基于廣清產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量一體化發(fā)展需求的營商環(huán)境優(yōu)化對策研究

趙玉明 譚目蘭 王發(fā)有

一、廣清產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量一體化

清遠(yuǎn)市是廣東省陸地面積最大的地級市，土地總面積1.9萬平方千米，約占全省陸地總面積的10.6%，是廣州的2倍多，深圳的9倍多。2021年末，清遠(yuǎn)全市常住人口398.28萬人，全省排名13位，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2007.45億元，同比增長8.1%，排名全省第14位。

清遠(yuǎn)南臨廣州，歷史上曾隸屬于廣州，并一直扮演著連接大灣區(qū)內(nèi)陸腹地的重要通道角色。早在2012年，清遠(yuǎn)與廣州簽署的協(xié)議首次提出了“廣清一體化”的概念；次年廣州就開始對口清遠(yuǎn)進行協(xié)助與支持；此舉在2015年寫入廣東省政府報告，標(biāo)志著“廣清一體化”被正式納入省級戰(zhàn)略；2016年，國務(wù)院批準(zhǔn)了《廣州市城市總體規(guī)劃》，要求深入推進“廣清一體化”，將其提升到國家級戰(zhàn)略。2019年，中共中央和國務(wù)院共同印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，標(biāo)志著大灣區(qū)建設(shè)開始全面加速。盡管清遠(yuǎn)未被直接列入大灣區(qū)規(guī)劃，但通過積極參與“廣清一體化”進程，清遠(yuǎn)也有機會與粵港澳大灣區(qū)融為一體。

廣清一體化是廣州與清遠(yuǎn)兩市產(chǎn)業(yè)的融合、城市功能的互補、生態(tài)系統(tǒng)的一體化。廣清高質(zhì)量一體化的核心是產(chǎn)業(yè)一體化，主要載體是共建產(chǎn)業(yè)園。廣清遠(yuǎn)產(chǎn)業(yè)園2014年開建，五年時間就實現(xiàn)了工業(yè)總產(chǎn)值從零到80億[1]，2020年突破百億大關(guān)，2022年工業(yè)總產(chǎn)值達164億元，疫情之下依然能同比增長22%。[2]

2020年7月，廣州與清遠(yuǎn)兩市政府聯(lián)合發(fā)布了《廣清一體化產(chǎn)業(yè)專項規(guī)劃》，其中提出了探索多種合作模式，包括“總裝+配套”“總部+基地”“研發(fā)+制造”等，明確了精細(xì)化工及新材料、汽車制造、電子信息等產(chǎn)業(yè)作為發(fā)展的重點領(lǐng)域。規(guī)劃強調(diào)依托兩市共建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，計劃培育并發(fā)展出100億、500億和1000億級別的產(chǎn)業(yè)集群，以形成梯次發(fā)展并具備區(qū)域影響力的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。[3]

二、清遠(yuǎn)營商環(huán)境分析

營商環(huán)境一般是指市場主體在準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營、退出等過程中涉及的政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、法治環(huán)境、人文環(huán)境等外部因素和條件的總和。[4]營商環(huán)境與高質(zhì)量發(fā)展密切相關(guān)，一個良好的營商環(huán)境，不僅可以吸引更多的企業(yè)入駐，促進經(jīng)濟發(fā)展，還可以提高企業(yè)的競爭力和創(chuàng)新能力，推動區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同和一體化發(fā)展，進而促進經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。

2018年10月清遠(yuǎn)市政府印發(fā)《清遠(yuǎn)市優(yōu)化營商環(huán)境綜合改革行動方案（試行）》，提出優(yōu)化營商環(huán)境，推動政府服務(wù)轉(zhuǎn)型升級，支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等措施。2020年12月公布推動清遠(yuǎn)高質(zhì)量發(fā)展“十大行動方案”。2022年3月印發(fā)《清遠(yuǎn)市2022年加快廣清營商環(huán)境一體化責(zé)任清單》，細(xì)化重點任務(wù)和責(zé)任單位，并將落實情況納入全市年度績效考核。

廣東省發(fā)展改革委發(fā)布的《2022年廣東省營商環(huán)境評價報告》，對21個地級以上市營商環(huán)境進行了全方位的評價，形成的評價結(jié)果分三檔。深圳、廣州位列第一檔，清遠(yuǎn)進步明顯，與佛山、東莞、珠海等城市并列第二檔。[5]

清遠(yuǎn)持續(xù)深化“放管服”改革，積極下放、委托一批市級行政許可事項，進一步壓減投資項目辦理時限，深化“證照分離”改革，完善事中事后監(jiān)管。推動政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享，基本實現(xiàn)群眾辦事高頻事項跨省、跨城、跨域辦理，實現(xiàn)政務(wù)事項“馬上辦、就近辦、網(wǎng)上辦、一次辦”。截至目前，清遠(yuǎn)市本級應(yīng)上網(wǎng)辦理政務(wù)事項99%實現(xiàn)網(wǎng)上辦理。企業(yè)開辦時間壓減至0.5個工作日。[6]《廣清一體化“十四五”發(fā)展規(guī)劃》要求加快推動廣州營商環(huán)境優(yōu)化政策向清遠(yuǎn)覆蓋，實現(xiàn)廣清兩市政務(wù)服務(wù)無差別有效銜接。

三、廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)營商環(huán)境現(xiàn)狀及存在的問題

（一）廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)營商環(huán)境概述

2019年4月，廣州和清遠(yuǎn)兩市簽署了《深化廣清一體化高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，以推動廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)的建設(shè)。該合作區(qū)包含了“三園一城”，即廣清（清城）、廣德（英德）、廣佛（佛岡）三個產(chǎn)業(yè)園和廣清空港現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)新城（廣清空港新城），總規(guī)劃面積達112.5平方公里。這個區(qū)域是廣東省唯一被命名為經(jīng)濟特別合作區(qū)的區(qū)域發(fā)展平臺。三個產(chǎn)業(yè)園由廣州開發(fā)區(qū)主導(dǎo)開發(fā)建設(shè)，而廣清空港新城則由廣州和清遠(yuǎn)兩市政府共同主導(dǎo)規(guī)劃和建設(shè)。[7]

截至2022年底，三個產(chǎn)業(yè)園共引進了646個項目，包括6個世界500強項目、54家高新技術(shù)企業(yè)和11家上市企業(yè)。這些項目的計劃總投資接近2000億元。而在2022年，合作區(qū)實現(xiàn)了規(guī)上工業(yè)總產(chǎn)值194.6億元，同比增長超過25%。[8]

2022年5月，廣清地區(qū)正式實施了不動產(chǎn)交易、稅務(wù)、登記等“跨城辦”事項，使廣清的跨城通辦事項數(shù)量增至66項。同年，清遠(yuǎn)市政府還在廣清產(chǎn)業(yè)園新增了71項商事登記政務(wù)服務(wù)事項，同時率先設(shè)立了廣東省內(nèi)首個位于工業(yè)園區(qū)的不動產(chǎn)登記便民服務(wù)窗口。

在粵港澳大灣區(qū)營商環(huán)境創(chuàng)新實踐評選活動中，廣德產(chǎn)業(yè)園獲得2022年“年度經(jīng)濟功能區(qū)優(yōu)秀獎”，廣清產(chǎn)業(yè)園獲得2021、2023“年度最佳經(jīng)濟功能區(qū)”獎，可見園區(qū)已成為省內(nèi)最具優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境和創(chuàng)新示范作用的經(jīng)濟功能區(qū)之一。[9]2023年6月5日，中共廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)廣清產(chǎn)業(yè)園工作委員會、管理委員會正式揭牌，標(biāo)志著園區(qū)管理機構(gòu)開始實體運行。

（二）廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)營商環(huán)境存在的問題

1.廣州與清遠(yuǎn)有利益沖突，合作區(qū)管理主體不夠明確，存在多頭管理

經(jīng)濟發(fā)展是國家發(fā)展的根本，也是對各級政府績效考核的主要依據(jù)，因此地方政府不遺余力推動地經(jīng)濟，互相爭奪各種經(jīng)濟發(fā)展資源，以實現(xiàn)本地利益的最大化。2016年廣州GDP總量首次被深圳超越后與深圳的差距不斷擴大，2022年廣州更是被重慶超越。因此廣州經(jīng)濟發(fā)展壓力很大，而廣州的土地開發(fā)強度遠(yuǎn)低于深圳，郊區(qū)還有大片土地可以開發(fā)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移意愿不強。

廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)（三園一城）采取的是廣州負(fù)責(zé)開發(fā)建設(shè)招商，清遠(yuǎn)負(fù)責(zé)社會事務(wù)工作的共建共享模式，經(jīng)濟數(shù)據(jù)和開發(fā)收益由雙方按50∶50比例分享。[10]兩市共管、50∶50的分成比例讓雙方處于對等地位，看起來很公平，雙方都容易接受，但卻存在著天生的缺陷，即沒有支配方，沒有明確誰有最終決定權(quán)。雖然兩市做了分工，但有的事務(wù)可能既涉及開發(fā)建設(shè)，又涉及社會管理，有的事務(wù)既屬于開發(fā)建設(shè)也屬于社會管理。針對重大決策問題，雙方往往難以達成一致，導(dǎo)致責(zé)任推諉和糾紛，降低了合作區(qū)的管理效率，甚至可能影響正常運營。這種情況可能源于共建模式在權(quán)責(zé)劃分和協(xié)調(diào)議事方面存在模糊地帶，同時受制于天然的制度機制障礙。這可能導(dǎo)致雙方在管理上出現(xiàn)分歧，也可能由于不一致的利益訴求而產(chǎn)生問題。此外，合作區(qū)管委會的管理職能可能難以獨立自主操作，也會對決策和執(zhí)行造成挑戰(zhàn)。

2.對合作區(qū)的放權(quán)還是不夠

清遠(yuǎn)市政府各部門委托廣清、廣佛（佛岡）、廣德（英德）產(chǎn)業(yè)園實施的行政審批事項，分別為69項、45項、44項。[11]同為省級開發(fā)區(qū)，湖南省吉首市人民政府賦予了吉首經(jīng)濟開發(fā)區(qū)160項市級審批服務(wù)權(quán)限[12]，山東省臨沂市人民政府直接賦予臨沂臨港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)行政許可、行政確認(rèn)、行政檢查等7大類、285項行政權(quán)力事項[13]，數(shù)量都遠(yuǎn)超廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)，可見清遠(yuǎn)對合作區(qū)的授權(quán)還是不夠多，不夠徹底。

3.位置比較偏僻，產(chǎn)業(yè)配套條件有待改善

廣清產(chǎn)業(yè)園位于廣佛清三市交界處的石角鎮(zhèn)南部，高德地圖顯示，產(chǎn)業(yè)園距離廣州白云機場48公里，距離清遠(yuǎn)港27公里，到廣州市政府約67公里，到清遠(yuǎn)市政府約30公里。廣清產(chǎn)業(yè)園是在荒地和魚塘上打造出來的產(chǎn)業(yè)園，目前產(chǎn)業(yè)、交通、生活等配套還不完善。而廣德和廣佛園區(qū)位置和配套遠(yuǎn)不如廣清產(chǎn)業(yè)園。

位于廣州海珠的中大紡織服裝產(chǎn)業(yè)圈，擁有3萬多家大大小小的制衣廠、作坊、店鋪，直接從業(yè)人員超過10萬人，年交易額超過2000億元，是全球規(guī)模最大的紡織面輔料專業(yè)市場商圈。受到地理空間、消防條件等限制，藏身在城中村的服裝廠多為家庭小作坊，“小、散、亂”，不成規(guī)模，發(fā)展前景有限。2019年初，廣州市政府開始研究引導(dǎo)中大布匹市場物流、倉儲、加工等產(chǎn)業(yè)逐步向清遠(yuǎn)市相關(guān)園區(qū)疏解。2022年11月，廣州和清遠(yuǎn)簽署了《產(chǎn)業(yè)梯度有序轉(zhuǎn)移合作框架協(xié)議書》，明確計劃將中大紡織服裝商圈的加工生產(chǎn)制造業(yè)逐步遷移至廣清產(chǎn)業(yè)園。目前，廣清產(chǎn)業(yè)園已與5000多家企業(yè)進行對接，其中已經(jīng)達成意向入駐的企業(yè)有1496家，實際已經(jīng)入駐的企業(yè)超過200家。[14]廣清產(chǎn)業(yè)園與中大布匹市場相距80公里，因此一旦供應(yīng)鏈被打散，時間成本將大大增加，出貨效率也可能難以保證。許多企業(yè)擔(dān)心在清遠(yuǎn)地區(qū)難以實現(xiàn)“上午采購、下午生產(chǎn)、隔天出貨”的現(xiàn)貨供應(yīng)效率，所以仍持觀望態(tài)度。

四、廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)營商環(huán)境優(yōu)化建議

（一）參考深汕特別合作區(qū)，成立廣州全面管理的廣清特別合作區(qū)

2008年，深圳市在汕尾設(shè)立了深圳（汕尾）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園。2011年，廣東省委和省政府批準(zhǔn)在汕尾的四個鎮(zhèn)設(shè)立深汕特別合作區(qū)。深圳市主導(dǎo)合作區(qū)的經(jīng)濟管理和建設(shè)，征地拆遷和社會事務(wù)則由汕尾市負(fù)責(zé)。然而，由于主導(dǎo)方不明確、投入不夠、分配機制等問題，合作區(qū)的成效并不明顯。2017年，合作區(qū)改名為“深圳市深汕特別合作區(qū)”，并由深圳市全面接管，成為深圳市的第11個行政區(qū)，GDP也被并入深圳，相當(dāng)于深圳市的面積增加了23.44%。經(jīng)過一年調(diào)整，2019年深汕特別合作區(qū)的GDP增長率達到了驚人的23.1%，是深圳市整體GDP增速（6.7%）的3.45倍[15]，而2018年這一數(shù)字僅為4%。截至2023年上半年，深汕特別合作區(qū)的GDP增長率更是高達32.3%。[16]

深圳全面主導(dǎo)建設(shè)和管理深汕特別合作區(qū)的“10+1”模式是一種成功的嘗試，取得了顯著的效果。廣清兩市也可以借鑒其經(jīng)驗，將“廣清經(jīng)濟特別合作區(qū)”升級為“廣州市廣清特別合作區(qū)”。可在堅持廣清雙贏的基礎(chǔ)上，賦予廣州更大的權(quán)力和責(zé)任，合作區(qū)由廣州全面主導(dǎo)和管理，社會治理與廣州一致，逐步成為廣州市的“11+1”區(qū)，即廣州的11個區(qū)再加上廣清特別合作區(qū)。合作區(qū)的GDP和其他經(jīng)濟數(shù)據(jù)可全部納入廣州。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要理順財稅管理體制，明確合作區(qū)享有相應(yīng)的財稅收益權(quán)和支配使用權(quán)，建立合作區(qū)與廣州、清遠(yuǎn)兩市以及相關(guān)縣（市、區(qū)）之間的利益分享機制。

（二）進一步簡政放權(quán)，強化合作區(qū)經(jīng)濟社會管理權(quán)限

要簡政放權(quán)、激發(fā)活力，讓廣清特別合作區(qū)有充分的發(fā)展自主權(quán)。按照能放則放、應(yīng)放盡放的原則，整合資源、優(yōu)化布局的要求，對合作區(qū)的經(jīng)濟管理、自然資源管理、社會事務(wù)管理和財稅管理體制等進一步簡政放權(quán)。加大對合作區(qū)體制、財稅、土地、人才、政策等要素的保障支持力度，給予合作區(qū)更大自主性和靈活性。

（三）大力完善合作區(qū)產(chǎn)業(yè)、交通、生活等配套

合作區(qū)各園區(qū)不屬于珠三角和大灣區(qū)范圍，在清遠(yuǎn)也屬于比較偏僻的區(qū)域，距離市中心15-30公里不等，這會給招商引資、人才引進等帶來較大困難。各園區(qū)要明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)；加強交通配套建設(shè)，園區(qū)到高速入口、市區(qū)、港口等道路要進行快速化、智能化改造；增加人才公寓、公租房、學(xué)校、醫(yī)院、商業(yè)區(qū)等設(shè)施建設(shè)，讓人們在園區(qū)即可安居樂業(yè)。

中大紡織服裝產(chǎn)業(yè)的改造轉(zhuǎn)移勢在必行，企業(yè)轉(zhuǎn)移目的地包括番禺、增城、東莞等地，廣清產(chǎn)業(yè)園要抓住機遇，加大力度，以優(yōu)越的營商環(huán)境和可見的利益快速吸引紡織企業(yè)落戶，快速打造紡織產(chǎn)業(yè)集群，形成磁石效應(yīng)。

參考文獻：

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[基金項目：清遠(yuǎn)市哲學(xué)社會科學(xué)2023年度規(guī)劃課題 “基于廣清產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量一體化發(fā)展需求的營商環(huán)境優(yōu)化對策研究——以廣清特別經(jīng)濟合作區(qū)為例”（ QYSK2023034）。]

責(zé)任編輯 朱守鋰