美國州立大學校院兩級權(quán)力運行機制的現(xiàn)狀、特征與啟示
——以加州大學為例

龐葦 馮景波

(沈陽師范大學 教育科學學院,遼寧 沈陽 110034)

大學內(nèi)部權(quán)力的運行關乎大學治理體系的構(gòu)建,建立有中國特色的大學治理模式對我國大學的持續(xù)發(fā)展至關重要。美國有著世界一流的高等教育,其辦學水平與教學質(zhì)量較高,其中加利福尼亞大學(University of California,簡稱加州大學)是美國公立大學的典范,取得的成就也令全世界為之矚目,是享譽世界的一流公立研究型大學。加州大學的發(fā)展也得益于完備的內(nèi)部治理體系。因此,研究美國加州大學校院兩級權(quán)力運行的實際狀況,提煉有效的運行機制特征,對于我國公立大學內(nèi)部權(quán)力運行機制的改革與完善有一定的借鑒意義。

一、校院兩級權(quán)力運行機制的內(nèi)涵

基于大學與學院的性質(zhì),其權(quán)力的運行機制也較其他組織有所不同,如多元主體共治、協(xié)商集體決策等價值取向較為顯著,加之大學有獨特的發(fā)展特點和戰(zhàn)略定位,因此在制定大學的整體規(guī)劃時要充分考慮校院兩級權(quán)力的配置和運行機制。校院兩級權(quán)力關系是學界較為重視的問題,學者胡建華指出,大學內(nèi)部治理中包括組織關系、權(quán)力關系、層級關系等多種結(jié)構(gòu)因素,但是在這各種結(jié)構(gòu)因素中,校院關系是最需解決的[1]。學者周光禮指出,中國大學內(nèi)部治理改革的基本思路應該是由“橫向分權(quán)”走向“縱向分權(quán)”,建立校院兩級運行機制[2]。學者馮景波指出,決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)作為大學權(quán)力運行過程的核心權(quán)力,在大學實際運行和權(quán)力分配中得到較為明晰的界定[3]。

綜上可知,校院兩級權(quán)力運行機制是大學治理現(xiàn)代化的必要推手,權(quán)力的運行機制特征與價值直接關系大學治理的成效。校院兩級權(quán)力運行機制是大學治理論題下不可回避的一個問題,基于學者對于權(quán)力運行機制的定義與論述,本文將校院兩級權(quán)力運行機制定義為一種動態(tài)調(diào)整的過程,以院校兩級權(quán)力在決策、執(zhí)行與監(jiān)督過程中所呈現(xiàn)出的特征與價值為指向,以期通過調(diào)節(jié)治理的方式,更高效、民主地實現(xiàn)大學治理目標,進而提高大學治理的效能。

二、加州大學校院兩級權(quán)力運行的現(xiàn)狀

加州大學是由10個校區(qū)組成的公立大學系統(tǒng),自建校之初,該大學就秉承自由、民主的治學理念,推行大學內(nèi)部共同治理的模式。加州大學“可能是全美高校中共同治理運行最佳、結(jié)構(gòu)最合理、最受重視的大學”[4]212。其權(quán)力運行機構(gòu)主要是由董事會、學術(shù)評議會、校長三個權(quán)力系統(tǒng)負責,擁有著合理的大學治理結(jié)構(gòu)。因此本文期望可以通過研究加州大學在人事權(quán)、財務權(quán)、事務權(quán)等方面的權(quán)力決策、執(zhí)行、監(jiān)督過程來啟發(fā)我國公立大學校院兩級權(quán)力運行機制的優(yōu)化路徑。

(一)校院兩級人事權(quán)力的運行

加州大學的董事會有26位成員,其中18名成員由加州州長委任,這18位加州大學董事會成員代表的是加州社會各界而非大學內(nèi)部成員[5]。他們在美國加州的經(jīng)濟、政治等領域各自發(fā)揮著重要作用,并且通過《加州憲法》的保障享有董事會治理大學的權(quán)力。正是在憲法的保障下,社會地位高的董事會成員享有加州大學內(nèi)部治理的最高權(quán)力。校長的任命及監(jiān)督由董事會授權(quán)并負責,當校長的職位出現(xiàn)或即將出現(xiàn)空缺時,由董事會作出任命新校長的決定。校長候選人的來源廣泛,有經(jīng)過學院層層選拔而推薦的,也有面向社會招攬而來的。校長主要通過以下程序進行任命:首先,在學校范圍內(nèi)成立一個遴選咨詢委員會,為校長任命提供建議。然后,咨詢委員會征求其他學校團體的意見,邀請教師和其他大學利益相關者如學生代表參會,向委員會提交任意數(shù)量的候選人供其審議。雖然教師和學生代表不具有投票權(quán),但是,通過教師和學生代表參與校長任命的過程,使得教師和學生的聲音能夠被聽到,并擁有相當?shù)谋O(jiān)督作用。咨詢委員會將評估這些提名,并可考慮或建議其他候選人。在咨詢委員會完成以上流程后,董事會主席與咨詢委員會攝政成員會面并討論推薦的候選人名單。由董事會主席與入圍者進行交談,提出一名候選人向委員會報備后提交董事會批準,主席與委員會攝政成員出面告知候選人結(jié)果,然后再向董事會提出建議以供審議和批準。最后,由董事會主席確定人選并將結(jié)果通知到咨詢委員會所有成員[6]。分校校長的任命是由各分校推舉人選,由總校校長通過選定,最終由董事會敲定名單。

在多數(shù)美國州立大學中,對于院長的任命與校長的任命相同,都會征求其他利益相關者的意見,如學術(shù)評議會、教師以及學生群體等具有參與權(quán)與知情權(quán),由校長根據(jù)學術(shù)評議會的遴選出的教授進行提名,由董事會任命產(chǎn)生。加州大學伯克利分校院長的任期為五年,在任期內(nèi)同時兼職學院學術(shù)評議會的主席,任期完成后校長有權(quán)繼續(xù)任命或重新任命院長。校長在與學術(shù)評議會協(xié)商后,任命一個咨詢委員會來審查院長的表現(xiàn)和成就,以確定院長的繼任與否。在院長之下設副院長、助理院長和其他管理人員,大多由院長及教師群體通過選舉產(chǎn)生,協(xié)助院長開展日常工作。學院在教師的聘任上擁有自主權(quán),由各個學院自主決定。對于教授的任職期也有明確規(guī)定:教授和副教授職位的教職工的所有任命都是連續(xù)的,直到退休、降級或解雇終止。持有終身教職或就業(yè)保障的學術(shù)任命者,在解雇時,必須有正當理由,并應由董事會根據(jù)大學校長的提議,在與相關校長協(xié)商后進行投票。在建議解雇之前,校長應與學術(shù)參議院分部的相關咨詢委員會協(xié)商[7]。教師的晉升及評定首先由學院的學術(shù)評議會投票決定,再由院長確定名額,上報校長,最后由董事會決定最終名單。

(二)校院兩級財務權(quán)力的運行

加州大學內(nèi)部經(jīng)費的運轉(zhuǎn)主要由董事會來制定財務計劃和戰(zhàn)略,在董事會下設財務和資本戰(zhàn)略委員會。該部門提供戰(zhàn)略指導和監(jiān)督,向董事會提出建議,并根據(jù)董事會的授權(quán)采取行動,涉及大學的財政和財務事務、土地使用、資本設施和戰(zhàn)略[8]。加州大學相關的經(jīng)費決策權(quán)由董事會掌握,在董事會的計劃下,由校長進行經(jīng)費的籌集,并執(zhí)行董事會的決策。在校長辦公室下設有總席財務官,負責加州大學整體的財務運轉(zhuǎn)工作,對財務工作進行管理和監(jiān)督,在其下有不同功能的部門,如預算規(guī)劃和分析部門,負責制定和管理加州大學系統(tǒng)整體的年度預算,并協(xié)調(diào)學校不同部門在預算方面出現(xiàn)的問題。校長辦公室還負責儲備金的運轉(zhuǎn),在提取資金之前,校長將通知董事會主席、財務和資本戰(zhàn)略委員會主席以及合規(guī)和審計委員會主席,經(jīng)過批準后方可使用[9]。加州大學對學生的生活保障也十分重視,比如,由于新冠疫情的泛濫,加州削減了對加州大學資金投入的10%,但是,加州大學還是能夠?qū)⒁话氲母叩冉逃Y金用于向?qū)W生提供緊急補助金[10]。經(jīng)費的具體收入及支出受到學校教職人員以及學生群體的監(jiān)督,由學校調(diào)撥到每個學院后,各個學院對于經(jīng)費的管理及支出具有完全自主權(quán)。

與歐洲集權(quán)模式不同,美國實行的是分權(quán)式的管理模式。加州大學薪酬安排具有廣泛的自主權(quán)。伯克利分校還將薪酬分配的權(quán)力下放到學院,各院系掌握著充分的薪酬分配自主權(quán),院長在院教職員工的薪資變動中擁有決策權(quán)。學院根據(jù)自身資金、業(yè)績情況,在預算范圍內(nèi)與教師本人協(xié)商確定具體的薪酬水平[11]。加州大學教職員工的薪酬由董事會根據(jù)大學校長或董事會秘書和辦公室主任首席投資官或總法律顧問的建議,通過薪酬委員會確定。主要由三個層級負責,即董事會下設的薪酬管理委員會、教務長及下設人事辦公室和教師系統(tǒng)的學術(shù)評議會及其專業(yè)委員會。學校主要負責統(tǒng)籌安排,制訂指導性計劃并提出意見,核定院系預算;而教師薪酬管理的具體權(quán)利幾乎都在學院或系。

(三)校院兩級事務權(quán)力的運行

美國是個擁有著高度自治的國家,尤重學術(shù)自由,關注學術(shù)質(zhì)量,大學學術(shù)評議會的創(chuàng)建充分保證了大學的學術(shù)性發(fā)展。伯克利分校除了設置權(quán)力機關即評議會全體大會和常務理事會之外,還依據(jù)大學不同事務設置了38個分工明確的分委員會序列[12],由職能不同的分委員會負責自己相應的事務。而且在學術(shù)評議會中,內(nèi)部成員構(gòu)成比較廣泛,既有學生代表也有教職代表、各院系代表等,充分體現(xiàn)學術(shù)權(quán)力的廣泛性及代表性。除非董事會特別授權(quán),否則除大學校長外,任何董事會成員均不得在校園或全校常設委員會任職,負責監(jiān)督日常行政事務或就日常行政事務提供建議[13]。學術(shù)與行政是大學的兩條軌道,學術(shù)的軌道保證大學的辦學方向,行政的軌道保障大學目標的實現(xiàn)[14]。學術(shù)評議會的一切學術(shù)活動需向董事會和校長負責,其制定的學術(shù)政策,需向董事會和校長匯報、溝通,經(jīng)過董事會同意后方可執(zhí)行。校長擔任大學的學術(shù)領袖,受制于學術(shù)評議會,并應根據(jù)共同治理的原則,就對教師的一般福利和行為具有重要意義的問題與學術(shù)評議會進行磋商[15]。總校校長負責總校日常管理事務,履行屬于總校系統(tǒng)的管理職責,包括編制和管理加州大學預算、建立和維護加州大學的整體環(huán)境和大學社區(qū)的多樣性、增進大學利益、維護大學聲譽等[16]。在每個分校都設有分校學術(shù)評議會,并且學術(shù)目標要與總校一致,由總校統(tǒng)一管理。

C.Judson King在《加利福尼亞大學:公立大學背景下創(chuàng)造、培育和維護學術(shù)品質(zhì)》(《The University of California: Creating,Nurturing,and Maintaining Academic Quality in a Public University Setting》)一書中,將加州大學內(nèi)部權(quán)力分為教師-系主任-院長-教務長-校長的運行模式[17]237。這一權(quán)力運行模式中,增加了教師這一權(quán)力主體,教授被授予較大的學術(shù)權(quán)力。學院治理是學校治理的最核心的一級,大學的學術(shù)性主要體現(xiàn)在學院的管理中,教授的權(quán)力大小決定了學校學術(shù)性的高低。董事會和行政部門的權(quán)力大于教授的權(quán)力,基層學院和系在人事和課程方面有很大的權(quán)力[18]125。院長是各學院的主要責任人,統(tǒng)管整個學院的日常事務,在學院各項權(quán)力的運行過程中,院長具有廣泛的決策權(quán)。在學院層面也設學術(shù)評議會、教授會,與校評議會的目標及職能委員會相一致。在加州大學的二級學院中,教授擁有較大的權(quán)力,在有關學院的學術(shù)活動、科學研究、課程制定、學生培養(yǎng)等方面具有完全自主權(quán)。早期教師參與高校管理的方式奠定了美國高?！敖淌谥涡！钡幕A[19]134—135。在美國州立大學,終身任職制使得“教授治校”得到了制度的有力保障。

三、美國州立大學校院兩級權(quán)力運行機制的特征

在美國加州大學校院兩級權(quán)力的運行過程中,以掌權(quán)者通過民主協(xié)商的方式進行決策、由各權(quán)力機構(gòu)或代表權(quán)責統(tǒng)一高效執(zhí)行、多元主體進行監(jiān)督的形式來保障美國加州大學校院兩級權(quán)力的有效運行?？偨Y(jié)美國州立大學校院兩級權(quán)力運行機制的特征及價值取向,對于推進我國公立大學校院兩級權(quán)力的運行具有借鑒意義。

(一)決策民主,多元主體共同治理

美國自成立以來,就以自由民主作為其基本的生活及治學理念,共同治理理論則是對于自由民主理念最好的詮釋。美國大學的運行模式中,就以共同治理作為其理論基礎,其中董事會、校長、教授和學生等權(quán)力主體之間相互溝通,實現(xiàn)多元主體共治的大學治理格局。高等教育在民主社會化進程中的作用以及學生參與大學治理在實踐民主生活方面的重要性得到了廣泛證明[20]。董事會是大學的法人,是決策、實施、監(jiān)督權(quán)力的最后一道審核,其主要職責是作出決策,進行監(jiān)督。學術(shù)評議會負責與學術(shù)有關的政策、事務的管理,主要由教授擔任,代表全體職工的權(quán)力,成員代表對學術(shù)問題進行共同決策。校長是加州大學內(nèi)部權(quán)力的實際持有人,校長擁有最多的實際權(quán)力,對整個大學的管理負責,但又受到學術(shù)評議會和董事會的制約,對董事會作出的最終決策進行執(zhí)行、實施。正如斯坦福大學前校長卡斯帕爾所說:“如果絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗,那么不用擔心美國大學校長。他永遠不會處于這樣的危險境況中,因為他沒有絕對的權(quán)力?！盵21]118校長決策之前須與評議會協(xié)商,提交董事會審核,并設置獨立的咨詢與建議機構(gòu),方便師生參與決策[22]。

針對治理活動的復雜性而言,共同治理能夠有效防止“一方說了算”的問題,能夠系統(tǒng)協(xié)調(diào)內(nèi)部關系,保障合理權(quán)力的有效運行。其中互動協(xié)商是共同治理過程中最基本的原則,參與治理活動的雙方甚至多方,只有在相互依賴、共同決策中才可以實現(xiàn)最終結(jié)果的最大有效性。比如,對于校長的任命過程,董事會、教師、行政人員、學生等利益相關者有參與權(quán),并能夠發(fā)表所持觀點及意見,進行集體協(xié)商決策,整個過程由咨詢委員會來執(zhí)行,董事會具有最終的決策權(quán)來確立候選人。雖然是由董事會最后拍板決定,但是在整個決策過程中,各代表團體均可互相溝通、民主協(xié)商,董事會綜合考慮多方意見,傾聽不同團體的觀點,作出最終的決策。通過董事會、學術(shù)評議會、校長領導的行政機構(gòu)、學生、教職工等多個權(quán)力主體的共同治理,美國州立大學的內(nèi)部權(quán)力運行實現(xiàn)了權(quán)力制衡,各個主體權(quán)力相互制約,促進了學校內(nèi)部權(quán)力的有效運行。

(二)執(zhí)行高效,權(quán)力與責任相統(tǒng)一

董事會、校長、學術(shù)評議會三個主體之間,職責分明,共同管理大學的總體事務。美國州立大學內(nèi)部權(quán)力在院-校配置中實現(xiàn)了集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合、權(quán)利與責任相統(tǒng)一,達到了權(quán)力的合理配置與運行。校長領導學校的行政部門進行管理,處理行政事務,富有行政權(quán)力。院長則是對于學院內(nèi)部的事務進行管理。院長之下又分設不同團體組織,保障學院的合理運行。在學校層次,所有行政部門制定的文件以及所要實施的活動都要經(jīng)過校長的決策。在學院層次,所有團體組織的教育教學活動、課程管理等方面的實施,也是要經(jīng)過院長的決策。校長和院長分別對于學校和學院的權(quán)力實現(xiàn)了集權(quán),以促進學校和學院的整體運行。分權(quán)則體現(xiàn)在學校將權(quán)力下放給不同的學院,院長擁有一定的權(quán)力自治,并握有學院運行實權(quán),負責本學院內(nèi)部各項活動的自由運行,尤其是在保障學術(shù)自由方面,院長可根據(jù)本學院的特色及研究重點進行自行安排,但是其目的及標準要符合學校的整體發(fā)展。學院擁有自治權(quán),相應的,教授也能夠充分利用這份優(yōu)勢,對自己感興趣的領域進行研究,為自身的成長提供發(fā)展條件。在學生工作方面,學院有權(quán)力根據(jù)自己的需要來決定招生人數(shù)、課程設置等,并且有能力來關注學術(shù)質(zhì)量,推動學院的發(fā)展。

權(quán)力是利益獲得的有效手段,在各個場所的各種活動中,權(quán)力的濫用現(xiàn)象是時有發(fā)生的。為了控制這一影響,達到以權(quán)力制衡權(quán)力、以權(quán)力約束權(quán)力的目的,將權(quán)力進行分散,使得組織的各項權(quán)力之間即相互制約又相互配合,實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一,最終促進組織權(quán)力協(xié)調(diào)平衡。通過設置不同的權(quán)力機構(gòu),如董事會、校長、學術(shù)評議會等,賦予不同權(quán)力主體一定的權(quán)力,實現(xiàn)權(quán)力的相互制約。不同權(quán)力主體通過擁有相互滲透的權(quán)力,完成決策、執(zhí)行、監(jiān)督等活動,從而達到大學組織內(nèi)部的有效運行。比如,在財務權(quán)力的運行過程中,不同層級具有不同功能,部門間也存在權(quán)力的相互掣肘,但是,各部門對于資金的運轉(zhuǎn)及監(jiān)督都具有明確的界限,上級確定決策,下一級執(zhí)行,權(quán)責明晰。具體權(quán)力下放到二級學院,眾多事務由學院自主決策、執(zhí)行,完成權(quán)力的一輪運行。

(三)監(jiān)督有力,多方參與協(xié)同保障

在美國加州大學,學生和教職員工等基層民主團體擁有監(jiān)督權(quán),能夠參與學校的治理。制約權(quán)力的有效措施是監(jiān)督者有意識地、深思熟慮地參與監(jiān)督,采用一刀切的監(jiān)督策略雖是誘人的,但是,在使用權(quán)力時,監(jiān)督者必須有意識地為不同的監(jiān)督者實施不同的策略,這是權(quán)力和身份意識在監(jiān)督關系的中心[23]。在愛爾蘭等歐洲國家,學生參與大學治理的現(xiàn)狀并不像美國給予學生治理大學的權(quán)力一樣。在愛爾蘭,大學的各種治理等級制度中學生僅有有限的代表,學生的決策權(quán)空泛,導致學生的參與被用作民主的櫥窗裝飾[20]。與歐洲等國家相比,美國給予學生實質(zhì)性的權(quán)力,學生代表能夠在相關委員會擔任委員,甚至在董事會、評議會等機構(gòu)擁有學生代表,具有投票權(quán)。在加州大學,董事會成員中就有一位學生代表,任期一年。此外,美國大學的官網(wǎng)會公示每一年度的財務收支信息、重大政策的執(zhí)行決議、各委員會的選舉結(jié)果、學校高管及教師的福利報酬等,各項信息公開透明,學生能夠獲取學校的第一手信息,積極參與到大學的治理過程中。在二級學院的學術(shù)評議會中也有學生代表,雖然學生對于某些學術(shù)決策、行政策略沒有投票權(quán),但是學生代表在組織有任職、能參會亦體現(xiàn)了學生在溝通學院與學生的橋梁作用。

教職工也是美國大學民主參與學校治理與監(jiān)督的重要主體之一。高深學問如此復雜,以至于只有那些入門者,即教師和管理人員,才有能力管理它的事務,因此他們應該是一個自治的團體[24]36。美國大學對學術(shù)權(quán)力的監(jiān)督主要是由教授組成的評議會對學術(shù)基本活動進行掌控,教授在學術(shù)事務中持有實權(quán)。教授地位的上升,為充分倡導的學術(shù)自由奠定了基礎,同時,教授也擁有了對于學術(shù)事務的相對寬泛的自由權(quán)力。任何用學術(shù)思維的自由作交易的行為都是對大學自治權(quán)的剝奪[24]41。因此,在大學內(nèi)部權(quán)力運行中,對于學術(shù)權(quán)力的保障及對學術(shù)自由的追求都是具有重要意義的。學術(shù)自由、教授治校等詞語在美國加州大學中頻繁出現(xiàn),保障了學術(shù)的健康發(fā)展。

四、州立大學對我國校院兩級權(quán)力運行機制的啟示

羅伯特·伯恩鮑姆在《大學運行模式》一書中,假想了五種大學的運行模式,并最終論證了不可能有哪一所大學總是擁有一種運行模式。所以,本文試借鑒加州大學校院兩級權(quán)力運行機制中相關成功經(jīng)驗,并在結(jié)合我國公立大學發(fā)展的背景下,立足我國本土實踐增強學院在權(quán)力的決策、執(zhí)行和監(jiān)督實際過程中的自主性與參與性,促進“院辦?！崩砟畹恼嬲龑崿F(xiàn),從而推動我國公立大學校院兩級權(quán)力的合理、高效運行,最終達到大學自治、善治。

(一)完善大學章程,嚴格貫徹執(zhí)行

大學章程是大學治理的“憲法”,是實現(xiàn)高等教育治理現(xiàn)代化的政策基礎。研究校院兩級管理,就要分析大學章程中校院兩級權(quán)力的分配與運行。目前,我國大學章程的價值體現(xiàn)并不完善,在校院兩級管理過程中很難落實。雖有些大學推行了學院制改革,將管理重心下移,但由于未有大學章程的規(guī)范和設計,效果不是十分明顯,甚至讓學院感到僅僅是多了責任而已[25]。相比于我國,美國州立大學的章程內(nèi)容十分完備,而且在權(quán)力的決策、執(zhí)行和監(jiān)督過程中嚴格落實,學校各項權(quán)力的分配及運行在章程的規(guī)定和保障下一以貫之的實施。

1.在權(quán)力決策方面

決策權(quán)是大學治理中最重要的權(quán)力之一,治理主體擁有決策權(quán)后才能對組織中的人、財、物進行合理安排與規(guī)劃,大學章程正是各項權(quán)力實行的政策保障。我國大學中一項政策決議的出臺,通常是為完成某項程序而召開大會,由學校領導層通過即決定,而后下放到各部門與二級學院執(zhí)行。政策形成過程中學院缺乏相應的主動性、主導權(quán),在一定程度上學院依然扮演執(zhí)行者角色[26]。在我國,二級學院參與學校治理及政策決策的機會甚少,二級學院在學校決策方面缺乏與學校的交流溝通。建立以學院自治為中心的校院兩級權(quán)力管理體制是大學治理的必由之路,我國大學章程在建立之初就應給予學院在學校重大事項的決策權(quán)力,將人、財、事三大權(quán)力下放,提供學院參與民主決策的機會。因此,校院兩級要從“管理服從型”關系向“契約型關系”轉(zhuǎn)變[27],如在我國實行的黨政聯(lián)席會議制度中,以大學章程來明確界定校院領導班子的決策權(quán)力,通過大學章程的有效規(guī)定保障各治理主體參與到校院兩級管理的實踐中,促進決策工作的民主化。我國大學章程的存在,雖在形式上給予了學院參與決策的權(quán)力,實行民主協(xié)商決策,但是落實到根本及實際,效果并不顯著。只有將大學章程嚴格貫徹落實,才能真正達到去中心化、權(quán)力分散的效果。

2.在權(quán)力執(zhí)行方面

大學章程明確規(guī)定校院兩級管理的權(quán)責分配,在理想的權(quán)力執(zhí)行過程中,實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一。但是,在實際運行中,學院與學校在層次上關系不清,在權(quán)力運行過程中缺乏民主性與規(guī)范性程序,導致學校與學院權(quán)責不匹配,行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力交織繁雜,學院成為辦學主體這一理想難以實現(xiàn)。從美國加州大學總校與加州大學伯克利分校的交互關系來看,實行總校指導與分校自主辦學的實踐,伯克利分校對于人、財、事權(quán)的分配十分自由,由職能不同的委員會實行權(quán)力的對接,在權(quán)力的運行程序上呈現(xiàn)科學、高效的特色。在權(quán)力的執(zhí)行過程中出現(xiàn)權(quán)力的交叉縱橫,實行集權(quán)還是分權(quán)也是大學治理過程中一直面臨的問題。集權(quán)利于統(tǒng)一領導,整合實現(xiàn)學校目標。分權(quán)利于辦學自主化,提高辦學主體的活力,從而實現(xiàn)由被動變?yōu)榉e極主動。綜合我國大學的現(xiàn)狀,首先應保證學院治學的權(quán)力,學院應有完全的學術(shù)自主決策權(quán)。

3.在權(quán)力監(jiān)督方面

我國高校實行的是黨委領導、校長負責、教授治校、民主管理、社會監(jiān)督的現(xiàn)代大學制度,權(quán)力主體相互制約與監(jiān)督,推進現(xiàn)代大學的健康發(fā)展,監(jiān)督權(quán)力的存在能夠保障權(quán)力在決策與執(zhí)行過程中的程序正義。本文主要分析對學術(shù)權(quán)力與民主權(quán)力的監(jiān)督過程。學生參與、教授治校是實現(xiàn)大學善治的基礎與前提。而我國談到大學治理,首先想到的是行政治理和上級部門管理,對于教授和學生參與大學治理的提及很少。我國大學沒有明確的章程或制度給予學生參與大學治理、進行民主監(jiān)督的權(quán)力及保障。盡管國家和立法框架中存在關于學生參與大學治理好處的言論,但立法者和大學管理人員似乎仍然不相信其價值,并且對實現(xiàn)它幾乎沒有提供什么支持[28],對學生更多的認知是被管理和教育、遵循與服從。因此,通過大學章程建立問責機制,以保障監(jiān)督權(quán)力的真正落實。

(二)構(gòu)建合理程序,堅持公平正義

優(yōu)化校院兩級權(quán)力運行機制的最終目標是實現(xiàn)高等教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化。我國大學內(nèi)部權(quán)力主要集中在學校層面,學院擁有的實權(quán)有限,缺乏合理的權(quán)力運行程序,導致校院兩級權(quán)力運行過程中容易出現(xiàn)“斷層”現(xiàn)象。美國州立大學由于有著完備的校院兩級權(quán)力的決策、執(zhí)行和監(jiān)督程序,從而能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力的高效運行。

1.在權(quán)力決策方面

學院是大學學術(shù)的中心,學院在學術(shù)活動及學術(shù)事務中應具有相對的自主權(quán),能夠自由分配學術(shù)權(quán)力,但是我國大學學院的學術(shù)權(quán)力還是多集中在中高管理層。比如在學科專業(yè)增設問題上,就學校內(nèi)部流程而言,需經(jīng)過層層把關后由學校拍板,其基本程序首先由教授提出、組織和構(gòu)建需增設的專業(yè),提交院長助理審核后,再由院長向上匯報,經(jīng)由學校行政辦公室通過后才可考慮是否納入學校議程。如前述所,美國加州大學在各項重大決策時,由董事會領導,校長主持,院長出席會議代表本學院的意見,各權(quán)力主體通過集體協(xié)商,按照會議流程進行發(fā)言投票,在汲取各代表意見后,最終確立決策。通過民主商議進行決策,極大地提高了決策的有效性與科學性,能夠滿足各方利益相關者的需求。雖然決策主體在協(xié)商過程中不可避免會伴有言論或意見上的不同甚至沖突,因為其代表的是不同利益,各利益相關者為了追求公正、公平,共同參與學校的治理,因此,管理者要善于傾聽學院等代表的咨詢、建議,經(jīng)過共同協(xié)商、綜合考量,作出最為科學、有效的決策,推進校院協(xié)同治理的局面。

2.在權(quán)力執(zhí)行方面

清晰的權(quán)責分配機制是調(diào)節(jié)校院兩級管理沖突的有效措施,也是優(yōu)化大學治理的路徑。學校處于校院兩級管理的頂端,而二級學院才是學校決策權(quán)力的執(zhí)行主體,因此,學校應向?qū)W院權(quán)力賦能,激發(fā)學院的辦學活力,尊重學院的辦學特色與辦學主體地位。在學院層面,根據(jù)本學院的學科發(fā)展與人才培養(yǎng)需求,適當合理規(guī)整學院內(nèi)部門機構(gòu),與學校權(quán)力部門對接。在學校層面,整合學院,加強各學院專業(yè)學科的聯(lián)系,促進跨學科研究。因此,可以建立校院間的權(quán)力清單制度和問責制度,保證在權(quán)力執(zhí)行過程中的權(quán)責明晰,最終追責到具體個人或部門,促進權(quán)力與責任的相統(tǒng)一。

3.在權(quán)力監(jiān)督方面

角色模糊是學生對參加大學治理及民主監(jiān)督感到困惑的核心,角色參與的有效性取決于管理人員與學生進行建設性對話的意愿和能力[29]。所以,大學需要采取更積極主動的方式來發(fā)展和支持學生領袖和代表,為學生創(chuàng)造機會與時機,形成學生參與大學治理的模式與方式。學生是學習的主體和學?；顒拥闹黧w,要尊重學生在學術(shù)生活上的自由、自主性,可以通過院學生會和校學生會的橋梁來及時接收信息,進行反饋,形成學院與學校學生工作的對接。此外,教師是學校學術(shù)活動的核心要素,要真正發(fā)揮教職工代表大會的民主監(jiān)督職能,不要流于形式,使得學術(shù)人員參與學術(shù)治理不充分。師生參與大學治理是一項責任也是應盡的義務,在校院兩級管理過程中,學生和教授的參與至關重要。學校應該推進建設公共信息平臺,及時公開信息,使得經(jīng)費透明,如建立院長信箱、校長信箱,以供教師與學生向?qū)W校領導高層反饋建議與不滿甚至揭露不公平現(xiàn)象,給予教師和學生發(fā)聲的機會。

(三)深究治理文化,彰顯本土特色

文化是大學治理過程中的隱形因素,是校院兩級管理不可或缺的組成部分。大學治理文化具有顯著的本土特色。我國有獨特的歷史、獨特的文化、獨特的國情,決定了我國必須走自己的高等教育發(fā)展道路,扎實辦好中國特色社會主義高校[30]。2022年黨的二十大提出的“中國式現(xiàn)代化”這一新的概念,應用于高等教育,就是要推進中國式高等教育的現(xiàn)代化、高等教育治理的現(xiàn)代化。

1.在權(quán)力決策方面

大學治理的本質(zhì)是人的治理,因此,權(quán)力決策過程是一種主觀意識上的決定。我國大學內(nèi)部管理思想認識不足,校院兩級權(quán)力主體的決策意識較為淡薄。目前我國大學校院兩級權(quán)力決策過程中實行的是“代議制”的民主決策模式,“跟大流兒”“人云亦云”的現(xiàn)象也十分突出,如,對于學校事務的決策和意見的征集,學院參與者在一定程度上有著“我的意見不重要”的錯誤想法。因此,大學管理者要樹立決策意識,校院兩級治理主體也要建立擁有決策權(quán)力的自信,多元主體都有決策的責任,對于權(quán)力的義務要有科學的認識。

2.在權(quán)力執(zhí)行方面

學院設置直接關系著大學的管理幅度與治理結(jié)構(gòu)。我國大學學院學科專業(yè)分類過細、機構(gòu)設置冗雜繁多、管理幅度相對擴張等問題,會導致中層干部隊伍的逐漸膨脹,使得科研人員走上管理崗位,不利于大學學術(shù)氛圍的營造,同時也會影響管理效率、增加管理負擔與難度。學院設置眾多容易在學校政策執(zhí)行上出現(xiàn)一刀切的現(xiàn)象,嚴重挫敗學院的辦學活力與辦學特色。我國大學校院兩級的管理層集中在上級,這一管理層層級決定了學校的管理幅度不宜偏大。即在學院設置上應精簡機構(gòu),隨著院辦校逐漸得以實踐,學院得到指揮權(quán)后,應將資源、權(quán)力合理分配。此外,學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力存在一定的對立性,但是二者又相互滲透。新時代我國高等教育“四個服務”的發(fā)展方向決定了我國大學的學術(shù)權(quán)力不可能像美國加州大學一樣,與政治權(quán)力真正分離開來,二者之間沒有絕對的界限。我們要做的是,保障學術(shù)權(quán)力與政治權(quán)力的執(zhí)行與實施,建立不同的職能部門,擔負相應的責任,實現(xiàn)權(quán)責統(tǒng)一、分工明確、相互協(xié)作、提高效率。

3.在權(quán)力監(jiān)督方面

我國大學內(nèi)部治理和校院兩級權(quán)力運行中,權(quán)力主體對于權(quán)力的意識較為薄弱。首先,就大學學生本身而言,參與大學治理的意識淡薄,主動性較弱,即使有參與大學治理的意識,但找不到途徑,或者只是為了完成某項任務,相較而言,學生只是在社團娛樂、體育競賽等方面的參與性與主動性較高。其次,就教職工主體而言,對“教授治校”無參與途徑。我國教授治校的歷史可以追溯到戰(zhàn)國時期的稷下學宮。到民國時期,蔡元培在針對高等教育改革時正式提出“要讓真正懂學術(shù)的人來接手大學,實行教授民主治?！薄５钱斍拔覈淌谥涡５母拍钸€基本停留在原來的狀態(tài),教師在學院層面只是擁有基本的學術(shù)權(quán)力,而在學校層面,由于不同學院的教師代表不同的利益關系,所以基層教師在學校發(fā)聲的機會并不多。甚至許多教研人員由于學院設置不合理而走上管理崗位,同時擔負學術(shù)與行政雙項責任。因此,在校院兩級管理過程中,應樹立人人都有監(jiān)督權(quán)的權(quán)力意識,學校和學院要充分豐富擁有民主監(jiān)督權(quán)力的學生和教師的權(quán)力認知,鼓勵多元參與監(jiān)督。