草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任探析

于 靜

內(nèi)蒙古民族大學(xué)法學(xué)與歷史學(xué)院，內(nèi)蒙古 通遼 028000

一、草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任概述

（一）草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的概念

對于草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的概念界定，學(xué)界仍然存在不同的觀點。一種觀點認(rèn)為，生態(tài)修復(fù)本質(zhì)上是一種在不人為干預(yù)的情況下環(huán)境自動恢復(fù)的過程；另一種觀點認(rèn)為，生態(tài)修復(fù)是破壞者修復(fù)已經(jīng)被破壞的生態(tài)環(huán)境，并補(bǔ)償和賠償由于生態(tài)環(huán)境損害遭受損失一方的利益的行為。同時，國家應(yīng)承擔(dān)通過社會修復(fù)與自然修復(fù)結(jié)合保護(hù)生態(tài)環(huán)境的職責(zé)，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)主體是國家。也有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)修復(fù)是一種不同于任何現(xiàn)有責(zé)任形式的獨(dú)立的環(huán)境責(zé)任形式，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人通過多種修復(fù)措施對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，使之恢復(fù)并達(dá)到損害發(fā)生之前的狀態(tài)并恢復(fù)再使用價值的責(zé)任形式，其認(rèn)為修復(fù)責(zé)任的責(zé)任主體是致害人。［1］

筆者認(rèn)為，草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是指，行為人存在污染草原生態(tài)環(huán)境和損害生態(tài)系統(tǒng)的行為，并因此發(fā)生了草原生態(tài)環(huán)境被破壞的結(jié)果，進(jìn)而負(fù)有應(yīng)在草原生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)之外，通過一系列人工修復(fù)的方式使草原生態(tài)恢復(fù)到破壞發(fā)生前狀態(tài)的責(zé)任。

（二）草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的性質(zhì)

關(guān)于草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的具體性質(zhì)，理論界仍然存在爭議。目前學(xué)界主流學(xué)說主要有國家義務(wù)說、新環(huán)境責(zé)任說、民事責(zé)任說等。

1．國家義務(wù)說。該學(xué)說認(rèn)為，草原屬于國家所有，國家應(yīng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)，而當(dāng)草原生態(tài)環(huán)境被破壞時，生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任應(yīng)由國家來承擔(dān)。國家應(yīng)當(dāng)履行草原環(huán)境修復(fù)義務(wù)，否則要承擔(dān)法的不利評價。

2．新環(huán)境責(zé)任說。該學(xué)說認(rèn)為，與過去的環(huán)境責(zé)任不同，草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是一種新型的環(huán)境責(zé)任。保護(hù)生態(tài)利益是確保地球可持續(xù)發(fā)展的基本前提，必須得到關(guān)注。每個人都需要穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)功能和健康，因為生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)與我們的健康息息相關(guān)。涉及群體的不確定利益，包括生態(tài)環(huán)境修復(fù)和損害救濟(jì)。

3．民事責(zé)任說。據(jù)民事責(zé)任說，生態(tài)環(huán)境修復(fù)的價值和理念等同于民事責(zé)任，因而其責(zé)任也應(yīng)當(dāng)與之類似。屬于民事責(zé)任范疇，其主張生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任是為彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境公益損失而設(shè)立。特殊的民事責(zé)任體系，包括預(yù)防、救濟(jì)和賠償承擔(dān)方式，旨在保障環(huán)境法律的有效實施。從涵蓋的范圍來看，其具體包括停止侵害、賠償損失、消除危險、恢復(fù)原狀以及進(jìn)行賠禮道歉。［2］

4．草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任屬于民事責(zé)任。據(jù)本文觀點，草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任實為民事責(zé)任。原因在于，該責(zé)任符合民事責(zé)任的定義。通說認(rèn)為，民事責(zé)任是指在平等主體之間因違約、不履行義務(wù)或侵害他人人身財產(chǎn)、其他組織和國家法定權(quán)益的行為而產(chǎn)生的責(zé)任。根據(jù)相關(guān)法律，國家是草原的所有者，環(huán)境破壞者損害草原生態(tài)環(huán)境的行為等同于侵害了國家的權(quán)益。在該場合下，國家和草原環(huán)境破壞者是處于平等地位。這與一般情況下的侵權(quán)責(zé)任承擔(dān)并無二致。國家在這一侵權(quán)關(guān)系中并非公權(quán)力行使者與行政層級中的領(lǐng)導(dǎo)者，其僅作為受損害草原的所有者，享有要求損害人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的權(quán)利而非權(quán)力。

二、當(dāng)前草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度存在的問題

（一）立法現(xiàn)狀

1．《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）中相關(guān)表述。我國《憲法》規(guī)定草原屬于集體或國家所有，在享有草原資源的所有權(quán)的同時，國家也必須承擔(dān)對于草原生態(tài)環(huán)境妥善管理與保護(hù)的責(zé)任，對草原資源的使用進(jìn)行監(jiān)管，保護(hù)全體公民的公有財產(chǎn)和生活環(huán)境。

2．《中華人民共和國草原法》及《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》）中的相關(guān)規(guī)定。我國《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，排污企業(yè)和其他生產(chǎn)者在經(jīng)營活動中科學(xué)合理地處理污水、廢水、固體物等事項，對于沒有提交環(huán)境影響評價以及未獲得排污許可而進(jìn)行對環(huán)境可能有影響的活動的組織或者個人，應(yīng)當(dāng)停止作業(yè)并恢復(fù)原狀。《環(huán)境保護(hù)法》第六十四條還指出，企業(yè)或者個人造成環(huán)境損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。在某些草原分布較廣闊的地區(qū)，其地方性法規(guī)以及其他規(guī)范性文件對于破壞草原生態(tài)環(huán)境的行為作了更加細(xì)致的規(guī)定。如《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護(hù)條例》就規(guī)定：破壞草原環(huán)境涉嫌刑事犯罪的，行政主管部門向公安部門或者檢察機(jī)關(guān)移送案件時，處罰決定書應(yīng)當(dāng)與案件材料一并抄送。公安部門認(rèn)為破壞草原生態(tài)環(huán)境的行為沒有達(dá)到刑事犯罪程度的，應(yīng)將案件移送草原行政主管部門，由其決定追究破壞者的行政處罰。

3．民法相關(guān)規(guī)定?！吨腥A人民共和國民法通則》（已廢止）第一百一十七條為草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的民事責(zé)任性質(zhì)提供了規(guī)范依據(jù)，規(guī)定如果行為損害了他人、集體或國家的財產(chǎn)，則將承擔(dān)恢復(fù)原狀或損害賠償?shù)呢?zé)任。另第一百三十四條第一款規(guī)定了賠償損失、恢復(fù)原狀等十種責(zé)任承擔(dān)方式。《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》（已廢止）第十五條規(guī)定了恢復(fù)原狀等八種責(zé)任方式，第六十五條規(guī)定了實施污染環(huán)境行為造成損害的，侵權(quán)人應(yīng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。在生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任確立之前，上述兩種法律是法院判決侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的主要依據(jù)。從生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度第一次在《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《民事公益訴訟解釋》）中出現(xiàn)，到通過《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》等法律文件進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，再到第一次將其作為責(zé)任承擔(dān)方式規(guī)定在《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）侵權(quán)責(zé)任編，其請求權(quán)主體、責(zé)任主體、責(zé)任承擔(dān)方式等都有了相關(guān)的規(guī)定。

（二）實務(wù)現(xiàn)狀

為了使研究不脫離實際，理論研究離不開實證研究。實證研究的結(jié)果可以為理論研究提供事實支撐。本文以草原生態(tài)環(huán)境、環(huán)境修復(fù)為關(guān)鍵詞，在裁判文書網(wǎng)上進(jìn)行檢索，收集整理分析歸納了若干案例。

關(guān)于草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)類案件的類型主要有兩類，第一類是行政公益訴訟案件，即檢察院針對草原環(huán)境損害問題提起行政公益訴訟。這類行政公益訴訟針對草原行政主管部門對行為人的修復(fù)過程的監(jiān)督職責(zé)而產(chǎn)生，對于草原行政主管部門責(zé)令破壞草原生態(tài)環(huán)境的行為人停止侵害行為、限期修復(fù)草原的請求，多數(shù)得到法院支持。該類案件實際上就是檢察機(jī)關(guān)在行使自身的法律監(jiān)督職能。［3］

第二類是民事案件。該類案件的原告一般會向法院請求判令被告停止環(huán)境侵害、賠償草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用或者要求恢復(fù)原狀和賠償原告生態(tài)環(huán)境損失。從法院的判決來看，在只請求修復(fù)責(zé)任或者賠償修復(fù)費(fèi)用時，法院是支持原告的訴訟請求的；在既請求停止破壞行為、修復(fù)責(zé)任，又請求賠償草原生態(tài)環(huán)境損失時，法院支持了修復(fù)責(zé)任的請求，未支持賠償損失的請求。

（三）現(xiàn)狀折射的問題

1．草原生態(tài)環(huán)境的修復(fù)責(zé)任構(gòu)成要件不明

雖然關(guān)于草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的規(guī)定在許多項法律法規(guī)中都有提及，但沒有一個條文對草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的適用條件有所規(guī)定。立法層面，將生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任寫入了《民法典》侵權(quán)責(zé)任編。雖然提到了“生態(tài)環(huán)境損害”，但是對于確定生態(tài)環(huán)境損害金額的原則和方法缺少規(guī)定。在司法實踐中，草原環(huán)境破壞者對草原生態(tài)造成的破壞并非一旦產(chǎn)生就能要求行為人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，只有當(dāng)草原生態(tài)系統(tǒng)受到破壞使得其已經(jīng)無法通過自我修復(fù)來完成自我凈化時，才能要求破壞者承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，而往往這個時候為時已晚。［4］

2．生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的請求主體不明

《民法典》第一千二百三十四條規(guī)定，自然人不得依據(jù)本條提起修復(fù)生態(tài)環(huán)境的一般侵權(quán)訴訟。由于草原生態(tài)環(huán)境損害具有集體性，其救濟(jì)方式途徑對救濟(jì)主體也具有較高的專業(yè)要求，因而請求權(quán)主體是“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織”，但法律未對上述“機(jī)關(guān)”“組織”作出進(jìn)一步的明確規(guī)定。

3．草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任屬于典型的恢復(fù)型責(zé)任承擔(dān)方式

請求權(quán)人提出讓侵權(quán)人承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的同時也會提出停止破壞、消除危險等預(yù)防型責(zé)任承擔(dān)方式和賠償損失的賠償型責(zé)任承擔(dān)方式。這三種責(zé)任方式的界限看似清晰，實則模糊不清。破壞草原的行為在造成草原生態(tài)環(huán)境本身損害的同時，也可能損害私人的人身或者財產(chǎn)權(quán)利，但侵權(quán)人沒有能力同時承擔(dān)時，先承擔(dān)何種責(zé)任呢？除此之外，破壞草原生態(tài)環(huán)境的行為構(gòu)成犯罪的，會涉及民事、行政、刑事責(zé)任，由于沒有妥當(dāng)?shù)呢?zé)任承擔(dān)順序，會出現(xiàn)三種責(zé)任承擔(dān)方式不均衡的問題。

三、草原生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任制度的完善路徑

（一）明晰生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的適用條件

根據(jù)草原生態(tài)環(huán)境損害鑒定或評估并結(jié)合案件實際情況，法官可決定侵權(quán)人應(yīng)承擔(dān)的修復(fù)責(zé)任。根據(jù)審查鑒定機(jī)構(gòu)的認(rèn)定或報告，法官可以確定草原生態(tài)環(huán)境受損金額。若無鑒定報告，可以通過定量評估草原生態(tài)環(huán)境受損程度來確定受損金額。此外，法官也可以結(jié)合實際情況和類案判決來做出損失金額的裁決。為實現(xiàn)草原生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，應(yīng)讓侵權(quán)方自覺承擔(dān)修復(fù)責(zé)任，應(yīng)對草原損害影響。為了修復(fù)侵權(quán)行為對草原生態(tài)和環(huán)境造成的破壞，需了解其程度，并采取合適的修復(fù)措施，使其恢復(fù)到與受損程度相當(dāng)?shù)臓顟B(tài)。法院應(yīng)綜合考慮多種因素，如是否需人工修復(fù)、侵害者的修復(fù)程度及可行的修復(fù)計劃等，決定修復(fù)方案；根據(jù)侵害金額和侵權(quán)者修復(fù)能力，可以確定修復(fù)目標(biāo)；對于不可修復(fù)的部分，需要評估草原生態(tài)系統(tǒng)的價值，以確定侵權(quán)人需要支付的修復(fù)費(fèi)用。如果草原地下水或珍稀動物被污染或殺害而無法修復(fù)，唯一可行的方法是評估草原生態(tài)環(huán)境的價值，并承擔(dān)相應(yīng)修復(fù)責(zé)任。［5］

（二）明確生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的請求主體

第一，需要確認(rèn)符合要求的政府單位。政府單位被視為承擔(dān)責(zé)任的主體，這在全球各地都非常常見。在我國，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度明確規(guī)定政府部門、地方相關(guān)部門以及日常監(jiān)管部門有權(quán)向法院提起訴訟，要求侵權(quán)者對其所造成的損害進(jìn)行賠償。第二，除政府機(jī)構(gòu)外，社會機(jī)構(gòu)和人民檢察院同樣具有參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的積極作用。我國社會機(jī)構(gòu)可以根據(jù)相關(guān)法律掌握自然環(huán)境保護(hù)信息，具有參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。第三，針對廣袤的草原生態(tài)，若政府和社會服務(wù)機(jī)構(gòu)無法獲取相關(guān)信息或?qū)嵤┘m正措施，人民檢察院則可提起公益訴訟。司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)熟悉附帶公益訴訟等法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在刑事執(zhí)法中享有獨(dú)立權(quán)威地位，無需受行政機(jī)關(guān)影響，應(yīng)負(fù)監(jiān)督乃至執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作責(zé)任。此外，公民在自然環(huán)境受到損害時也應(yīng)有權(quán)提起訴訟，這是國家應(yīng)該保障的公民權(quán)利。因為在我國廣袤草原地區(qū)結(jié)合草原實際，逐步推行了以“草畜雙承包”為內(nèi)容的家庭承包經(jīng)營責(zé)任制。家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的成功，標(biāo)志著天然牧場的權(quán)責(zé)利需在全國范圍內(nèi)進(jìn)行一致明確，從而實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的直接受益，因此作為草原生態(tài)價值的受益人，承包人應(yīng)對草原的利用、保護(hù)、修復(fù)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（三）生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任的規(guī)范化

考慮到在我國現(xiàn)有的司法實踐中缺乏生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任適用規(guī)則，難以實現(xiàn)統(tǒng)一的修復(fù)方式。為解決生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任不一的問題，建議優(yōu)先確認(rèn)行為責(zé)任。當(dāng)侵權(quán)者無法修復(fù)草原破壞或缺乏技術(shù)知識時，應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任并支付修復(fù)費(fèi)用。原因是其行為涉嫌生態(tài)破壞，如果由其承擔(dān)修復(fù)義務(wù)，不僅可以避免生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用計算程序的繁瑣，還能降低修復(fù)成本和監(jiān)管成本。在考慮適用行為責(zé)任原則時，應(yīng)考慮生態(tài)環(huán)境是否能夠自然修復(fù)、現(xiàn)有技術(shù)是否可達(dá)到修復(fù)目標(biāo)、侵權(quán)方是否有能力修復(fù)。對于簡單明了的問題，如過度放牧或小面積非法開墾草原，應(yīng)依據(jù)行為責(zé)任原則追究行為人責(zé)任。責(zé)任人在履行修復(fù)責(zé)任時，需遵循自然規(guī)律，根據(jù)時令選擇最合適的時間、地點，恰當(dāng)選用草種、控制種植數(shù)量，合理開發(fā)草原水資源以加強(qiáng)修復(fù)和養(yǎng)護(hù)。若草原生態(tài)環(huán)境因非法采礦、采砂導(dǎo)致草原環(huán)境污染而受到嚴(yán)重?fù)p害，需借助環(huán)境科學(xué)技術(shù)進(jìn)行修復(fù)，可委托第三方實施。第三方修復(fù)草原生態(tài)環(huán)境后，責(zé)任人需要支付相關(guān)修復(fù)費(fèi)用，但這并不代表其責(zé)任已經(jīng)得到消除。如果其破壞生態(tài)行為造成了進(jìn)一步的損害，仍然需要承擔(dān)責(zé)任。如果由于技術(shù)限制或侵權(quán)責(zé)任人未能在合理時間內(nèi)進(jìn)行修復(fù)工作，導(dǎo)致草原繼續(xù)受損，相應(yīng)的修復(fù)費(fèi)用應(yīng)該與損害的程度相匹配。