推進(jìn)江西省水權(quán)水市場(chǎng)創(chuàng)新實(shí)踐的思考

梁 秀，陳 芳，鄭 勇，喻中文

（1.江西省水利科學(xué)院，江西南昌，330029；2.江西省水利發(fā)展研究中心，江西南昌，330029；3.江西省水利廳，江西南昌，330009）

0 引言

水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)，按照《水法》規(guī)定，水資源的所有權(quán)屬于國家，故一般討論的水權(quán)指水資源的使用權(quán)[1]。水權(quán)交易是通過市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置水資源的主要手段，也是我國當(dāng)前水資源管理改革的重要方向之一[2]。江西雖屬南方豐水地區(qū)，水資源總量較豐富，但仍存在水資源時(shí)空分布不均、來水和用水不同步、公眾節(jié)水護(hù)水意識(shí)淡薄等問題[3]，特別是國家下達(dá)的用水總量控制指標(biāo)偏緊，用水總量控制壓力較大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨水資源瓶頸制約，節(jié)水及水權(quán)改革迫在眉睫。為深入貫徹落實(shí)國家有關(guān)水權(quán)改革政策要求，近年來，江西省積極開展水權(quán)試點(diǎn)有益探索，大力推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)改革，取得了顯著進(jìn)展和成效，但仍存在水權(quán)交易制度不完善、價(jià)格形成機(jī)制不健全、交易市場(chǎng)不活躍、交易類型發(fā)展不平衡等問題，因此，理清現(xiàn)狀、分析問題、提出有效的對(duì)策措施對(duì)江西水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)至關(guān)重要。

1 江西省水權(quán)水市場(chǎng)改革實(shí)踐

1.1 發(fā)展歷程

江西省水權(quán)水市場(chǎng)發(fā)展歷程大體可分為三個(gè)階段。一是水量分配階段。早在2005年，江西省即啟動(dòng)了水量分配工作，首先以撫河流域作為試點(diǎn)，而后逐漸在贛江、信江、饒河、修河流域以及鄱陽湖環(huán)湖區(qū)、長江沿江等全面鋪開，至2008年底，江西全省主要江河水量分配工作全部完成[4]。2014年和2016年，江西省先后下達(dá)11 個(gè)設(shè)區(qū)市2015、2020 和2030年用水總量紅線控制目標(biāo)，各設(shè)區(qū)市又進(jìn)一步將指標(biāo)分解到了縣級(jí)行政區(qū)。2020年，全省主要江河流域水量分配方案進(jìn)行了調(diào)整，“五河一湖”水量分配方案獲省政府批復(fù)。江西省區(qū)域初始水權(quán)初步確立。二是水權(quán)確權(quán)階段。2014-2017年，江西被列為全國首批7 個(gè)水權(quán)試點(diǎn)省份之一，在新干、東鄉(xiāng)、高安三個(gè)縣（市、區(qū)）分類開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)。通過規(guī)范取水許可、發(fā)放水權(quán)證等方式確認(rèn)水權(quán)歸屬，對(duì)納入取水許可管理的取用水戶、國有水庫和國有灌區(qū)供水范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)用水戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的水資源使用權(quán)進(jìn)行分類確權(quán)登記，并建立相關(guān)制度，探索豐水地區(qū)水權(quán)確權(quán)的重點(diǎn)、路徑和模式。三是水權(quán)交易階段。2015年，江西探索開展萍鄉(xiāng)市山口巖水庫水權(quán)交易試點(diǎn)，這是江西省完成的首例跨流域跨區(qū)域水權(quán)交易。2021年，永修縣、宜黃縣、吉安市等地先后通過江西省公共資源交易平臺(tái)達(dá)成水權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)規(guī)范交易新突破。在先行先試地區(qū)的示范帶動(dòng)和相關(guān)政策的支持引導(dǎo)下，水權(quán)交易數(shù)量顯著增長，交易類型不斷豐富，水權(quán)水市場(chǎng)改革深入持續(xù)推進(jìn)。

1.2 交易進(jìn)展

一是建立制度，完善管理體系。2020-2021年，先后印發(fā)《江西省水利廳 江西省發(fā)展和改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)改革工作方案的通知》《江西省水權(quán)交易管理辦法》《江西省水權(quán)交易規(guī)則（試行）》《江西省水權(quán)交易可行性論證技術(shù)導(dǎo)則（試行）》，填補(bǔ)了江西省水權(quán)交易制度的空白，為規(guī)范開展水權(quán)交易提供了思路框架、法規(guī)保障和技術(shù)規(guī)范。

二是建設(shè)平臺(tái)，規(guī)范交易流程。水權(quán)交易正式納入江西省公共資源交易目錄，并在江西省公共資源交易平臺(tái)設(shè)立水權(quán)交易業(yè)務(wù)板塊，為水權(quán)交易的實(shí)現(xiàn)提供了平臺(tái)支撐。

三是鼓勵(lì)探索，開展交易實(shí)踐。隨著水權(quán)交易制度體系逐步建立和水權(quán)交易平臺(tái)的建成，為水權(quán)交易實(shí)踐的實(shí)施落地提供了強(qiáng)有力的制度保障和必要的交易場(chǎng)所。水權(quán)交易活躍度逐漸提升，2021年和2022年，全省共完成水權(quán)交易133 例，交易水量5 722.19 萬m3，交易金額726.32 萬元，具體如表1所示。

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1.3 實(shí)踐現(xiàn)狀

目前江西省水權(quán)交易包括四種類型，分別是區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌區(qū)內(nèi)灌溉用水戶水權(quán)交易、區(qū)域水權(quán)有償配置。對(duì)江西省現(xiàn)狀已有的水權(quán)交易案例進(jìn)行分析，可以得知：從交易數(shù)量看，近年來江西水權(quán)交易數(shù)量呈顯著增長趨勢(shì)，說明水權(quán)交易制度和交易平臺(tái)的建立對(duì)水權(quán)交易實(shí)踐具有明顯的促進(jìn)作用；從交易類型看，江西水權(quán)交易從單一的取水權(quán)交易發(fā)展到區(qū)域水權(quán)交易、取水權(quán)交易、灌區(qū)內(nèi)灌溉用水戶水權(quán)交易、區(qū)域水權(quán)有償配置等多種水權(quán)交易類型并存，水權(quán)交易模式逐漸豐富，但目前仍是以取水權(quán)交易為主，其他類型的交易案例均較少；從交易期限看，大部分以1～2年的短期交易為主，長期交易很少，這與政府主導(dǎo)交易、市場(chǎng)作用發(fā)揮不足的現(xiàn)狀密不可分；從交易價(jià)格看，交易價(jià)格大部分在0.1～0.2 元/m3左右，價(jià)格總體偏低，未能充分體現(xiàn)水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，從而也制約了水市場(chǎng)的培育和發(fā)展。

2 存在的問題

2.1 水權(quán)交易制度有待進(jìn)一步完善

江西省目前已建立多項(xiàng)水權(quán)水市場(chǎng)制度，但尚未形成完整體系，相關(guān)配套制度還不健全，長效管理機(jī)制還未建立，難以完全滿足新形勢(shì)下水權(quán)水市場(chǎng)建設(shè)的需要[5]。一方面，在用水總量控制壓力下，促使水權(quán)交易產(chǎn)生的倒逼機(jī)制尚未建立，取用水戶通過水權(quán)交易獲得水權(quán)的動(dòng)力不足；另一方面，水權(quán)交易監(jiān)管機(jī)制還不完善，沒有制定水權(quán)交易常態(tài)化評(píng)估制度，缺乏交易到期后的延續(xù)管理制度；最后，水權(quán)交易鼓勵(lì)措施有限，引導(dǎo)激勵(lì)制度尚未建立，政策導(dǎo)向作用發(fā)揮還有待進(jìn)一步提升。因此，還需進(jìn)一步完善水權(quán)交易制度，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)水權(quán)交易的全面規(guī)范有效管理。

2.2 水權(quán)交易價(jià)格形成機(jī)制不健全

水權(quán)交易價(jià)格形成機(jī)制是水權(quán)交易制度體系的核心內(nèi)容之一，也是促成水權(quán)交易的重要依據(jù)。我國目前開展的水權(quán)交易基本以政府引導(dǎo)為主，價(jià)格采用政府引導(dǎo)下雙方協(xié)商的形式?jīng)Q定，交易價(jià)格形成機(jī)制不完善，價(jià)格水平偏低，難以調(diào)動(dòng)賣出方的積極性，也難以體現(xiàn)出市場(chǎng)的供求關(guān)系和水資源的稀缺性[6]。江西省作為豐水地區(qū)，水權(quán)交易價(jià)格基本在0.1～0.2 元/m3左右，更明顯低于其他省市（如廣東河源市0.33 元/m3、河南平頂山0.87 元/m3等），水權(quán)交易價(jià)格過于強(qiáng)調(diào)成本導(dǎo)向，未考慮水資源價(jià)值、第三方影響因素等，市場(chǎng)機(jī)制體現(xiàn)不充分。

2.3 水權(quán)交易市場(chǎng)還不活躍

一是水權(quán)交易氛圍不濃厚。社會(huì)公眾節(jié)水意識(shí)和水資源權(quán)屬意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)當(dāng)前水資源開發(fā)利用面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，對(duì)水權(quán)交易了解不多，較少主動(dòng)采取水權(quán)交易方式轉(zhuǎn)讓水權(quán)或解決新增用水需求。二是水權(quán)交易需求不強(qiáng)烈。江西省水資源量相對(duì)較為豐富，目前各地用水需求基本能夠得到滿足，供用水矛盾不突出，缺水情況較少，水權(quán)交易總體需求不多。三是水權(quán)交易市場(chǎng)化程度不高。水資源的特殊屬性決定了水市場(chǎng)為政府宏觀調(diào)控、監(jiān)管和公眾參與的準(zhǔn)市場(chǎng)[8]，目前江西省水權(quán)交易仍由政府占主導(dǎo)地位，多數(shù)在水行政主管部門的推動(dòng)下實(shí)施，自由交易的水市場(chǎng)尚未形成。

2.4 水權(quán)交易類型發(fā)展不平衡

目前江西省已開展的水權(quán)交易案例中，90%以上為取水權(quán)交易，其他交易類型案例均較少，不同類型的水權(quán)交易發(fā)展存在不平衡現(xiàn)象。在取水權(quán)交易方面，農(nóng)業(yè)灌溉節(jié)水潛力較大，農(nóng)業(yè)與工業(yè)、服務(wù)業(yè)取水權(quán)交易有待加強(qiáng)；在區(qū)域水權(quán)交易方面，目前各地總體上用水總量控制指標(biāo)偏緊，可供交易的用水指標(biāo)較少，基本沒有區(qū)域水權(quán)轉(zhuǎn)讓需求。在灌溉用水戶間水權(quán)交易方面，目前完成確權(quán)的范圍還較小，加之農(nóng)業(yè)灌溉用水計(jì)量設(shè)施嚴(yán)重缺乏，很大程度上阻礙了灌溉用水戶間水權(quán)交易的開展。對(duì)于區(qū)域水權(quán)有償配置，省級(jí)預(yù)留有一部分用水總量控制指標(biāo)，但對(duì)于如何盤活并高效利用這部分預(yù)留水量指標(biāo)，使之最大發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，目前仍未形成行之有效的解決方案。

3 對(duì)策建議

當(dāng)前和今后一段時(shí)期，江西省進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)水市場(chǎng)改革的基本思路是：以改革為動(dòng)力，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的重要作用，加大農(nóng)業(yè)節(jié)水力度，鼓勵(lì)工業(yè)企業(yè)通過投資農(nóng)業(yè)節(jié)水獲得水權(quán)，鼓勵(lì)灌區(qū)內(nèi)用水戶間開展水權(quán)交易，全面盤活用水存量[7]。

3.1 進(jìn)一步明晰用水戶水權(quán)

在現(xiàn)有的水量分配方案和用水總量控制指標(biāo)基礎(chǔ)上，加快水權(quán)初始分配和明晰，擴(kuò)大確權(quán)范圍，將用水總量指標(biāo)進(jìn)一步分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同行業(yè)、灌區(qū)、用水大戶等。明晰水權(quán)確權(quán)的關(guān)鍵要素和技術(shù)框架，探索多種形式的確權(quán)方式，將水資源使用權(quán)明確到取用水戶和具體水源，為順利開展用水戶間水權(quán)交易提供前提基礎(chǔ)。同時(shí)，應(yīng)建立完善的水權(quán)確權(quán)技術(shù)體系，滿足不同類型確權(quán)工作需要，為明晰各用水戶水權(quán)提供支撐[8]。

3.2 進(jìn)一步完善水權(quán)水市場(chǎng)制度體系

水權(quán)交易的順利實(shí)施和水市場(chǎng)的培育，離不開政策制度的保障。建議從加強(qiáng)交易前的政策引導(dǎo)、交易中的制度支撐、交易后的監(jiān)管保障等方面，不斷建立健全和完善相關(guān)配套制度，支撐江西省水權(quán)水市場(chǎng)改革持續(xù)健康發(fā)展。建立區(qū)域取水許可限批制度，對(duì)用水總量超紅線地區(qū)和接近紅線地區(qū)取水許可審批進(jìn)行限制，鼓勵(lì)和促進(jìn)各區(qū)域、行業(yè)、取用水戶通過水權(quán)交易方式獲取水資源。建立水權(quán)收儲(chǔ)管理制度，有助于盤活政府預(yù)留指標(biāo)和農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)，促進(jìn)水市場(chǎng)培育。建立水資源用途管制制度，引導(dǎo)合理利用水資源，規(guī)范用水行為[10]。健全交易價(jià)格機(jī)制，制定水權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)格，為公平開展水權(quán)交易提供價(jià)格參考。建立水權(quán)交易延續(xù)管理和評(píng)估制度，強(qiáng)化監(jiān)督管理。建立第三方和生態(tài)環(huán)境影響評(píng)估及補(bǔ)償機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制等，使水權(quán)交易規(guī)范有序開展，更好發(fā)揮市場(chǎng)作用，促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用[11]。

3.3 進(jìn)一步加強(qiáng)水權(quán)交易市場(chǎng)主體培育

一是加強(qiáng)水權(quán)宣傳。通過加強(qiáng)水權(quán)交易相關(guān)法律法規(guī)政策的宣傳和培訓(xùn)，樹立水資源產(chǎn)權(quán)意識(shí)和市場(chǎng)觀念，積極引導(dǎo)和促使水權(quán)主體加深對(duì)水權(quán)和水權(quán)交易的理解，激發(fā)市場(chǎng)主體自主參與水權(quán)交易的熱情和積極性，形成水權(quán)交易濃厚氛圍。二是構(gòu)建和培育良好的水權(quán)交易外部環(huán)境。如建立健全水權(quán)市場(chǎng)主體的利益保障機(jī)制、完善計(jì)量等基礎(chǔ)設(shè)施等，為水權(quán)交易實(shí)施提供有力抓手。

3.4 探索多種模式的水權(quán)交易

由于國家下達(dá)的用水總量指標(biāo)相對(duì)江西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展剛性需求偏緊，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，未來江西省用水總量控制壓力將逐步增大，通過水權(quán)交易優(yōu)化配置水資源的需求將逐步凸顯。江西省應(yīng)以水資源剛性約束制度為引領(lǐng)，參考借鑒其他地區(qū)水權(quán)交易有利經(jīng)驗(yàn)，探索開展不同類型和模式的用水權(quán)交易形式，推動(dòng)水權(quán)水市場(chǎng)改革工作走實(shí)走深，促進(jìn)水權(quán)交易市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

4 結(jié)語

水權(quán)水市場(chǎng)改革的主要目的是建立水資源配置的市場(chǎng)化機(jī)制。總體上，江西省水權(quán)水市場(chǎng)改革仍處于探索階段，通過持續(xù)推進(jìn)水權(quán)明晰、完善水權(quán)交易制度、創(chuàng)新水權(quán)交易激勵(lì)機(jī)制和措施、建立合理的水權(quán)交易價(jià)格機(jī)制等，可進(jìn)一步提高水權(quán)交易的動(dòng)力和活力，促進(jìn)水市場(chǎng)培育，更好發(fā)揮水權(quán)交易優(yōu)化配置水資源的作用，實(shí)現(xiàn)“政府-社會(huì)-市場(chǎng)”多方發(fā)力，促進(jìn)水資源節(jié)約集約和高效利用，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。