檔案服務(wù)業(yè)“走向依法治理”淺議
——以編制《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范 第4 部分：檔案整理服務(wù)》為例

陳曉霞/浙江省檔案事務(wù)所有限責(zé)任公司

2003年5月26日，時任浙江省委書記習(xí)近平在視察浙江省檔案局（館）時，提出檔案工作要“走向依法管理，走向開放，走向現(xiàn)代化”。20年來，浙江省檔案工作始終堅持以“三個走向”為根本遵循，超前謀劃、務(wù)實推進(jìn)，各項工作走在全國前列。正是得益于良好的檔案工作生態(tài)，浙江檔案服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，日益成為保障和推動全省檔案事業(yè)發(fā)展的重要力量。

檔案服務(wù)業(yè)是浙江檔案事業(yè)的重要組成部分，浙江檔案事業(yè)“走向依法管理”也必須包括檔案服務(wù)產(chǎn)業(yè)的“依法管理”。要實現(xiàn)檔案服務(wù)產(chǎn)業(yè)“走向依法管理”，必須以檔案法規(guī)體系的科學(xué)完善為前提，以檔案法規(guī)體系的有力執(zhí)行為條件，以檔案法規(guī)體系的監(jiān)督檢查為保障，提高檔案服務(wù)產(chǎn)業(yè)的治理能力，實現(xiàn)檔案服務(wù)產(chǎn)業(yè)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

推動檔案服務(wù)產(chǎn)業(yè)“走向依法管理”，國家檔案主管部門主持制訂的多個政策文件涉及了檔案服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)范發(fā)展的問題，其中檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范》是最全面、最系統(tǒng)的一個。筆者有幸參加了《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范 第4部分：檔案整理服務(wù)》的起草工作?，F(xiàn)從檔案整理服務(wù)這個角度談?wù)剻n案服務(wù)產(chǎn)業(yè)相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的完善問題。

1 編制背景

隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，國內(nèi)檔案管理外包服務(wù)需求快速增長，來自金融機(jī)構(gòu)、大型企事業(yè)單位的大量業(yè)務(wù)資料、憑證、單據(jù)等呈幾何級數(shù)增加，與原本有限的公共檔案管理設(shè)施資源形成了鮮明對比，專業(yè)檔案管理外包服務(wù)企業(yè)由此開始涌現(xiàn)出來。據(jù)不完全統(tǒng)計，僅浙江省檔案服務(wù)企業(yè)已達(dá)5900多家，從業(yè)人員3萬余人，年產(chǎn)值約30億元。每年新成立檔案服務(wù)企業(yè)400多家，主要從事檔案整理、檔案數(shù)字化掃描、檔案軟件開發(fā)、檔案修復(fù)、檔案用品經(jīng)營、檔案信息資源開發(fā)利用等，預(yù)計到“十四五”末，年產(chǎn)值達(dá)到50億元，從業(yè)人數(shù)超過5萬人。但是長期以來，全國檔案服務(wù)業(yè)缺乏專門性、針對性的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，導(dǎo)致檔案服務(wù)外包工作中管理模式和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一，檔案服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。甚至部分的檔案服務(wù)外包后出現(xiàn)了破損、遺失、泄密等諸多不可估量的后果，缺乏管控，阻礙檔案服務(wù)外包工作的長遠(yuǎn)發(fā)展，不利于建立規(guī)范有序的檔案服務(wù)市場。

2 標(biāo)準(zhǔn)編制思路

公司在30年的檔案服務(wù)過程中，遇到諸多問題，限制了檔案服務(wù)業(yè)自我提升的步伐，也阻礙了檔案服務(wù)業(yè)的整體規(guī)范有序發(fā)展。因此在參與編寫檔案整理服務(wù)規(guī)范時注重抓住從委托方和承包方在檔案服務(wù)中各自的職責(zé)、安全、規(guī)范和驗收要求等方面分析原因并給出規(guī)范解決的途徑。主要存在以下問題：

2.1 外包服務(wù)監(jiān)督管理職責(zé)不明

在項目實施中存在部分委托方業(yè)務(wù)部門因缺乏檔案外包實踐經(jīng)驗，往往在爭取到項目經(jīng)費并落實檔案外包服務(wù)公司后，并不清楚應(yīng)該如何規(guī)范管理和監(jiān)督檔案服務(wù)供應(yīng)商。有些甚至把所有檔案相關(guān)工作都交由承包方承擔(dān)，任由檔案服務(wù)供應(yīng)商安排人員、設(shè)備進(jìn)場，對檔案進(jìn)行整理、存放等，未根據(jù)發(fā)包方業(yè)務(wù)特點結(jié)合國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)制定相應(yīng)檔案外包工作管理和安全規(guī)定，未能對項目的整體實施做好規(guī)范化管理。

2.2 外包服務(wù)場所安全隱患頻現(xiàn)

檔案外包服務(wù)的工作場地，是對實體檔案進(jìn)行整理、數(shù)字化加工等操作的暫存地，又是檔案信息化成果的源生和匯集地，場所的安全性在整個檔案整理和數(shù)字化外包過程中的重要性不言而喻。但不少發(fā)包方在場所設(shè)置上，較為隨意，不僅大都未建立全方位監(jiān)控管理系統(tǒng)，存在安保和消防設(shè)施不到位的風(fēng)險，而且還可能將檔案整理加工服務(wù)的場所安在檔案庫房內(nèi)，根本無法從場地上保障檔案外包服務(wù)的安全。

2.3 檔案服務(wù)過程中操作不規(guī)范

檔案整理和數(shù)字化加工是流水線式的工作流程，需要對檔案進(jìn)行批量處理，人為接觸檔案的環(huán)節(jié)非常多。但人為操作不規(guī)范給實體檔案帶來了各種安全隱患。檔案拆線重裝過程中容易導(dǎo)致檔案未能恢復(fù)原樣、裝訂順序混亂；重新打孔傷害實體檔案等問題；年代久遠(yuǎn)的珍貴老檔案，普遍紙張質(zhì)量薄脆，在加工過程中容易對實體檔案形成一定的破壞。

2.4 項目結(jié)束的驗收無標(biāo)準(zhǔn)參考

檔案外包服務(wù)項目結(jié)束后，部分業(yè)主對于驗收標(biāo)準(zhǔn)不熟悉，不知道從哪些方面對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行檢查，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，尤其是檔案積累的量非常多的項目，短短的驗收時長更是無法做到全部核對，種種情況都對驗收工作提出了挑戰(zhàn)，也使得檔案的服務(wù)質(zhì)量難以保障。

3 標(biāo)準(zhǔn)編制過程

本規(guī)范于2020年4月申報檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，同年8月正式批準(zhǔn)立項。2021年1月經(jīng)標(biāo)準(zhǔn)起草小組廣泛深入調(diào)研形成初稿； 3月通過線上和線下討論相結(jié)合的形式，對標(biāo)準(zhǔn)做反復(fù)修改后提交了征求意見稿；2021年5月份針對在全國范圍征求到的意見認(rèn)真討論修改完善征求意見稿，提交專家初審。于6月初通過了專家預(yù)評審會，結(jié)合專家修改意見和建議完善，最終修改形成送審稿。具體編制過程為：

3.1 文獻(xiàn)調(diào)查

公司同標(biāo)準(zhǔn)起草小組收集了國內(nèi)有關(guān)檔案工作相關(guān)規(guī)定，查詢了國內(nèi)外與檔案管理服務(wù)外包工作和檔案整理服務(wù)工作方面相關(guān)的圖書、論文、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定等各種文獻(xiàn)資料，了解當(dāng)前國內(nèi)外檔案整理服務(wù)外包工作和相關(guān)要求。

3.2 實踐調(diào)研

2020年10月至2021年6月，公司同標(biāo)準(zhǔn)起草小組先后赴山西、北京等地，對山西省檔案局、太原市檔案館、晉中市檔案館、山西省交通運輸廳、九方華科數(shù)字技術(shù)（北京）有限公司、山西天駿科技有限公司、新華人壽保險股份有限公司、北京東方博泰文檔外包服務(wù)有限公司等單位進(jìn)行了8次實地調(diào)研，組織了3場發(fā)包方和承包方參加的專題座談會。深入調(diào)研檔案整理外包服務(wù)工作需求，了解各地檔案整理服務(wù)工作中好的做法、存在的問題。通過調(diào)研和公司前期實踐總結(jié)的服務(wù)經(jīng)驗，得出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)主要抓住三個方面的管理要求：一是加強(qiáng)人員管理。要求標(biāo)準(zhǔn)中明確在整理服務(wù)人員素質(zhì)、技能以及人員穩(wěn)定性方面加強(qiáng)管理。二是加強(qiáng)過程管理。應(yīng)明確在服務(wù)過程發(fā)包方應(yīng)該做什么、承包方如何實施管理，包括設(shè)施設(shè)備、工作場所、服務(wù)質(zhì)量等。三是確保檔案安全。應(yīng)明確檔案實體和信息安全的要求。

3.3 全國征求意見

標(biāo)準(zhǔn)起草小組在調(diào)研的基礎(chǔ)上起草了《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范 第4部分：檔案整理服務(wù)》，對檔案整理服務(wù)外包工作規(guī)范相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了1次集中討論，5次視頻會議形式研討，在此基礎(chǔ)上形成了全國征求意見稿。2021年4月，全國征求意見稿得到自然資源部、軍辦保密和檔案局、北京市檔案局、四川省檔案局、重慶市檔案局、廣東省檔案館、江西省檔案館、中石化、交通銀行、中國航發(fā)檔案館、交通運輸部檔案館、南光集團(tuán)等多方反饋，標(biāo)準(zhǔn)起草小組匯總后形成了56條意見和建議。經(jīng)過小組討論，最終采納了48條，主要是對涉密檔案需謹(jǐn)慎外包、對發(fā)包方外包的總體要求、完善場所管理和驗收管理等的建議最后，統(tǒng)計出的采納率為85.7%。起草小組逐字逐句推敲，對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步認(rèn)真修改完善。

3.4 專家預(yù)評審會

標(biāo)準(zhǔn)起草小組于2021年6月7日，在北京組織專家對本標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了專家預(yù)評審。評審組專家一致同意通過《檔案整理服務(wù)外包工作規(guī)范第4部分：檔案整理服務(wù)》（送審稿），同時也提出了兩項修改建議：一是按照《標(biāo)準(zhǔn)化工作導(dǎo)則 第1部分：標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和編寫》（GB/T 1.1-2020）的要求進(jìn)一步修改完善標(biāo)準(zhǔn)文本；二是進(jìn)一步明確保密和敏感信息范圍，細(xì)化整理服務(wù)內(nèi)容，統(tǒng)一規(guī)范相關(guān)表述。針對預(yù)評審專家提出的建議，起草小組在會后立即組織修改完善。按要求規(guī)范了標(biāo)準(zhǔn)文本，進(jìn)一步明確標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍，對標(biāo)準(zhǔn)的名詞解釋做進(jìn)一步梳理，逐字逐句推敲規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)用語。

3.5 第二十九次標(biāo)委會

全國檔案工作標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會第二十九次年會上，本標(biāo)準(zhǔn)責(zé)任委員們再度審視標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確性和可操作性，全票通過了評審，同時也給出了4條修改建議。對此，標(biāo)準(zhǔn)起草編制小組成員認(rèn)真研究并逐一進(jìn)行修改和完善。

一是根據(jù)意見，標(biāo)準(zhǔn)起草編制小組立即通過電話調(diào)研了浙江省內(nèi)和其他省份多家檔案整理服務(wù)的企業(yè)，基本確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的個別流程可能未全部涉及，但仍可參考本標(biāo)準(zhǔn)對整理服務(wù)外包工作的要求進(jìn)行規(guī)范管理。檔案整理服務(wù)之外的其他服務(wù)事項（如檔案數(shù)字化服務(wù)，檔案管理咨詢服務(wù)，檔案寄存服務(wù)等）可參考其他服務(wù)類型的規(guī)定執(zhí)行。 二是已參考GB/T 1.2-2020要求，對第3章的術(shù)語和定義進(jìn)一步規(guī)范了排版格式并增加了英文翻譯、《參考文獻(xiàn)》和終止線。三是調(diào)整了4.2-4.3“檔案整理項目組以外人員”的表述。四是編制小組反思對抽檢率的確定情況完善了4.7.4的表述，提出“要求抽查比例不應(yīng)少于各類檔案總量的20%。明確了整理服務(wù)質(zhì)量準(zhǔn)確率要求達(dá)到95%及以上，其中條目數(shù)據(jù)與檔案實體對應(yīng)關(guān)系的一致性、檔號準(zhǔn)確率要求達(dá)到100%?！?/p>

4 標(biāo)準(zhǔn)主要內(nèi)容及特點

本標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了外包整理服務(wù)的術(shù)語定義、發(fā)包方工作規(guī)范、承包方工作規(guī)范、信用評價與質(zhì)量監(jiān)督、工作用表樣式。本標(biāo)準(zhǔn)適用于機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織開展不涉及國家秘密的傳統(tǒng)載體檔案整理服務(wù)外包工作。

標(biāo)準(zhǔn)首先對檔案整理、檔案整理外包和檔案整理服務(wù)分別做了定義。統(tǒng)一本標(biāo)準(zhǔn)所指的檔案整理的工作對象系傳統(tǒng)載體檔案實體而非電子檔案和檔案整理工作的具體內(nèi)容；明確發(fā)包方作為檔案整理外包工作的主體，應(yīng)在開展檔案整理外包工作前確定需求和待整理檔案的范圍、內(nèi)容；明確承包方作為提供檔案整理服務(wù)的主體，應(yīng)根據(jù)合同約定，合理合規(guī)開展檔案整理服務(wù)最終滿足發(fā)包方需求。其次，從總體上對檔案整理服務(wù)外包工作涉及的發(fā)包方、承包方在整理服務(wù)過程中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及相應(yīng)的工作做出規(guī)范要求。

一是提出發(fā)包方工作規(guī)范。明確發(fā)包方在服務(wù)外包工作時應(yīng)遵守的原則，梳理整理服務(wù)外包的內(nèi)容、范圍和需履行的責(zé)任。具體分別從前期準(zhǔn)備、人員管理、場所管理、設(shè)備管理、過程管理和項目驗收為發(fā)包方提供規(guī)范外包工作所需履行的職責(zé)和安全管理等方式方法。

二是提出承包方工作規(guī)范。明確承包方應(yīng)遵循DA/T 68.1總則中對于承包方能力建設(shè)做出的要求。分別從項目開工準(zhǔn)備、人員保障、場所管理、作業(yè)管理、交付撤場和后續(xù)管理，六個維度對承包方在服務(wù)過程中應(yīng)履行的職責(zé)和安全管理等方式方法。

三是提出面向承包方的信用評價與質(zhì)量監(jiān)督途徑。主要包括建立信用評價檔案開展工作、做好服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督以及服務(wù)質(zhì)量投訴等。

標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)實操需求做了相應(yīng)的資料性附錄，供標(biāo)準(zhǔn)使用者參考與借鑒：附錄A提供了整理場所人員進(jìn)出登記表樣式，附錄B提供了訪客進(jìn)入整理場所審批表樣式，附錄C提供了工作聯(lián)系單樣式，附錄D提供了項目問題跟蹤表樣式。

本次制訂的標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容涵蓋外包整理服務(wù)全流程各階段，對項目的發(fā)包方和承包方均提出具體要求，有助于促進(jìn)檔案整理服務(wù)整體質(zhì)量的提升。此外，本次標(biāo)準(zhǔn)中信用評價與質(zhì)量監(jiān)督體系的確立，嚴(yán)格把控承包方的服務(wù)質(zhì)量，指導(dǎo)發(fā)包方對于項目的整體質(zhì)量監(jiān)督、檢查和驗收。創(chuàng)新建立服務(wù)信用評價檔案，為后續(xù)項目發(fā)包方對承包方的信用情況提供直觀的參考。

5 檔案整理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的體會

標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)是檔案服務(wù)業(yè)中外包服務(wù)管理實現(xiàn)規(guī)范化、科學(xué)化、制度化的重要保障，更是檔案服務(wù)外包市場規(guī)范發(fā)展的必由之路，對推動檔案事業(yè)發(fā)展具有現(xiàn)實意義。

為達(dá)到檔案服務(wù)外包工作關(guān)于檔案整理服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，需要統(tǒng)籌發(fā)包方、承包方和第三方監(jiān)督的關(guān)系以及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的可實施、可執(zhí)行、可統(tǒng)一和有參考價值的要求，公司協(xié)同標(biāo)準(zhǔn)制定小組推動標(biāo)準(zhǔn)在項目管理上的應(yīng)用。

5.1 全員參與，實踐反饋

標(biāo)準(zhǔn)的探索制定是一個長期持續(xù)改進(jìn)的過程，尤其行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)需要非常可具有操作性。特別是涉及承包方作業(yè)管理的部分，每個流程的規(guī)范都需要具體項目來不斷實踐，尋求最優(yōu)流程，反饋到標(biāo)準(zhǔn)制定小組中，進(jìn)行修訂完善。調(diào)動全員資源參與標(biāo)準(zhǔn)探索，融合集體智慧，凝聚群體力量，讓檔案整理服務(wù)外包工作可以更加順利的開展，制定的標(biāo)準(zhǔn)也更全面更規(guī)范。

5.2 系統(tǒng)管理，統(tǒng)一組織

檔案整理服務(wù)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)需要遵從《檔案服務(wù)外包工作規(guī)范 第1部分：總則的要求進(jìn)行系統(tǒng)的管理。無論是參與哪一分部的檔案服務(wù)內(nèi)容的規(guī)范，都需要符合系列標(biāo)準(zhǔn)的要求。在國家檔案局統(tǒng)一組織下，積極主動承擔(dān)并合理安排編制單位分工，制定嚴(yán)謹(jǐn)?shù)木幹朴媱?，錨定時間節(jié)點去逐一落實。

5.3 源于實踐，持續(xù)優(yōu)化

檔案整理服務(wù)規(guī)范的擬定不是一蹴而就，而是一個需要結(jié)合實踐工作，復(fù)盤項目，不斷優(yōu)化、不斷改善，持續(xù)探求標(biāo)準(zhǔn)細(xì)節(jié)，提升標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量，嚴(yán)苛把握每一個細(xì)節(jié)的，力求制定一個最優(yōu)的檔案整理服務(wù)外包工作標(biāo)準(zhǔn)。通過標(biāo)準(zhǔn)制定有助于單位項目管理不斷優(yōu)化和完善，過程中也無形中強(qiáng)化了檔案服務(wù)人員的工作意識，尤其是服務(wù)質(zhì)量意識與保密意識。同時反饋到我們編制的規(guī)范，具備了規(guī)范性和可執(zhí)行性。

5.4 質(zhì)量第一，服務(wù)規(guī)范

檔案服務(wù)外包工作的體系建設(shè)需始終堅持以檔案服務(wù)質(zhì)量為中心。明確以質(zhì)量第一的理念基礎(chǔ)上，深入挖掘每一項標(biāo)準(zhǔn)對檔案整理服務(wù)質(zhì)量提升的促進(jìn)作用，細(xì)化各項管理表格，用標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)和確立倒逼檔案服務(wù)工作質(zhì)量提升。借助信用評價與質(zhì)量監(jiān)督的各種要求作為整理服務(wù)過程中的反饋機(jī)制，收集發(fā)包方信息反饋和檔案主管部門質(zhì)量監(jiān)督反饋。

檔案整理服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)制定是檔案服務(wù)外包工作體系化建設(shè)的重要內(nèi)容。深刻領(lǐng)悟和把握“走向依法治理”是本次標(biāo)準(zhǔn)制定的重要思想靈魂。用規(guī)范完善檔案法制管理，著力細(xì)化檔案服務(wù)工作責(zé)任，構(gòu)建上下貫通、執(zhí)行有力、協(xié)同高效的檔案服務(wù)工作，有利于提高檔案服務(wù)外包工作科學(xué)化、規(guī)范化和制度化水平。