菏澤市老舊小區(qū)改造實施策略研究

李邦嶺，李紅霞，王敬佩，陳柱

（菏澤學院，山東菏澤 274000）

1 研究背景及現(xiàn)狀

1.1 研究背景

隨著城市發(fā)展和人口增加，我國許多老舊小區(qū)面臨著配套設施老化陳舊、環(huán)境臟亂差、物業(yè)管理跟不上等問題。為改善居民生活品質，提升城市層次，國家開始實施城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工程。2015 年習近平總書記在中共中央城市會議中提出“加快老舊小區(qū)改造”。在此之后，中共中央、國務院高度重視這項工作，每年都陸續(xù)出臺相關政策文件和召開相關會議，持續(xù)推進老舊小區(qū)改造工作。

1.2 研究現(xiàn)狀

老舊小區(qū)改造是對城市中歷史悠久、建筑老化、設施陳舊、環(huán)境臟亂差的小區(qū)進行綜合改造，旨在提升居民生活質量和小區(qū)居住環(huán)境的過程。1989 年，吳良鏞[1]在對北京舊城居住區(qū)整治途徑中提出了城市有機更新的概念。2007 年，李倢[2]首次提出了老舊小區(qū)改造的相關概念。隨后，蔡云楠等[3]、仇保興[4]、蔡淑頻等[5]一些國內的學者在老舊小區(qū)改造方面進行了研究和探索，上海、廣州等一些國內熱點城市也進行了一系列老舊小區(qū)改造的試點，均取得了不少的經(jīng)驗和成果。

據(jù)統(tǒng)計，截至2022 年底，我國5.3 萬個老舊小區(qū)已完成了改造。今年，這個數(shù)字還在持續(xù)增長，最近住建部又發(fā)文明確了2024 年的老舊小區(qū)改造重點。根據(jù)國家和省要求，2020 年，菏澤市開始深入推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，結合菏澤市實際情況，制定《菏澤市城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造實施方案》，編制全市老舊小區(qū)改造5 年規(guī)劃（2021—2025 年），計劃利用5 年時間菏澤市改造老舊小區(qū)276 個，2815 棟單元樓，78873 戶，改造面積約447.28 萬m2，全市符合改造條件的老舊小區(qū)基本改造完成。2022 年[6]，菏澤市完成改造90 個項目、約3.1 萬戶、321.4 萬m2，涉及9 個縣區(qū)。2023 年[7]菏澤市計劃完成153 個、3.6 萬戶的老舊小區(qū)戶改造提升任務。

2 菏澤市近兩年進行老舊小區(qū)改造情況調研

2.1 菏澤市老舊小區(qū)存在的問題

菏澤市老舊小區(qū)存在如下問題。

（1）基礎配套設施落后，老化損壞嚴重，有些設施已經(jīng)與現(xiàn)代化的城市不配套，一些建成較早的小區(qū)地勢低洼，大雨后容易積水。

（2）小區(qū)環(huán)境差，有些小區(qū)無物業(yè)管理，小區(qū)內道路破損嚴重，無景觀綠化，停車雜亂無章，電線私搭亂扯，安全風險突出。

（3）樓內無暖氣天然氣，生活不方便，房屋外墻無保溫，居住舒適度差。

2.2 菏澤市老舊小區(qū)改造實施策略

針對這些問題，近兩年菏澤市在老舊小區(qū)改造過程中聚焦“三個革命”。①“樓道革命”，消除安全隱患，有條件的加裝電梯。②“環(huán)境革命”，完善配套設施、整修路面、加裝路燈、解決線桿線纜問題等，改善小區(qū)居住環(huán)境。③“管理革命”，通過引進專業(yè)化高質量的物業(yè)服務公司，持續(xù)保持改造效果，讓居民享受高品質生活。圍繞群眾關切問題和民生所需，菏澤市因地制宜，堅持一個小區(qū)一個改造方案，進行分類實施，統(tǒng)籌推進，對實施小區(qū)的雨污分流、弱電入地、供水、供電、供熱、外墻保溫、屋面防水、道路更新、綠化、消防等改造應改盡改。

2.3 菏澤市水利花苑小區(qū)改造回顧

菏澤市水利花苑小區(qū)是一個24 年前建成的老小區(qū)，隨著時光的流逝，小區(qū)日益老化的問題日益凸顯，配套設施老化、私墾菜地、私搭亂建、停車位緊張、小區(qū)環(huán)境臟亂差等問題突出，小區(qū)因規(guī)模小無盈利而無物業(yè)管理愿意入住，小區(qū)居民居住品質較差。

針對水利花苑小區(qū)的情況，菏澤市牡丹區(qū)北城街道積極探索治理模式，通過街道干部和社區(qū)工作者成立專班，逐戶調研走訪，廣泛征集問題征求意見。并根據(jù)走訪調研情況制定了本小區(qū)的改造實施方案。

2.3.1 引入物業(yè)公司，讓失管小區(qū)有人管

小區(qū)所屬街道黨工委班子、社區(qū)干部、黨支部成員深入小區(qū)，召開“馬扎議事會”，傳達物業(yè)公司入駐開展服務理念，現(xiàn)場交流管理模式，得到了與會群眾的理解與支持，國有物業(yè)公司入駐后，小區(qū)黨支部和業(yè)主委員會，建立定期坐班制度，收集群眾問題，進行歸檔分類，按照輕重緩急、難易程度，制定銷號清單，逐個解決。

2.3.2 小區(qū)配套設施提升改造

根據(jù)制定的老舊小區(qū)改造方案，通過政府招標選定施工隊伍，對小區(qū)實施全面提升改造。

實施雨污分流項目，更換新下水道蓋板，優(yōu)化管網(wǎng)鋪設，通過改造，加快了污水收集率，有效解決了小區(qū)下雨內澇的問題，同時也避免污水污染河道和地下水，提升了城市水環(huán)境治理能力；將菜地和飼養(yǎng)的家禽等全部清理，清理出來的地面全部硬化，規(guī)劃成停車位，通過統(tǒng)計小區(qū)共有車輛120 輛，通過治理，規(guī)劃出136 個車位，從根本上解決了小區(qū)的停車問題；對小區(qū)樓房外墻增加外墻保溫板，并粉刷統(tǒng)一顏色的外墻涂料，提高了樓房的保溫性能，節(jié)省了能源，提升了居住的舒適性，同時又美化了住宅外觀；在小區(qū)內增設快遞保險柜和直飲水機，居民只需投幣或購買水卡后刷卡就能獲取直飲水，給居民帶來了實惠和便利。

2.3.3 提升小區(qū)文化內涵建設

社區(qū)通過與住建部門協(xié)調，幫助小區(qū)建設支部活動場所，使小區(qū)黨支部有了活動室，業(yè)主自己也有了“議事廳”；打造小區(qū)文化墻，號召居民參與，開展“畫作匯展”活動，發(fā)動小區(qū)居民提供書畫作品并展覽，切實提升居民小區(qū)共建參與感，營造小區(qū)濃厚文化氛圍；在每個單元門口張貼了“紅色公示牌”，詳細指明小區(qū)所屬支部、所屬網(wǎng)格、小區(qū)黨群服務驛站的具體位置以及聯(lián)系方式；將“共產(chǎn)黨員戶”標牌張貼在黨員家門口醒目位置，一方面亮明黨員身份，更好地為居民服務，在工作、生活等各方面爭當“排頭兵”。

3 當前形勢下菏澤市老舊小區(qū)改造過程中面臨的現(xiàn)實困境

3.1 資金來源單一，政府壓力大

目前，菏澤市老舊小區(qū)改造資金籌集渠道主要包括中央、省地方財政配套資金，政策性貸款，小區(qū)專項維修資金，社會資本投入和居民直接出資等方式，老舊小區(qū)改造是一項投入大、周期長、收益不確定性高的工程，社會資本參與的積極性普遍不強。在實際改造過程中，基本都是靠政府財政資金，在近期新冠肺炎疫情影響、國際國內經(jīng)濟形勢下行等多重因素的綜合影響下，各級政府都面臨著較大財政壓力，老舊小區(qū)改造完全依靠政府財政資金，政府財政不堪重負。從整體上看，充分激發(fā)市場活力、吸引各類社會資本參與、破解“資金籌措”困境是菏澤市老舊小區(qū)改造急需解決的一道難題。

3.2 改造內容改造形式單一

目前，菏澤市老舊小區(qū)改造形式主要是小區(qū)環(huán)境提升，路面硬化，雨污分流等配套基礎設施的提升改造，形式較為單一。對于老舊小區(qū)后續(xù)發(fā)展的關注不足，對改造后小區(qū)的商業(yè)設施和公共服務方面的考慮較少，對小區(qū)居民更深層次的需求考慮不足，如小區(qū)配套社區(qū)養(yǎng)老、幼兒托管、商業(yè)空間預留等。

3.3 群眾參與度低，一定程度影響了改造進程

菏澤市老舊小區(qū)改造過程中，一般是政府承擔主導角色，政府制定改造方案后，由于參與渠道、激勵機制、參與能力等方面的原因，社區(qū)居民參與度較低，一些群眾的需求和心聲無法完全表達，一定程度影響了改造的進程。

3.4 改造后維持產(chǎn)業(yè)欠缺，后續(xù)乏力

通過老舊小區(qū)改造使小區(qū)空間環(huán)境得到了更新提升，但改造完成后小區(qū)后期運營缺乏盈利產(chǎn)業(yè)，后期運營管理成本壓力大，一旦沒有了政府財政資金支持，小區(qū)可能會陷入運營的困境，缺乏可持續(xù)性。

4 菏澤市老舊小區(qū)改造困境的解決路徑探索

4.1 探索“企業(yè)主導、政府居民補充”的籌資模式

在老舊小區(qū)改造過程中，為破解改造資金籌措難題，須發(fā)揮“企業(yè)+市場”的作用，探索采取企業(yè)主導、市場運作、政府資金與居民資金補充參與的機制。社會企業(yè)具有較強的資金能力和技術資源，通過引進社會企業(yè)資本資金，按照“誰出資、誰受益”的原則，制定合理的投資回報機制，推動電力、通信、自來水、燃氣、供暖等企業(yè)參與改造；探索合理參與方式，吸引社會資本參與養(yǎng)老、托幼、便利店、快遞等社區(qū)公共服務。通過探索新形勢的資金籌措模式，既有效緩解了政府財政壓力，又提升了小區(qū)服務品質，還有利于促進消費拉動內需。

4.2 形成“統(tǒng)籌物質環(huán)境與精神建設”的改造清單

在老舊小區(qū)改造過程中，應形成統(tǒng)籌物質環(huán)境與精神環(huán)境的改造清單，在優(yōu)先滿足小區(qū)基礎類和完善類改造的前提下，再進行內涵品質提升類改造。首先應解決小區(qū)道路、停車場、線路管道、綠化、外墻保溫等基礎設施的改造，解決群眾急需的民生問題。其次是小區(qū)提升類的精神建設改造，以提升小區(qū)內涵品質為目標。例如，菏澤市水利花苑小區(qū)將改造前閑置的空間利用建設黨群服務驛站，為小區(qū)居民提供議事的地方，同時也為小區(qū)群眾提供了休閑娛樂的場所。通過打造小區(qū)文化墻，號召居民參與，開展“畫作匯展”活動，切實提升居民小區(qū)共建參與感，營造小區(qū)濃厚文化氛圍。

4.3 搭建“政府引領、多層次聯(lián)動”的改造平臺

老舊小區(qū)改造體現(xiàn)了政府的意志和居民群眾的訴求，具有“上下聯(lián)動”的特征。在改造過程中，應提升群眾參與意愿，凝聚群眾改造共識，應由政府主體轉向工作參與，應建立政府引領、企業(yè)介入、居民參與的多方合作機制，搭建“政府引領，多層次聯(lián)動”的改造平臺。

菏澤市在老舊小區(qū)改造過程中抽調與老舊小區(qū)改造工作相關部門的骨干人員，組建領導小組，設立菏澤市老舊小區(qū)改造工作辦公室，全力推進該項工作的實施，從部門的聯(lián)合審批，到具體的施工協(xié)調推進，再到竣工后的驗收，以及之后的運行管理等，讓每一件事都有單位管，每一環(huán)節(jié)都有部門問，每一措施都有人員落實。對于納入項目儲備庫的小區(qū)，由街道辦事處、社區(qū)、小區(qū)黨支部、業(yè)主代表深入小區(qū)，充分征求群眾意見，形成問題任務清單，再結合物業(yè)、規(guī)劃部門、設計部門，共同研討，多層面論證，確定改造內容，一區(qū)一策，一樓一議，做好規(guī)劃設計，拉出清單，在小區(qū)公示，進行意見征集反饋，保障業(yè)主的知情權，動員業(yè)主的參與權，贏得業(yè)主的積極參與和配合。

菏澤市在老舊小區(qū)改造過程中，還引入一定的社會力量參與，堅持“保本微利可持續(xù)”的原則，充分滿足居民的訴求。例如，水利花苑小區(qū)在改造過程中成立國有物業(yè)公司對小區(qū)進行兜底管理，同時對小區(qū)視頻監(jiān)控等配套設施建設引入社會企業(yè)投入，節(jié)省了部分改造資金。

4.4 探索建立社區(qū)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)運營體系

在老舊小區(qū)改造的規(guī)劃階段應考慮制定相應的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，引入社區(qū)可持續(xù)化運營體系，保障小區(qū)后期的可持續(xù)運營，持續(xù)提升小區(qū)品質。例如，重慶市南橋苑老舊小區(qū)[8]在改造過程中創(chuàng)新開展了“閑置房屋租賃”業(yè)務，小區(qū)經(jīng)營管理者將小區(qū)閑置房屋以租賃方式收存起來，投入資金統(tǒng)一裝修改造，再委托第三方專業(yè)運營機構對外出租。項目裝修改造及業(yè)主租金均由市場主體投資支付，后續(xù)運營維護均由市場主體負責。租賃期間，項目業(yè)主可獲得250 余萬元租金，并還可以根據(jù)項目經(jīng)營情況獲得額外的利潤分紅。在老舊小區(qū)改造中應注重盤活小區(qū)內閑置房屋及土地資源，通過整合小區(qū)閑置土地和房屋，置入社區(qū)服務、幼兒托管、小區(qū)商店、車位出租等功能業(yè)態(tài)，通過植入商業(yè)功能運營持續(xù)獲得收益，實現(xiàn)小區(qū)后期高品質持續(xù)運營。

5 結語

老舊小區(qū)改造是菏澤市城市化進程中的重要工作，對提升菏澤居民生活品質、群眾幸福指數(shù)、促進城市發(fā)展質量具有重要意義。通過老舊小區(qū)改造在籌資模式、形成“統(tǒng)籌物質環(huán)境與精神建設”的改造清單、搭建多層次聯(lián)動改造平臺、建立社區(qū)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)運營體系等方面的路徑探索，為菏澤市在下一步的老舊小區(qū)改造中提供借鑒。菏澤市在后續(xù)實施過程中仍需不斷總結經(jīng)驗，完善相關政策和策略措施，才能更好更科學地持續(xù)做好老舊小區(qū)改造工作。