警惕部門本位觀

申建林

【摘要】領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向的表現(xiàn)多種多樣，但實質(zhì)都是部門本位觀念的反映，即堅持部門利益至上，為了部門自身利益而不惜拋棄或損害社會普遍利益和公眾利益。領(lǐng)導(dǎo)干部一旦利用公共權(quán)力實現(xiàn)利益的“部門化”，將對經(jīng)濟、社會和政治等各個方面造成極大破壞。

【關(guān)鍵詞】部門本位主義 領(lǐng)導(dǎo)干部 表現(xiàn) 危害 【中圖分類號】D251 【文獻標(biāo)識碼】A

領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向的表現(xiàn)多種多樣，其實質(zhì)是堅持部門利益至上的部門本位主義

領(lǐng)導(dǎo)干部“部門化”傾向，不只反映在當(dāng)前領(lǐng)導(dǎo)小組的部署和協(xié)調(diào)工作中，在行政立法、執(zhí)法、司法審判、干部選拔任用和經(jīng)濟等各個領(lǐng)域都有存在。

法律法規(guī)起草和規(guī)章制定的“部門化”傾向。在中國現(xiàn)行的立法和行政管理體制下，大量的法律草案由相關(guān)的行政部門起草，如稅務(wù)法規(guī)由稅務(wù)部門起草，工商法規(guī)由工商部門起草。這雖然有利于吸收實踐經(jīng)驗，使立法更切合部門管理實際，彌補立法機關(guān)工作人員相關(guān)經(jīng)驗和知識的不足，但也為行政部門提供了滲透部門利益的機會，尤其是在領(lǐng)導(dǎo)干部部門本位意識的支配下，有些行政部門通過立法借機強化自身的職能、擴大職權(quán)，如增設(shè)部門審批權(quán)，并規(guī)定相關(guān)機構(gòu)設(shè)置、編制和經(jīng)費保障。在增設(shè)審批權(quán)或發(fā)證許可權(quán)時，甚至還設(shè)定審批或許可所必須的培訓(xùn)、檢測、年檢、年審等法定手續(xù)，而這些手續(xù)的辦理是需要向行政部門繳納手續(xù)費的。同時，一些行政部門利用起草法律法規(guī)的機會加大對違法行為的處罰力度和罰款幅度。這樣的行政立法使行政部門獲得了大量的管理收益，并使部門私利合法化。

執(zhí)法中的部門保護主義。領(lǐng)導(dǎo)干部的部門保護主義在執(zhí)法活動中表現(xiàn)得更為突出。有的領(lǐng)導(dǎo)干部支持和放縱本部門及其工作人員通過非法手段保護本部門及其當(dāng)事人的非法利益，一旦本部門干部和工作人員出現(xiàn)了違法犯罪行為，首先維護的不是國家的法律和公共利益，而是本部門的利益和聲譽，出面干預(yù)辦案，盡量減輕處罰，或通過內(nèi)部黨紀處理取代法律責(zé)任。有的執(zhí)法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)受本地區(qū)和本部門利益的驅(qū)使，為了獲得更多的訴訟費和財政返還，爭奪辦案權(quán)，越權(quán)辦案，如在賭博、詐騙、走私等案件中因為有利可圖而爭奪辦案權(quán)。有的公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)把不屬于公安機關(guān)管轄的經(jīng)濟糾紛案、債務(wù)糾紛案作為詐騙案受理，或者為了討債追款而到外地避開當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)，非法對經(jīng)濟糾紛當(dāng)事人采取強制措施。有的領(lǐng)導(dǎo)干部使公安機關(guān)成為維護本地區(qū)和本部門利益的工具，如對本地娛樂場所和酒店的違法經(jīng)營活動置之不理甚至有意放縱，使涉黃現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。

干部選拔任用的部門“近水樓臺”。在干部選拔任用中，一些上級黨委主要職能部門掌握著較大的主導(dǎo)權(quán)，黨委的主要職能部門如組織部、統(tǒng)戰(zhàn)部、宣傳部、政法委等，通常都負責(zé)管理一個系統(tǒng)，而黨委主要職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著干部選拔任用權(quán)，他們往往習(xí)慣于將本部門工作的中層干部選拔到本系統(tǒng)中的各個單位擔(dān)任重要職務(wù)，而有的領(lǐng)導(dǎo)用個人意圖取代組織集體意見，常常把在自己身邊工作的人空降到各單位擔(dān)任要職。其結(jié)果是造成“近水樓臺”現(xiàn)象，即在上級黨委主要職能部門工作的人通常比在其它部門和單位工作的人享有更多的被提拔任用的機會，而那些在黨委各職能部門所屬系統(tǒng)單位工作的優(yōu)秀中層干部很難得到選拔任用。

操控信息和選擇性執(zhí)行政策的部門本位主義。在政策傳達和信息通報上，有些部門的領(lǐng)導(dǎo)干部對凡有利于本部門利益的就公開通報和賣力地宣傳，而不符合本部門利益的則有意淡化或隱瞞。如對中央和上級謊報民情，封鎖消息，欺上瞞下，使中央政令下傳不暢，民情上達遇阻；向民眾屏蔽國家惠民政策，與民爭利。在執(zhí)行中央政令和國家政策時，有些領(lǐng)導(dǎo)干部在根據(jù)“實際情況”和考慮“特殊情況”的名義下“選擇性”地執(zhí)行，即有利于本部門和本單位的就執(zhí)行落實，需要本部門加大投入以推進社會普遍利益時就拖延或擱置，從而使國家的大政方針執(zhí)行流于形式。有的領(lǐng)導(dǎo)干部利用政策的不完善之處，鉆空子，歪曲變通，甚至架空中央政令，而對于本部門無利可圖的事項，則推諉拖延，不作為或少作為，爭做“太平官”。

領(lǐng)導(dǎo)干部的“部門化”傾向表現(xiàn)多種多樣，但實質(zhì)都是部門本位觀念的反映，即堅持部門利益至上，為了部門自身利益而不惜拋棄或損害社會普遍利益和公眾利益。

領(lǐng)導(dǎo)干部一旦利用公共權(quán)力實現(xiàn)利益的“部門化”，將對經(jīng)濟、社會和政治等各個方面造成極大破壞

扭曲市場秩序，吞噬社會利益，消解市場經(jīng)濟發(fā)展的活力。健全的社會主義市場經(jīng)濟必須建立一個規(guī)則統(tǒng)一、開放暢通、資源合理配置、發(fā)展均衡的廣大市場。然而，領(lǐng)導(dǎo)干部的部門化意識使國家政策和法律的制定滲透著部門利益的盤算。在部門利益驅(qū)使下，設(shè)法制定有利于本部門的政策、設(shè)定更多的許可條件、提高審批要求、擴大部門權(quán)限。政府權(quán)力的部門化和政策的部門化導(dǎo)致政出多門，人才、技術(shù)、勞動力、資源、能源等不同的市場要素歸屬不同的部門管理，因不同部門的權(quán)力分割、擴張和政策阻隔使這些市場要素不能根據(jù)市場規(guī)律合理流動與配置，從而扭曲市場秩序，增加交易成本，削弱公平競爭，抑制市場活力，造成制度性和政策性障礙，最終破壞市場的內(nèi)在秩序，妨礙市場經(jīng)濟的健康穩(wěn)定的發(fā)展。

背離法治精神，破壞法治國家建設(shè)。法治國家建設(shè)要求法治的統(tǒng)一性和系統(tǒng)性、政府的有限性和責(zé)任性。但立法的部門化卻導(dǎo)致部門立法的實效性高于國家的法律法規(guī)，在實際執(zhí)法過程中，甚至通過部門規(guī)章架空國家法律法規(guī)，破壞國家法律的權(quán)威性和法律體系的等級性。在部門利益驅(qū)動下的部門權(quán)力擴張和不同部門之間的權(quán)力之爭直接造成了法律與法規(guī)之間、法規(guī)與法規(guī)之間、部門規(guī)章之間的沖突，從而破壞法律體系的有序性和統(tǒng)一性，損害法治國家建設(shè)。對于有利可圖的同一事務(wù)，多個部門因爭相立法而導(dǎo)致部門之間的職責(zé)權(quán)限不明，對于無利可圖卻涉及國計民生的重要事項，則相互推諉，由此，多頭管理、重復(fù)處罰、管理缺位等問題難以避免，從而造成執(zhí)法體系的混亂和低效。

激化社會矛盾，引起政府信任危機。有的領(lǐng)導(dǎo)干部將政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化，這些權(quán)力異化正是導(dǎo)致城市拆遷中的官商勾結(jié)、農(nóng)村土地征用中的政府角色錯位、國有資產(chǎn)大量流失等腐敗和丑惡現(xiàn)象的根本原因。那些以部門名義獲得的巨量利益并未收歸國有，而是被部門或個人占有，從而加劇了利益分配的不公，擴大了各個階層的收入差距，引起并激化了政府與民眾之間的矛盾。部門之間的利益之爭造成巨大的資源消耗，那些有利于公共利益的政策難以出臺，而不符合公眾利益的政策和法律則得不到修改和調(diào)整，由此導(dǎo)致行政成本攀升，政府效率低下，甚至損毀政府形象，引起民眾對政府的信任危機。

當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)干部的部門本位觀念似乎也有其情理基礎(chǔ)，但是當(dāng)部門利益的維護以損害社會普遍利益和民眾利益為代價，通過減損社會普遍利益而增加本部門利益的時候，部門化就成為道德和法律都無法容忍的現(xiàn)象。事實上，這種“造福一方”和部門“集體主義”不過是一種虛假的道德外衣，那些為了本部門利益不斷強化本部門權(quán)力，而對公共服務(wù)的責(zé)任毫無興趣的領(lǐng)導(dǎo)干部，其內(nèi)心深處不可能不受到自私欲念的支配，公共權(quán)力和公共利益的部門化背后更為強大的內(nèi)驅(qū)力則是部門權(quán)力的個人化和個人權(quán)力的商品化。

（作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）