全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”改革探析

嚴(yán)金明 潘瑜鑫 夏方舟

摘 ? 要：全民所有自然資源資產(chǎn)權(quán)利制度改革是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、助推高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化目標(biāo)的內(nèi)在要求。針對全民所有自然資源資產(chǎn)存在的歸屬不清、權(quán)責(zé)不明和監(jiān)管缺位等諸多問題，其改革應(yīng)遵循所有權(quán)和使用權(quán)、所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)、所有權(quán)和代理權(quán)“三重分離”的理論邏輯，構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、代理權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)管權(quán)“四權(quán)分治”體系。基于“主體歸屬—客體對象—權(quán)能界定—運(yùn)行機(jī)制”的四維內(nèi)涵架構(gòu)，全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”改革可進(jìn)一步遵循完善“分明有序”主客體界定、健全“公平合理”權(quán)能實(shí)現(xiàn)模式、強(qiáng)化“穩(wěn)定高效”運(yùn)行機(jī)制等改革路徑，切實(shí)推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)權(quán)利制度改革，構(gòu)建人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化建設(shè)新格局。

關(guān)鍵詞：全民所有自然資源資產(chǎn)；三重分離；四權(quán)分治

中圖分類號：F205 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? 文章編號：1003-7543（2023）11-0144-12

黨的十八大以來，針對自然資源資產(chǎn)相關(guān)權(quán)利歸屬不清、權(quán)責(zé)不明和監(jiān)管缺位等諸多現(xiàn)實(shí)問題，黨中央高度重視并出臺了一系列政策文件以推進(jìn)自然資源資產(chǎn)相關(guān)制度改革。《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》提出要落實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，完善自然資源監(jiān)管體制，使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和國家自然資源管理者相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督。此后，《生態(tài)文明體制改革總體方案》《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》等政策文件相繼出臺，表明自然資源資產(chǎn)相關(guān)權(quán)利問題已然上升為國家戰(zhàn)略層面［1］。

自然資源是天然生成的物質(zhì)來源，不僅是人類生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，更是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心要素、能量源泉和空間載體［2］。自然資源資產(chǎn)是基于自然資源之上衍生的，具備國民福利預(yù)期、成本和價值能夠貨幣化計量的自然界各種物質(zhì)財富要素［3］。其中，全民所有自然資源資產(chǎn)則可明確為在國家所有的土地、礦產(chǎn)、森林、草原、濕地、水等自然資源之上衍生的物質(zhì)財富要素。當(dāng)前，全民所有自然資源資產(chǎn)面臨著供需矛盾日益加劇、資產(chǎn)價值認(rèn)知模糊、配置利用效率偏低、收益分配缺乏依據(jù)、監(jiān)督管理職責(zé)不明等一系列問題［4］。基于此，諸多學(xué)者針對全民所有自然資源資產(chǎn)的確權(quán)登記、委托代理、管理體系、監(jiān)管保護(hù)等內(nèi)容展開了討論，并對其相關(guān)權(quán)利的法律屬性、權(quán)利主體、權(quán)能配置、運(yùn)行效率與收益分配等方面的內(nèi)容進(jìn)行了剖析［5-8］。

實(shí)際上，全民所有自然資源資產(chǎn)研究需要解決的首要問題是對所有權(quán)、代理權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)管權(quán)“四權(quán)”的認(rèn)知［9］。對此，較多學(xué)者已然開展研究并基本明確了“四權(quán)”的定義：所有權(quán)指全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人依法對資產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利［10］；代理權(quán)指以委托代理的方式轉(zhuǎn)移全民所有自然資源資產(chǎn)所有者部分職責(zé)，由代理人依法行權(quán)履職的權(quán)限［11］；使用權(quán)指全民所有自然資源資產(chǎn)實(shí)際使用者在法律允許的范圍內(nèi)，對依法交由其使用的全民所有自然資源資產(chǎn)占有、使用和收益的權(quán)利［12］；監(jiān)管權(quán)指自然資源專業(yè)監(jiān)管部門運(yùn)用公權(quán)力依據(jù)法律法規(guī)對全民所有自然資源資產(chǎn)相關(guān)主體及其活動進(jìn)行監(jiān)督、管理和控制的權(quán)力［13］。同時，部分學(xué)者進(jìn)行了所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)、所有權(quán)與使用權(quán)、所有權(quán)與代理權(quán)兩兩分離的相關(guān)探討［14］，但是大多研究限于一隅，未成系統(tǒng)。此外，在實(shí)踐中產(chǎn)權(quán)主體虛化、中央與地方權(quán)責(zé)不清等問題仍然突出［15-16］，因而需要進(jìn)一步探討明晰全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)”的主體客體、權(quán)責(zé)利益和運(yùn)行機(jī)制。由此，本文基于“三重分離”的理論邏輯，探討構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”體系，進(jìn)而闡明該體系的主體歸屬、客體對象、權(quán)能界定和運(yùn)行機(jī)制，最后提出推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”的改革路徑。

一、全民所有自然資源資產(chǎn)“三重分離”的理論邏輯

在委托代理、公共資源管理、權(quán)能分離等理論的支撐下，全民所有自然資源資產(chǎn)能夠?qū)崿F(xiàn)所有權(quán)與代理權(quán)分離、所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)分離、所有權(quán)和使用權(quán)分離等多重分離，從而形成全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”體系。

（一）全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)與代理權(quán)分離的理論邏輯

在大規(guī)模組織和社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中，權(quán)力和決策往往被下放至各個層級和專業(yè)領(lǐng)域，以更好地代表和服務(wù)公眾利益。委托代理理論源于英美公司治理問題，指某一行為主體（委托人）依據(jù)一份契約和一定金額的報酬雇傭另一行為主體（代理人）為其提供相應(yīng)的服務(wù)，并授予代理人以相應(yīng)的決策權(quán)限［17］。隨著社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系日益復(fù)雜化，委托代理理論不斷發(fā)展以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，其理論主體和內(nèi)容也日益豐富充實(shí)。該理論也適用于全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和代理權(quán)：全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)擁有絕對權(quán)威，當(dāng)國家作為全民所有自然資源資產(chǎn)所有者無法直接參與資源處分或無法有效地處分資源時，可以委托代理人（地方政府、專門部門、專業(yè)機(jī)構(gòu)、企業(yè)或個人）來代表行使代理所有權(quán)職責(zé)［18］。

通過委托代理，所有權(quán)的主體仍保留所有權(quán)，但可以將不同程度的所有權(quán)權(quán)能以代理權(quán)形式委托給不同級別的代理人代為行使，以促進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)更為專業(yè)化的分工處分和整體運(yùn)行的提質(zhì)增效。由于代理權(quán)的權(quán)能來源于所有權(quán)部分權(quán)能的讓渡，因而在委托代理過程中，首先要以委托代理契約明確委托方和代理方，以及所有權(quán)所讓渡的明確自然資源清單和相關(guān)權(quán)責(zé)清單。其次，構(gòu)建溝通和交流機(jī)制，減少所有者和代理人、不同級別的代理人之間可能存在的信息不對稱，讓委托方盡可能了解代理人的行為和決策過程。最后，所有者需要建立有效的監(jiān)管機(jī)制來確保代理人按照其授予的權(quán)限和責(zé)任進(jìn)行代理，以避免代理人濫用權(quán)限、保證代理人的行為符合所有者的利益。

（二）全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)分離的理論邏輯

自然資源資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)和自然兩重屬性的特點(diǎn)決定了自然資源資產(chǎn)管理的復(fù)雜性，既要保證自然資源資產(chǎn)能夠創(chuàng)造一定的經(jīng)濟(jì)價值，又要防止因過度開發(fā)利用造成的自然資源損害和生態(tài)破壞，因而需要發(fā)揮監(jiān)管權(quán)在促進(jìn)自然資源資產(chǎn)有效管理和高效利用中的關(guān)鍵作用。實(shí)際上，全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)在內(nèi)涵與外延上都存在顯著差異?！叭袼凶匀毁Y源資產(chǎn)所有權(quán)”是具有顯著公權(quán)特征的民事權(quán)利，而“全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)”是行政管理權(quán)力，屬于公權(quán)范疇。監(jiān)管權(quán)是國家專業(yè)監(jiān)管部門基于國家利益和社會公共利益對全民所有自然資源資產(chǎn)的所有者、使用者、收益者以及其他利益相關(guān)者的資產(chǎn)利用行為所附加的法定義務(wù)，是對全民所有自然資源資產(chǎn)公共事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和管理的強(qiáng)制性權(quán)力［19］。然而，在實(shí)踐中，兩權(quán)主要的行權(quán)主體都是自然資源部門，并未明確區(qū)分“所有者權(quán)責(zé)”與“監(jiān)管者權(quán)力”，存在行使主體重疊問題。此外，兩權(quán)也在調(diào)查監(jiān)測、確權(quán)登記、有償使用、資源保護(hù)與修復(fù)等權(quán)責(zé)內(nèi)容和行權(quán)機(jī)制上存在重合，導(dǎo)致了兩權(quán)沖突、行政資源浪費(fèi)等一系列問題。

基于此，埃莉諾·奧斯特羅姆的公共資源管理理論為所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)分離提供了相關(guān)理論支撐［20］。首先，多級治理的思路意味著所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)的主體要進(jìn)行分離。針對我國全民所有自然資源資產(chǎn)運(yùn)行過程中所有者和管理者權(quán)責(zé)邊界模糊問題，相較于基本明確的所有權(quán)及其代理權(quán)主體，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)明確全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)主體，明確自然資源部、地方政府、地方自然資源主管部門等在監(jiān)管權(quán)主體中的角色。其次，公共資源管理理論強(qiáng)調(diào)自發(fā)形成的組織和社區(qū)合作對于有效治理至關(guān)重要，在一定條件下，社區(qū)公眾能夠?yàn)榱思w利益而自發(fā)組織起來采取集體行動，以實(shí)現(xiàn)資源的可持續(xù)利用和公平分配［21］。因此，僅僅依靠政府的力量難以保障監(jiān)管的有效性和效率，需要引入第三方機(jī)構(gòu)，發(fā)揮輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督和組織監(jiān)督的作用。最后，公共資源管理理論也強(qiáng)調(diào)，設(shè)定規(guī)則、獎懲機(jī)制和沖突解決機(jī)制是實(shí)現(xiàn)有效治理的關(guān)鍵。因此，應(yīng)當(dāng)按照環(huán)境變化和主體需求，明確全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)規(guī)則制定、準(zhǔn)入退出、監(jiān)督檢查和監(jiān)管措施等核心權(quán)能，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)監(jiān)管的多樣化和高效化。

（三）全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)分離的理論邏輯

全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的分離有其必要性?？扑苟ɡ韽?qiáng)調(diào)了私有產(chǎn)權(quán)和市場機(jī)制在資源配置中的重要性。實(shí)際上，即使是全民所有自然資源資產(chǎn)，為了促進(jìn)自然資源資產(chǎn)活化利用和創(chuàng)造收益，也需要分離和強(qiáng)化使用權(quán)、引入市場機(jī)制來盤活其經(jīng)濟(jì)屬性。全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的分離，不僅可以明確產(chǎn)權(quán)歸屬，激勵使用者對資源進(jìn)行高效利用，而且能明確責(zé)任義務(wù)，確保使用者開展合理保護(hù)，減少資源浪費(fèi)和過度利用。此外，全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的盤活也離不開市場機(jī)制的作用，通?？梢酝ㄟ^拍賣、租賃、特許經(jīng)營等方式引入市場機(jī)制，進(jìn)一步盤活使用權(quán)權(quán)能，顯化產(chǎn)權(quán)價值，促進(jìn)資源有效配置。

全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的分離有其可行性。馬克思認(rèn)為，土地的產(chǎn)權(quán)具有動態(tài)性，其內(nèi)部可以進(jìn)行靈活組合，即土地產(chǎn)權(quán)既可以壟斷統(tǒng)一，又可以相互分離，既可以全部歸同一個主體所享受，又可以從“權(quán)利束”中分離出來［3］，交由不同利益主體獨(dú)立運(yùn)行。因此，自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)可以被看作由一系列權(quán)利組成的“束”，這些權(quán)利在不同情況下可以從所用權(quán)中分離。在不同的社會和制度背景下，這些權(quán)利可以被劃分并分配給不同的權(quán)利持有人，而非歸屬于特定所有權(quán)人。因此，全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)完全可以從所有權(quán)中分離并被授予給特定的企業(yè)或個人，收益可以由各方利益相關(guān)者協(xié)商共享，從而加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)的有效管理和實(shí)現(xiàn)公共利益。

二、全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”的內(nèi)涵架構(gòu)

全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”涉及政府、企業(yè)、個人等多個主體，土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水、國家公園等多個客體，不同主客體間更涉及復(fù)雜多樣的權(quán)能關(guān)系聯(lián)結(jié)，并依賴于一定的運(yùn)行機(jī)制予以保障。就內(nèi)涵架構(gòu)而言，全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”可以劃分為“主體歸屬—客體對象—權(quán)能界定—運(yùn)行機(jī)制”四個維度。

（一）全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”的主體歸屬

1.所有權(quán)主體

《中華人民共和國憲法》第九條明確規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”我國全體人民是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體，國務(wù)院代表國家行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)。由于國務(wù)院授權(quán)自然資源部統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，部分職責(zé)由自然資源部直接履行，因而實(shí)際行使所有者權(quán)利的是自然資源部［22］。這種主體模式突出體現(xiàn)了全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的公權(quán)特征，有利于維持社會共同體的存續(xù)以及社會公眾對自然資源的平等利用權(quán)。

2.代理權(quán)主體

為了合理利用和保護(hù)自然資源資產(chǎn)，我國實(shí)行了多層“委托代理機(jī)制”，由國務(wù)院和自然資源部將所有權(quán)委托給各級政府及專門的部門和機(jī)構(gòu)（如自然資源部門）來代為行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)。首先，自然資源部授權(quán)省（自治區(qū)、直轄市）級人民政府獲得一級代理權(quán)，同級自然資源部門作為專門部門一同行使代理權(quán)；其次，省級人民政府委托地市級人民政府履行全民所有自然資源資產(chǎn)的二級代理權(quán)，同級自然資源部門作為專門部門參與其中。在多層委托代理過程中，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)主體未發(fā)生轉(zhuǎn)移，代理權(quán)則通過層層委托，由下級政府和自然資源部門承接管理。

3.使用權(quán)主體

全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)主體主要為非政府主體的實(shí)際使用者。為了更有效地利用全民所有自然資源資產(chǎn)和顯化價值，中央或地方政府通過劃撥、出讓、行政許可等手段，允許各類非政府主體實(shí)際使用、經(jīng)營和管理全民所有自然資源資產(chǎn)。需要特別注意的是，在中央政府直接使用、委托相關(guān)部門或地方政府代理使用的情景中，實(shí)際履行的是所有權(quán)和代理權(quán)中的使用權(quán)能，并未造成使用權(quán)的分離。這里所指的使用權(quán)主體，特指通過拍賣、租賃等方式，僅獲得分離后使用權(quán)的企業(yè)、個人、非營利性組織等實(shí)際使用者。

4.監(jiān)管權(quán)主體

全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)的主體尚處于理論探討和實(shí)踐探索的初步階段。當(dāng)前，監(jiān)管權(quán)主體在實(shí)踐中呈現(xiàn)分級代表、分散行使的格局，既包括國務(wù)院下屬的行政型監(jiān)管機(jī)構(gòu)，又包括全國人大等立法型監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還包括行業(yè)協(xié)會等社會監(jiān)管主體。在行政機(jī)構(gòu)方面，大體已形成以自然資源部為主導(dǎo)的執(zhí)法監(jiān)察和地方督察監(jiān)管權(quán)行使主線，以及生態(tài)環(huán)境部和審計署等機(jī)構(gòu)組成的監(jiān)管權(quán)行使支線；在立法型監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面，主要由人大對政府行使全民所有自然資源資產(chǎn)公權(quán)力的行為進(jìn)行監(jiān)督和制衡；在其他主體方面，目前也在探索科研院所、社會公眾以及其他第三方機(jī)構(gòu)等多元主體共同參與的監(jiān)管模式。

（二）全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”的客體對象

全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)屬于物權(quán)，其客體對象為國有的自然資源資產(chǎn)，即在《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》中明確的“土地、礦產(chǎn)、海洋、森林、草原、濕地、水、國家公園等八類自然資源資產(chǎn)（含自然生態(tài)空間）”。這些全民所有的自然資源資產(chǎn)依據(jù)其主要經(jīng)營目標(biāo)可劃分為經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)和公益性自然資源資產(chǎn)兩種類型。前者在充分尊重自然資源資產(chǎn)生態(tài)規(guī)律的前提下，可以通過提升資源配置效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)收益的最大化，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的保值與增值；后者在資源的開發(fā)利用過程中會受到各類限制，故而以實(shí)現(xiàn)社會和生態(tài)效益作為主要目標(biāo)，不會展現(xiàn)出顯著的經(jīng)濟(jì)效益。

代理權(quán)作為所有權(quán)衍生出來的權(quán)限，總體而言與所有權(quán)具有類似的客體對象。然而，代理權(quán)客體對應(yīng)不同委托代理主體，根據(jù)不同資源種類以及在生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、國防等方面的重要程度，進(jìn)行數(shù)量和空間分布范圍的具體區(qū)分，從而形成分級行使代理權(quán)的具體自然資源資產(chǎn)清單。公益性、跨區(qū)域以及其他重要自然資源資產(chǎn)可考慮由中央直接行使所有權(quán)而非委托代理，而可作為產(chǎn)品流通的經(jīng)營性自然資源資產(chǎn)則區(qū)分省市不同層級進(jìn)行委托代理。其中，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級人民政府及同級自然資源部門作為一級代理人，其負(fù)責(zé)的代理權(quán)客體主要為省域范圍內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域、跨區(qū)域或其他重要全民所有自然資源資產(chǎn)；地市級人民政府及同級自然資源部門作為二級代理人，則堅持“底層兜底”原則，其代理權(quán)客體主要包括中央和省級清單之外的市域內(nèi)全部國有自然資源資產(chǎn)［10］。

全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)是國家作為國土范圍內(nèi)全部自然資源監(jiān)管者所具有的行政監(jiān)管權(quán)力，其監(jiān)管客體是各主體對國有自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用、保護(hù)修復(fù)和管理維護(hù)等行為及后果。其中，開發(fā)利用行為主要包括全民所有自然資源資產(chǎn)相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)、水資源開發(fā)利用、采礦勘探等；保護(hù)修復(fù)行為主要包括行為主體對全民所有自然資源資產(chǎn)的生態(tài)空間修復(fù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然災(zāi)害防治、野生動植物保護(hù)和水土流失治理等；管理維護(hù)行為主要包括對全民所有自然資源資產(chǎn)的規(guī)劃、監(jiān)測、確權(quán)、登記等。

（三）全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”的權(quán)能界定

1.所有權(quán)權(quán)能分解：占有、使用、收益、處分

基于《中華人民共和國民法典》中物權(quán)篇的規(guī)定，全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)具有占有、使用、收益和處分四項所有權(quán)權(quán)能［22］。2021年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》提出，要落實(shí)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，并將全民所有自然資源資產(chǎn)所有者的職責(zé)確定為“主張所有、行使權(quán)利、履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任、落實(shí)權(quán)益”二十個字五項內(nèi)容。首先，占有權(quán)能對應(yīng)著“主張所有”的職責(zé)，體現(xiàn)了主體對于財產(chǎn)的實(shí)際控制權(quán)利，主要負(fù)責(zé)開展全民所有自然資源資產(chǎn)分類調(diào)查、價值評估、建立全民所有自然資源實(shí)物量和價值量賬戶、編制自然資源清單、明確委托人和代理人權(quán)責(zé)、探索不同資源種類的委托管理目標(biāo)和工作重點(diǎn)等權(quán)能職責(zé)。其次，使用權(quán)能對應(yīng)著“行使權(quán)利”的職責(zé)，其權(quán)能職責(zé)主要是直接經(jīng)營使用，或是以行政許可、特許經(jīng)營、土地出讓、行政劃撥等方式間接設(shè)立用益物權(quán)或準(zhǔn)用益物權(quán)，實(shí)現(xiàn)全民所有自然資源資產(chǎn)的合理配置和有效利用。再次，收益權(quán)能對應(yīng)著“落實(shí)權(quán)益”職責(zé)，是指主體利用自然資源資產(chǎn)并獲得一定經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)能，其主要權(quán)能職責(zé)是建立全民所有自然資源資產(chǎn)收益體系，包括收益創(chuàng)造、管理以及分配等。最后，處分權(quán)能作為所有權(quán)中最核心的權(quán)能，對應(yīng)著“履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任”職責(zé)，不僅決定了財產(chǎn)的歸屬，即自然資源資產(chǎn)國家所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織和私人，還要求對全民所有自然資源資產(chǎn)開展系統(tǒng)規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，更要求履行生態(tài)修復(fù)、設(shè)立自然保護(hù)地、建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、完善自然資源資產(chǎn)相關(guān)制度體系等權(quán)能職責(zé)。

2.代理權(quán)權(quán)能分解：委托賦予，分級行使

需要特別指出的是，全民所有自然資源資產(chǎn)代理權(quán)的權(quán)能來源于所有權(quán)，其行使直接歸屬于委托方賦予的權(quán)限，需要遵循所有權(quán)的法律規(guī)定和管理范圍。根據(jù)全民所有自然資源資產(chǎn)代理權(quán)被授權(quán)范圍的差異，國家作為所有權(quán)人應(yīng)通過政策法規(guī)等相關(guān)規(guī)定，明確不同級別代理權(quán)的差別化權(quán)責(zé)清單，具體可能包括國有自然資源資產(chǎn)的利用、出租、轉(zhuǎn)讓、投資、評估、法律事務(wù)處理以及交易監(jiān)督等一系列權(quán)能，其根源仍然來自所有權(quán)的占有、使用、收益、處分權(quán)能。不同級別代理人在委托方賦予的權(quán)限范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律法規(guī)和合同約定，在轄區(qū)范圍內(nèi)履行職責(zé)并保護(hù)委托人的利益。

3.使用權(quán)權(quán)能分解：占有、使用、收益

全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)從所有權(quán)“權(quán)利束”中分離而來，保留了所有權(quán)的占有、使用、收益權(quán)能。首先，占有權(quán)能是指對全民所有自然資源資產(chǎn)的實(shí)際占有和控制權(quán)利，其實(shí)際使用者有權(quán)對國有自然資源資產(chǎn)在合法范圍內(nèi)進(jìn)行占有和支配。其次，使用權(quán)能是指權(quán)利人對通過拍賣、租賃等方式得到的全民所有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行使用、開發(fā)和利用的權(quán)利。最后，收益權(quán)能是指權(quán)利人從對全民所有自然資源資產(chǎn)的實(shí)際使用中獲得的各類經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)利。其中，依據(jù)《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，要尤為注意適度擴(kuò)大出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、擔(dān)保、入股等使用權(quán)權(quán)能，夯實(shí)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用的權(quán)利基礎(chǔ)。使用權(quán)的出讓權(quán)能即通過招標(biāo)、競爭性拍賣和掛牌等方式從所有權(quán)人處獲得一定年限內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)。轉(zhuǎn)讓、出租權(quán)能是指當(dāng)原使用權(quán)主體不再需要或者無法繼續(xù)使用特定的自然資源資產(chǎn)時，可以再次將使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、出租等方式轉(zhuǎn)移到其他企業(yè)或者個人手中。擔(dān)保和入股權(quán)能是指全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)人可以將使用權(quán)作為擔(dān)保物進(jìn)行抵押或質(zhì)押，或者指將其作為一項資產(chǎn)入股到企業(yè)中形成股權(quán)關(guān)系。究其根源，使用權(quán)的權(quán)能均是為了推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)的合理利用和有序流動，從而促進(jìn)市場配置效率和價值顯化能力提升。

4.監(jiān)管權(quán)權(quán)能分解：規(guī)則制定、準(zhǔn)入退出、監(jiān)督檢查、監(jiān)管處置

根據(jù)《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》的相關(guān)要求，我國全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)可以劃分為四項基本權(quán)力：一是規(guī)則制定權(quán)能。規(guī)則制定權(quán)能是指全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管主體解釋法律，或依法制定與國有自然資源資產(chǎn)有關(guān)的規(guī)范性政策文件的權(quán)力，包括自然資源資產(chǎn)相關(guān)法規(guī)、政策或規(guī)則等。二是準(zhǔn)入退出權(quán)能。準(zhǔn)入退出權(quán)能是指全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管主體根據(jù)被監(jiān)管方情況，依法許可、批準(zhǔn)或否決監(jiān)管客體有關(guān)國有自然資源資產(chǎn)利用申請，允許其從事自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用和保護(hù)相關(guān)行為、確認(rèn)其權(quán)利和責(zé)任、授予其資格的權(quán)力。三是監(jiān)督檢查權(quán)能。監(jiān)督檢查權(quán)能是指全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管主體為了了解被監(jiān)管方的經(jīng)營狀況，要求被監(jiān)管方提交報告并檢查其對于國有自然資源資產(chǎn)利用狀況，或是其他依法采取措施獲取相關(guān)信息的權(quán)力，包括檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)和信息收集權(quán)。四是監(jiān)管處置權(quán)能。監(jiān)管處置權(quán)能是指全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管主體對被監(jiān)管方違反法律法規(guī)的行為采取強(qiáng)制監(jiān)管措施的權(quán)力，包括強(qiáng)制措施權(quán)和行政處罰權(quán)。

（四）全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”的運(yùn)行機(jī)制

1.運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制

全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”涉及政府、市場、社會等多個系統(tǒng)，其運(yùn)行依賴于多主體、多層級、多目標(biāo)之間的協(xié)同配合和有效分工。在我國，中央政府委托地方政府代理行使所有權(quán)，由地方政府負(fù)責(zé)其轄區(qū)內(nèi)的國有自然資源資產(chǎn)利用，中央或者地方政府通過劃撥、出讓、行政許可等手段來委托各類非政府主體實(shí)際使用、經(jīng)營、管理全民所有自然資源資產(chǎn)。在該過程中，全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)主體并未改變，而代理權(quán)和使用權(quán)被讓渡給其他主體，從而吸引各方系統(tǒng)融入?yún)f(xié)調(diào)運(yùn)行。這種運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制在信息調(diào)節(jié)上以“上層—下層”的組織形式交換信息，上層政府需要及時發(fā)布相關(guān)信息指示，而下層政府需向上層政府部門反饋報告資源管理情況。在同級之間，不同部門、不同科室之間針對不同“四權(quán)”相關(guān)內(nèi)容形成了重點(diǎn)分工，同時輔以其他區(qū)域外政府、公眾和社會組織等社會力量的協(xié)同合作。

2.運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制

當(dāng)前，全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”運(yùn)行監(jiān)督對象主要包括兩個方面：一是監(jiān)督政府的自然資源資產(chǎn)配置行為是否符合行政程序、國土空間規(guī)劃、用途管制等；二是監(jiān)督公民、法人等對全民所有自然資源的開發(fā)利用是否符合法律規(guī)范、集約節(jié)約利用及保護(hù)性開發(fā)原則。而運(yùn)行監(jiān)督主體呈現(xiàn)多方參與格局，黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)管、輿論監(jiān)督等多種監(jiān)督方式并存，但社會監(jiān)督的力量偏弱。此外，由于自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部等分散監(jiān)督管理相應(yīng)的自然資源，各部委從自身部門利益和所管理的資源特性出發(fā)制定相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制，部門之間仍然未能形成合力，故而全民所有自然資源資產(chǎn)的運(yùn)行監(jiān)督仍然存在部門重疊、監(jiān)管低效等問題。

3.運(yùn)行保障機(jī)制

在法律保障方面，我國形成了以《中華人民共和國憲法》為根本，以自然資源單行法和綜合法為主干，以行政法規(guī)和部門規(guī)章為補(bǔ)充的自然資源資產(chǎn)法律制度保障體系。針對不同的自然資源資產(chǎn)，我國出臺了《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等一系列法律，并正在加速推進(jìn)《不動產(chǎn)登記法》《自然保護(hù)地法》《國家公園法》等法律的制定工作。在技術(shù)保障方面，大數(shù)據(jù)、人工智能、衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代技術(shù)手段被廣泛使用，科技創(chuàng)新平臺、共享服務(wù)平臺、數(shù)字化協(xié)同平臺和自然資源基礎(chǔ)信息平臺等數(shù)字化系統(tǒng)也在快速建設(shè)推進(jìn)。在政策保障方面，我國各地方政府逐步實(shí)施了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，并出臺了一系列針對自然資源資產(chǎn)管理的獎懲激勵政策，從而提升了對自然資源資產(chǎn)的保障能力和保障積極性。

三、全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”的改革路徑

全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”改革是一項長期而復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，本文探討了完善“分明有序”的主客體界定、健全“公平合理”的權(quán)能實(shí)現(xiàn)模式、強(qiáng)化“穩(wěn)定高效”的運(yùn)行機(jī)制等改革路徑，旨在為推進(jìn)“四權(quán)分治”進(jìn)程提供參考。

（一）完善“分明有序”的全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”主客體界定

1.界定層次分明的全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”主體

針對所有權(quán)和代理權(quán)，應(yīng)處理好國務(wù)院與省市地方政府、自然資源部門的代理關(guān)系，通過清晰編制中央和地方政府自然資源權(quán)責(zé)清單，明確每一項全民所有自然資源資產(chǎn)的所有權(quán)和代理權(quán)主體，明確不同層級政府的權(quán)責(zé)分工和歸屬［23］。針對監(jiān)管權(quán)，首先，應(yīng)明確不同部門或同一部門內(nèi)部的不同科室作為橫向監(jiān)督主體，特別是在同級政府的某個部門內(nèi)部，應(yīng)該將監(jiān)管權(quán)交由與履行所有權(quán)不同的科室、處室行使，以最大限度地解決“自己管自己”的情況；其次，應(yīng)明確上級政府部門的監(jiān)管主體地位，在多數(shù)情況下上級政府是委托人，自然有義務(wù)監(jiān)督作為代理人的下級政府的行為；最后，要明確人大、政協(xié)、社會組織、社會公眾等具備監(jiān)管權(quán)主體資格，賦予社會中與全民所有自然資源資產(chǎn)使用相關(guān)的各類利益相關(guān)者一定的監(jiān)管主體地位。針對使用權(quán)，則需要強(qiáng)化具體經(jīng)營利用者的使用權(quán)主體地位，明確其權(quán)利與義務(wù)邊界。

在明晰主體的基礎(chǔ)上，還要進(jìn)一步對全民所有權(quán)、使用權(quán)確權(quán)登記和委托代理登記，從而實(shí)現(xiàn)清晰明確的權(quán)屬關(guān)系，避免“四權(quán)”的交叉錯位、重疊“打架”。首先，以初始登記的形式確保全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的完整權(quán)利信息三維立體全覆蓋，以登記的形式予以記錄公示，構(gòu)建統(tǒng)一的三維自然資源資產(chǎn)所有權(quán)數(shù)據(jù)庫，從而明晰各類全民所有自然資源資產(chǎn)權(quán)籍基底。其次，要對使用權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一的確權(quán)登記管理，建立以登記制度對抗第三人的法律機(jī)制，保障使用權(quán)權(quán)利主體、內(nèi)容和形式上的穩(wěn)定性，規(guī)避權(quán)利流轉(zhuǎn)中的各類風(fēng)險。最后，探索創(chuàng)新代理權(quán)登記制度，在明確編制各級代理主體自然資源資產(chǎn)權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確劃分各級委托代理主體的權(quán)限、責(zé)任和義務(wù)。

2.確定分類有序的全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”客體邊界

一方面，明確當(dāng)前全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)的客體邊界。首先，以保護(hù)自然資源系統(tǒng)的完整性和穩(wěn)定性為原則，科學(xué)客觀地確定生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，明確保護(hù)客體的底線邊界。原則上，生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍以禁止開發(fā)區(qū)域的要求實(shí)施管理，嚴(yán)禁對于全民所有自然資源資產(chǎn)進(jìn)行各類不符合主體功能定位的開發(fā)性、生產(chǎn)性活動。其次，要完善區(qū)域生態(tài)安全格局，通過識別劃定重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，明確需要全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)的客體重點(diǎn)邊界。對此類客體應(yīng)以生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)為首要任務(wù)，嚴(yán)格實(shí)施產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，重點(diǎn)協(xié)調(diào)并利用好財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品價值實(shí)現(xiàn)機(jī)制彰顯區(qū)域生態(tài)價值。最后，構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)保護(hù)客體分級體系，根據(jù)自然資源資產(chǎn)的稀缺性、脆弱性等指標(biāo)進(jìn)行保護(hù)分級，從而明確不同情境下自然資源資產(chǎn)保護(hù)客體的彈性邊界。

另一方面，進(jìn)一步探索優(yōu)化全民所有自然資源資產(chǎn)利用的客體邊界。首先，以自然資源承載力和適宜性評價為基礎(chǔ)，基于主體功能區(qū)的區(qū)域布局，明確優(yōu)先利用、重點(diǎn)利用和限制利用的自然資源資產(chǎn)利用客體邊界。其次，通過升級自然資源資產(chǎn)利用模式或探索新型有償使用機(jī)制以及其他可能方式，因地制宜探索擴(kuò)大全民所有自然資源資產(chǎn)利用的客體邊界。最后，依據(jù)自然資源資產(chǎn)的動態(tài)演變規(guī)律和長期發(fā)展趨勢，因時制宜調(diào)整全民所有自然資源資產(chǎn)的利用范圍和強(qiáng)度，重點(diǎn)統(tǒng)籌安排好各類自然資源資產(chǎn)的利用時序，保障自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用與資源的再生產(chǎn)、更新相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的長期價值穩(wěn)定顯化。

（二）健全“公平合理”的全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”權(quán)能實(shí)現(xiàn)模式

1.完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理機(jī)制

全民所有自然資源資產(chǎn)收益是自然資源資產(chǎn)本身所具有的，及其開發(fā)利用所進(jìn)一步產(chǎn)生形成的全部收益，其中涉及所有權(quán)、代理權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)管權(quán)等各項權(quán)能實(shí)現(xiàn)。完善全民所有自然資源資產(chǎn)的收益管理機(jī)制，一要明確收益的產(chǎn)生過程，明晰界定自然資源資產(chǎn)有償使用收益、資產(chǎn)運(yùn)營增值收益、資產(chǎn)收益調(diào)節(jié)稅費(fèi)、生態(tài)損害賠償、生態(tài)產(chǎn)品收益、生態(tài)保護(hù)或用途管制補(bǔ)償?shù)榷喾N表現(xiàn)形式；二要完善收益分配機(jī)制，理順中央—地方之間所有權(quán)和代理權(quán)收益分配關(guān)系，國家—社會、城市—鄉(xiāng)村等所有權(quán)主體之間的收益分配關(guān)系，以及各方監(jiān)管者之間基于監(jiān)管權(quán)的收益分配關(guān)系，通過博弈等方式協(xié)調(diào)收益在不同主體間的分配比例，其中，尤其要注意加大對農(nóng)村相對貧困和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的收益分配傾斜力度，重點(diǎn)補(bǔ)償承擔(dān)生態(tài)保護(hù)等大量社會公共責(zé)任的群體和區(qū)域，實(shí)現(xiàn)國有自然資源資產(chǎn)收益公平合理的全民共享。

2.編制全民所有自然資源資產(chǎn)權(quán)責(zé)清單

厘清所有者和代理者權(quán)責(zé)是全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”落實(shí)的重要環(huán)節(jié)，其關(guān)鍵在于編制自然資源資產(chǎn)權(quán)責(zé)清單。未來應(yīng)針對每類資產(chǎn)所有者的履行主體或代理履行主體，規(guī)定各個主體行權(quán)履職的具體內(nèi)容，確認(rèn)履行主體所具有的對全民所有自然資源資產(chǎn)占有、使用、處分和收益的差異化權(quán)利、權(quán)限、責(zé)任和義務(wù)。此外，權(quán)責(zé)清單同樣應(yīng)規(guī)定履職主體或代理履行主體應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)范，如不得轉(zhuǎn)委托、符合相關(guān)管制要求和市場要求等，并明確當(dāng)違反相關(guān)法律規(guī)定時應(yīng)承擔(dān)的行政和民事責(zé)任。

3.強(qiáng)化全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)能

全民所有自然資源資產(chǎn)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是價值顯化的必要前提，在很大程度上能夠提升資產(chǎn)收益、推進(jìn)資產(chǎn)增值［24］。首先，加快一級、二級使用權(quán)交易市場建設(shè)。依托地方公共資源交易市場，建立國家或區(qū)域自然資源資產(chǎn)使用權(quán)交易市場，探索各類自然資源資產(chǎn)使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押制度，建立規(guī)范系統(tǒng)的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)交易規(guī)則、方式及程序，充分彰顯供需機(jī)制、價格機(jī)制和競爭機(jī)制的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。其次，對于使用權(quán)市場化條件尚不明確、涉及公共利益的全民所有自然資源資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)探索其指標(biāo)流轉(zhuǎn)機(jī)制，并進(jìn)一步探索使用權(quán)市場化路徑。最后，在流轉(zhuǎn)過程中，可以通過經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境改善、利用效率提高、供需關(guān)系調(diào)節(jié)以及持續(xù)性投資經(jīng)營，引發(fā)合理的自然資源資產(chǎn)社會性普遍增值、外部輻射性增值、效益性增值、供求性增值和直接投資增值［25］。當(dāng)前，由于自然資源資產(chǎn)兼顧保護(hù)和利用，因而也要避免過度流轉(zhuǎn)，以免造成環(huán)境破壞和資源過度開發(fā)等不確定風(fēng)險。

4.確立全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)能行使程序規(guī)則

首先，要確定行為規(guī)范，制定全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行使市場準(zhǔn)入、日常監(jiān)管和風(fēng)險處置等權(quán)力過程中的一系列標(biāo)準(zhǔn)和條件，以及監(jiān)管行為在時間上應(yīng)遵循的先后順序和時限要求。其次，要建立市場準(zhǔn)入的程序規(guī)則，包括根據(jù)地方自然資源資產(chǎn)監(jiān)管對象不同類別的自身特質(zhì)和資產(chǎn)市場發(fā)展程度，分別實(shí)行核準(zhǔn)制或注冊制等適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，建立分類準(zhǔn)入制度；明確不同主體法律法規(guī)規(guī)定需要審批、備案的領(lǐng)域，對地方自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入權(quán)力內(nèi)容列明清單，防止準(zhǔn)入權(quán)力濫用；規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)對不同申請事項的審查行為時限。再次，要明確監(jiān)督檢查的程序規(guī)則，建立監(jiān)督檢查工作流程和審查程序，建立完整的事前、事中和事后監(jiān)管鏈條。最后，要完善監(jiān)管措施的程序規(guī)則，明確事實(shí)認(rèn)定和監(jiān)管決策程序，設(shè)定監(jiān)管措施自由裁量權(quán)行使的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施查處分離制度并建立重大監(jiān)管措施的聽證制度，確保監(jiān)管權(quán)能行使的規(guī)范合理和程序正義。

（三）強(qiáng)化“穩(wěn)定高效”的全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”運(yùn)行機(jī)制

1.運(yùn)行協(xié)調(diào)機(jī)制

全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)”邊界復(fù)雜、權(quán)屬爭議較多，范圍涉及面廣，因而需要推進(jìn)中央與地方之間、地方部門之間、跨區(qū)域部門之間、政府與市場之間的相互協(xié)調(diào)。首先，應(yīng)由中央政府建立目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，引導(dǎo)地方政府開展具體工作，加強(qiáng)信息溝通交換，以近似科層制的運(yùn)行機(jī)制保障全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”有效落實(shí)［21］。中央通過分權(quán)將權(quán)力下放至地方，并加強(qiáng)對地方的過程監(jiān)管，地方領(lǐng)導(dǎo)干部則在離任時接受自然資源資產(chǎn)離任審計。其次，完善自下而上的信息報告機(jī)制和自上而下的信息共享機(jī)制。在明確不同自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)分類與編碼規(guī)范、質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)等的基礎(chǔ)上，自然資源部開展自然資源信息化標(biāo)準(zhǔn)化頂層設(shè)計，地方自然資源資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期將區(qū)域數(shù)據(jù)整合上報信息平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)和信息的全面集聚融合、融合交叉和聯(lián)動共享。再次，中央與地方、地方區(qū)域部門之間的自然資源資產(chǎn)管理部門應(yīng)建立協(xié)同合作會商機(jī)制，定期或根據(jù)需要召開聯(lián)席會議，進(jìn)行重大決策的研究討論、信息的交流共享以及對跨省區(qū)自然資源資產(chǎn)工作的部署，共同參與制定代理權(quán)、監(jiān)管權(quán)協(xié)商劃定等，充分發(fā)揮各主體間的協(xié)作協(xié)同效應(yīng)。最后，政府與市場之間應(yīng)形成協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮政府在資源配置中的“裁判員”角色和市場在資源配置中的決定性作用，推進(jìn)各項沖突矛盾的高效解決。

2.運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制

建立健全動態(tài)監(jiān)控反饋平臺，通過實(shí)景三維建設(shè)、地理空間云計算、實(shí)時動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)等方法，突破自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)多源異構(gòu)、空間測算精度偏低、監(jiān)察調(diào)控實(shí)時反饋不足、治理決策缺乏支撐等技術(shù)瓶頸。在監(jiān)督主體上，一方面，要協(xié)調(diào)內(nèi)部監(jiān)督力量，促進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)監(jiān)督主體的體系化建設(shè)，推動自然資源權(quán)益管理、執(zhí)法監(jiān)察和地方督察形成合力［26］。另一方面，要借助外部監(jiān)督力量，發(fā)揮人大、政協(xié)、司法部門、審計部門、高等院校、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、社會公眾等多元主體的多方協(xié)同作用，健全信息交換、成效評價、咨詢論證、治理協(xié)同和成果共享等自然資源資產(chǎn)監(jiān)督工作機(jī)制。

3.運(yùn)行保障機(jī)制

全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”體系的高效運(yùn)行有賴于法規(guī)政策的精細(xì)化、技術(shù)平臺的全面化和過程管理的高效化。首先，應(yīng)加快相關(guān)法律法規(guī)的制定、修改和廢除工作進(jìn)程，明確全民所有自然資源資產(chǎn)各個利益相關(guān)者的權(quán)能法律和政策依據(jù)，針對各類自然資源資產(chǎn)管理中出現(xiàn)的問題，及時調(diào)整更新現(xiàn)行法律法規(guī)和政策文件，為全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”運(yùn)行奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。其次，在技術(shù)平臺上，應(yīng)集成整合基礎(chǔ)地理、土壤、遙感、土地、林業(yè)、地質(zhì)、礦產(chǎn)、海洋等基礎(chǔ)自然屬性數(shù)據(jù)，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動、權(quán)利變化、權(quán)屬糾紛等權(quán)籍?dāng)?shù)據(jù)，供需變化、流轉(zhuǎn)模式、交易價格等流轉(zhuǎn)交易數(shù)據(jù)，形成地上地下、可持續(xù)更新的自然資源資產(chǎn)三維立體大數(shù)據(jù)體系，構(gòu)建全周期全維度智能化監(jiān)控和決策支持“一張圖”平臺。再次，要加強(qiáng)全民所有自然資源資產(chǎn)相關(guān)知識體系和人才培養(yǎng)，建立具有鮮明中國特色的自然資源資產(chǎn)知識體系，充分提供理論支撐，厘清全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”中自然資源資產(chǎn)核算、規(guī)劃統(tǒng)籌、收益分配、資金保障等一系列關(guān)鍵問題。最后，要培養(yǎng)一大批高素質(zhì)研究型和實(shí)踐型管理人才，為全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”的切實(shí)落實(shí)提供智力支撐。

四、結(jié)論與討論

本文在梳理全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)、代理權(quán)、使用權(quán)和監(jiān)管權(quán)“三重分離”理論邏輯的基礎(chǔ)上，形成了全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”的體系架構(gòu)，并從主體歸屬、客體對象、權(quán)能界定和運(yùn)行機(jī)制四個維度詳細(xì)闡釋了“四權(quán)分治”的核心內(nèi)涵，進(jìn)而探究了完善“分明有序”主客體界定、健全“公平合理”權(quán)能實(shí)現(xiàn)模式、強(qiáng)化“穩(wěn)定高效”運(yùn)行機(jī)制的全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”改革路徑。本文所提出的全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”改革，旨在解決委托代理機(jī)制不明、使用權(quán)核心權(quán)能模糊、所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)兩權(quán)混雜等問題，可為完善全民所有自然資源資產(chǎn)相關(guān)權(quán)利體系提供參考。

然而，我們也應(yīng)看到，全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各方利益關(guān)系復(fù)雜，需要不同層級、多方主體之間長期協(xié)同攻關(guān)，不可能一蹴而就，也難以在一篇論文內(nèi)詳盡討論所有的內(nèi)涵架構(gòu)和改革路徑。實(shí)際上，全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”改革是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，關(guān)系到中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，對于中國式現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。本文也只是拋磚引玉，探索性地提出了全民所有自然資源資產(chǎn)“四權(quán)分治”這一改革思路，未來還需要在實(shí)踐中探索、在試點(diǎn)中驗(yàn)證，方能真正激發(fā)全社會共同保護(hù)和合理利用全民所有自然資源資產(chǎn)的內(nèi)生動力，拓寬由“綠水青山”到“金山銀山”的轉(zhuǎn)換路徑，構(gòu)建人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化建設(shè)新格局。 [Reform]

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The Reform of "Four Rights Separation and Governance" for Natural Resource Assets Owned by the Whole Nation

YAN Jin-ming ?PAN Yu-xin ?XIA Fang-zhou

Abstract：The reform of the system of property rights for natural resource assets owned by the whole nation is an inherent requirement for strengthening ecological civilization construction， promoting high-quality development， and achieving the goals of Chinese-style modernization. In response to the many problems related to unclear ownership， unclear rights and responsibilities， and inadequate supervision of natural resources assets owned by the whole nation， future reforms should adopt the "Three Separations" theoretical logic of separating ownership and usage rights， ownership and regulatory rights， and ownership and agency rights. This will help establish a clear-cut "Four Rights Separation" system for ownership， agency， usage， and regulatory rights of national natural resource assets. Based on the four-dimensional connotation framework of "subject attribution - object entity - power definition - operational mechanism"， the future reform of the "Four Rights Separation" of national natural resource assets owned by the whole nation can further follow the paths of improving the "clear and orderly" definition of subject and object， enhancing the "fair and reasonable" realization of power， and strengthening the "stable and efficient" operational mechanism. These reforms will effectively promote the deep implementation of the reform of the property rights system for national natural resource assets and contribute to the development of a new pattern of harmonious coexistence between humans and nature in the Chinese-style modernization construction.

Key words： natural resource assets owned by the whole nation; Three Separate Entities; Four Rights Separation