樣、養(yǎng)殖場戶監(jiān)管。

2.確立合作社對散養(yǎng)畜禽的免疫服務(wù)的社會地位。

（1）獸醫(yī)專業(yè)服務(wù)合作社監(jiān)管。嚴(yán)格獸醫(yī)合作社審核登記制度，對合作社技術(shù)服務(wù)水平嚴(yán)格把關(guān)，合作社必須配備與服務(wù)范圍相匹配的執(zhí)業(yè)獸醫(yī)師1～3名，對合作社技術(shù)力量定期培訓(xùn)、考試，成績合格者頒發(fā)上崗證，工作成績突出者推薦進(jìn)入人力資源和社會保障部門的職稱晉升渠道。

（2）強(qiáng)化合作社服務(wù)范圍的登記監(jiān)管。由于基層獸醫(yī)服務(wù)面向農(nóng)民，農(nóng)民意愿存在游動性，合作社服務(wù)對象也就存在變動性，實行服務(wù)對象變動登記備案制度，由職能部門專人管理，時刻掌握合作社服務(wù)畜禽的底數(shù)。

（3）強(qiáng)化合作社免疫質(zhì)量的檢查監(jiān)督。一年分春秋兩季對合作社免疫畜禽實行分品種不低于1%的隨機(jī)全血抽樣，進(jìn)行抗體檢測，根據(jù)抗體檢測合格率與對應(yīng)畜種的無疫省80%（或70%）的要求比對，對合作社之間進(jìn)行評比，并發(fā)放“先打后補(bǔ)”補(bǔ)貼。

（4）“先打后補(bǔ)”補(bǔ)貼的發(fā)放。合作社提供免疫用苗，免疫后按動物單元收取勞務(wù)費(fèi)（由縣防疫監(jiān)督部門備案、監(jiān)督，包含疫苗滴漏成本折算），免疫信息及時錄入“魯牧云”登記，年終合作社憑免疫畜禽的數(shù)量向畜牧部門申報“先打后補(bǔ)”補(bǔ)貼，畜牧部門以“魯牧云”審核“先打后補(bǔ)”補(bǔ)貼發(fā)放，以沖抵疫苗浪費(fèi)的費(fèi)用。

3.確立規(guī)模場免疫服務(wù)隊的社會地位。

（1）強(qiáng)對免疫服務(wù)隊的監(jiān)督、管理。免疫服務(wù)隊必須在畜牧部門備案登記，接受畜牧獸醫(yī)部門監(jiān)管，防疫當(dāng)天認(rèn)真填寫“免疫登記卡”，“免疫登記卡”上墻配合村級防疫員監(jiān)督，村級防疫員完善免疫檔案。

（2）免疫技術(shù)、設(shè)備與時俱進(jìn)。畜牧主管部門定期對防疫隊骨干人員進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，及時傳授新科技、新型設(shè)備等行業(yè)新科研成果，每年組織一次免疫操作技能比賽，優(yōu)等者頒發(fā)榮譽(yù)證書，對全社會公示。

（3）服務(wù)費(fèi)收取及“先打后補(bǔ)”補(bǔ)貼的發(fā)放。免疫用苗費(fèi)用由養(yǎng)殖場主自主購買，防疫量向畜牧部門申報補(bǔ)貼，畜牧部門以“魯牧云”平臺給養(yǎng)殖場核發(fā)“先打后補(bǔ)”補(bǔ)貼資金。

4.強(qiáng)化專業(yè)技術(shù)人員的指導(dǎo)、管理?？h級畜牧部門承擔(dān)畜牧獸醫(yī)技術(shù)人員的備案、培訓(xùn)、考核職能，依托全國職業(yè)獸醫(yī)資格考試，及時對專業(yè)技術(shù)人員分類、疏導(dǎo)，實現(xiàn)多勞多得，體現(xiàn)社會公平正義，促進(jìn)畜牧獸醫(yī)專業(yè)隊伍的健康成長、更新，以適應(yīng)新形勢下社會需求。

五、結(jié)語

“先打后補(bǔ)”工作機(jī)制暢通后，養(yǎng)殖場戶都能分享到政策紅利，堅定抗牢疫病防控第一責(zé)任，維護(hù)畜牧生產(chǎn)健康可持續(xù)發(fā)展，確保公共衛(wèi)生安全和畜產(chǎn)品安全，維持社會和諧穩(wěn)定。