人畜共患病防控政策的國際比較研究

馬友福，王犇，張立新，朱雅寧，王金影，韓克元，史曉峰，趙玉錳

（天津市動物疫病預防控制中心，天津 300000）

2021 年9 月29 日，習近平總書記就加強我國生物安全建設進行集體學習，圍繞我國生物安全建設的思路和舉措，“強調針對生物風險要強化系統(tǒng)治理和全鏈條防控，要實行積極防御、主動治理”，堅持“人病獸防、關口前移”，“從源頭前端阻斷人獸共患病的傳播路徑”。2022 年2 月18 日，農業(yè)農村部召開畜牧獸醫(yī)工作部署會，會議中重點強調了“人病獸防、關口前移”的戰(zhàn)略要求，提出了從源頭防控人畜共患病的工作重點，對我國基層動物防疫體系建設、培訓和政策落實提出了要求。為了實現(xiàn)“人病獸防、關口前移”的政策目標，本文從人畜共患病的危害、歐洲及美國對人畜共患病的治理經驗入手，分析了一些歐洲和美國政策經驗，并論證了借鑒這些國際治理經驗的可行性。

1 人畜共患病對生活生產秩序潛在威脅巨大

人畜共患病歷來與世界或地區(qū)性人類疫情相伴而生，約60%的傳染病是人畜共患疾病。在所有新興的人類傳染病中，約有75%是從動物“跨越物種界限”傳染給人類的，全球每年約有200 萬人因遭到忽視的人畜共患病而喪生。

在這些疾病中，不乏影響深遠的埃博拉病毒、嚴重急性呼吸綜合征、塞卡病毒等，也包括近年來全球大流行的甲型H1N1 流感、SARS 病毒和目前仍在困擾全人類的Covid-19 病毒。過去數十年內，重要動物源性流行病暴發(fā)的主要特征，包括不同傳染病的暴發(fā)時間和最早暴發(fā)地點如表1 所示。

表1 主要人畜共患病情況不完全統(tǒng)計

這些人畜共患病大流行往往給地區(qū)經濟和人民生產生活帶來巨大影響。例如，2003 年，SARS 自廣東擴散至東南亞，并逐步蔓延至世界其他國家成為全球性傳染病。全球合計死亡人數為919 人，其中包括800 余名中國患者。據亞洲開發(fā)銀行統(tǒng)計，全球因SARS 產生的總經濟損失額達到590 億美元，其中中國大陸對應損失為179 億，中國香港對應損失為120 億美元。

再比如，在2009 年，作為一種人畜共患病，甲型H1N1 流感大暴發(fā)，該病毒自墨西哥逐步傳入美國后，不到半個月的時間內即席卷加拿大、英國、法國等國家，蔓延至世界四大洲23 個國家和地區(qū)。根據世界衛(wèi)生組織的數據，僅持續(xù)一年有余的甲型H1N1 流感病毒對世界200 多個國家和地區(qū)都造成了不同程度的侵害，可統(tǒng)計的死亡人數為1.8 萬人，實際由于統(tǒng)計中的困難，死亡人數遠遠大于這一數字，部分專家認為實際死亡人數在統(tǒng)計數字的8 倍到31 倍之間。除了人身損害外，甲型H1N1 還加重了全球金融危機，使得美國次貸危機演變?yōu)槿蚪鹑诤[，導致全球經濟陷入衰退，經濟損失高大5.8萬億美元。

2 人畜共患病在歐盟的公共管理經驗

歐盟對人畜共患病的管理一直頗為重視，很早即通過法規(guī)確定了各相關方在人畜共患病中的責任范圍，并且通過建立電子報告系統(tǒng)和數據庫協(xié)助相關方在人病和獸病的各個環(huán)節(jié)可以實現(xiàn)迅速對接、準確分析。

歐盟監(jiān)測和收集人畜共患病信息的系統(tǒng)是基于人畜共患病指令（Zoonoses Directive）2003/99/EC1搭建的，該指令要求歐盟成員國收集有關人畜共患病、人畜共患病病原體、抗菌素耐藥性和食源性疾病暴發(fā)的相關數據，評估這些制劑的趨勢和來源以及在境內的暴發(fā)情況，并在每年5 月底前向歐盟委員會提交一份涵蓋所收集數據的年度報告。歐盟委員會隨后將這些報告轉給歐洲食品安全局（EFSA）。EFSA 的任務是審查這些數據并公布歐盟年度總結報告。

2004 年，歐盟委員會委托EFSA 建立一個電子報告系統(tǒng)和數據庫，以監(jiān)測人畜共患病。歐盟成員國對人類相關疾病的數據收集是根據關于嚴重跨境健康威脅的第1082/2013/EU3 號決定進行的，其向歐洲疾病預防和控制中心（ECDC）報告?zhèn)魅静祿r應遵循第2018/945/EU4 號決定中對病例定義描述。自2005 年以來，ECDC 為歐盟總結報告提供人類人畜共患傳染病的數據及其分析結果。自2008年起，歐盟通過ECDC 維護的歐洲監(jiān)測系統(tǒng)（TESSy）接收人類病例數據。

除此之外，人畜共患病指令各章節(jié)還對具體檢測細節(jié)要求進行了規(guī)定，比如第二章“人畜共患病和人畜共患病病原體的監(jiān)測”第4 條規(guī)定了對動物、食品和飼料中人畜共患病和人畜共患病病原體進行監(jiān)測的一般規(guī)則，第二章第5 條和第6 條規(guī)定了協(xié)調監(jiān)測計劃和食品企業(yè)經營者的具體規(guī)則，第三章“抗菌素耐藥性”第7 條規(guī)定了監(jiān)測抗菌素耐藥性的具體規(guī)則，第四章“食源性突發(fā)事件”第8 條規(guī)定了食源性突發(fā)事件的流行病學調查規(guī)則。這些規(guī)則也幫助各個相關主體了解在數據申報過程中應當詳細考量和上報的細節(jié)，有利于數據收集的準確性。

3 人畜共患病在美國的公共管理經驗

人畜共患病泛濫的另一個主要原因即是野生動物管理松懈，很多威脅人類健康的病毒宿主即來自于野生動物，比如2003 年SARS 病毒的最初宿主為中華菊頭蝠，中間宿主為果子貍，均為野生動物；Covid-19 目前已知中間宿主為蝙蝠，源頭宿主科學界尚無定論，但來自野生動物的可能性很高。

美國對野生動物的法律監(jiān)管可以溯源至1984年的《雷斯法案》，自1984 年起該法案幾經修改，時至今日仍然是美國管理野生動物的核心法案。在該法案下，美國按照聯(lián)邦和州兩級政府對野生動物相關問題進行管理，負責野生動物的部門是各州的自然資源保護部（DNR）。在全美50 個州中，共有21個州設置了DNR。DNR 的權責包含了野生動物的保護、種群的繁衍和狩獵許可的發(fā)放。但是，一旦野生動物進入消費市場（比如野味食用），管理層級即從各州上調至聯(lián)邦層級，聯(lián)邦級別的主管部門包括美國農業(yè)部下屬動植物衛(wèi)生檢查服務局、美國魚類和野生動物服務局、美國疾病預防控制中心和美國食品與藥品管理局。

這種多層級的管理體系可以幫助不同州根據自身情況將人畜共患病的獸病階段防控限制在州層面，從而降低聯(lián)邦層面對人類飲食管理、染病的管理壓力。一個典型案例是狂犬病毒。為了完全消滅狂犬病毒，自1997 年以來，美國各地分發(fā)了針對野生浣熊的食用型狂犬病疫苗。該疫苗投放計劃最初在賓夕法尼亞、弗吉尼亞等州完成田野實驗，效果顯著后逐步推廣至紐約、馬里蘭、佛羅里達等7個州，以便積累更多的疫苗治理數據。截止2001年，該計劃獲得了階段性成功，美國建立了從俄亥俄州起一直綿延至伊利湖沿岸的野生浣熊免疫帶。隨著口服免疫措施的實施，美國野外陸生動物狂犬病從20 世紀90 年代末呈大幅下降趨勢。整個口服疫苗計劃的實施單位全部為各州的DNR，該舉措將人畜共患病的防控壓力大幅前置落地到各個地區(qū)實現(xiàn)了“人病獸防”的實際效果。

4 人畜共患病防控下中國動物防疫體系管理現(xiàn)狀

我國從立法層面一直在不斷深化對人畜共患病的管理原則和管理體系。《生物安全法》第三十二條規(guī)定，國家保護野生動物，加強動物防疫，防止動物源性傳染病傳播。從法律適用范圍而言，“防控動植物疫情”是《生物安全法》適用的“八大方面”的首位，可見我國提高人畜共患病防治力度的決心。

在Covid-19 疫情的背景下，全面修訂的《動物防疫法》已于2021 年1 月22 日表決通過，并于2021 年5 月1 日正式實施。從《動物防疫法》的修訂來看，我國防疫方針發(fā)生了重大變化。其中第五條將動物防疫的方針由原有的“預防為主”，調整為“預防為主，預防與控制、凈化、消滅相結合”，體現(xiàn)出我國建立全方位立體化的動物疫病防治體系的戰(zhàn)略目標。

為了實現(xiàn)這一系列新戰(zhàn)略目標，我國從中央精神、主管政策和具體法律等各層面明確了各級主管部門的權責：（1）在中央層面，國務院農業(yè)農村主管部門是全國防疫工作的主管部門，其主要的職責包括評估動物疫情的風險、制定動物疫病防、控、凈、滅各環(huán)節(jié)的技術規(guī)范，指導跨省市的特殊動物疫病防控去的建設等，并與國務院衛(wèi)生健康有關部門、海關總署有關部門及野生動物保護部門及時互通信息、協(xié)同管理；（2）在省級層面，省級農業(yè)農村主管部門各自負責本區(qū)域內動物疫情防控外，其中邊境省級政府還需合理設置動物疫情監(jiān)測站點，防范境外動物疫情輸入；（3）在政策落地層面，鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處負責對轄區(qū)內動物養(yǎng)殖單位和個人落實前置免疫，縣級以上人民政府農業(yè)農村主管部門負責監(jiān)督該項工作的效果，并配合上級領導部門制定該縣動物疫病防控、檢測、凈化、消滅的工作計劃。（4）各級動物疫病預防控制機構負責對動物疫病的發(fā)生和流行進行檢測，按照各級主管部門制定的計劃完成技術培訓，并從技術角度評估動物疫病防控工作。

總體來看，多級管理的格局為我國人畜共患病的防控搭建了堅實的體系基礎。再結合各地結合本地情況積極落實政策，我國人畜共患病的防控體系總體實力將會進一步得到提升。

5 人畜共患病防控的政策建議和總結

結合我國國情以及歐盟和美國的防控經驗，目前我國在人畜共患病防控領域可以進一步借鑒推廣如下政策經驗。（1）借鑒歐洲的數據化管理制度，打通獸病與人病的數據統(tǒng)計、報告和分析系統(tǒng)，從而歸納、總結對我國最具威脅的人畜共患病及其發(fā)病地區(qū)、發(fā)病時間和影響人群。（2）參考美國的多級管理體系，將野生動物實際管控下放至地區(qū)層面，根據不同地區(qū)野生動物的特性投放可食用疫苗、建立野生動物免疫帶，并將地區(qū)成功經驗推廣至不同區(qū)域。（3）增加動物疾病防治的財政投入和使用效率。由于人畜共患病自動物種群傳染至人類種群后造成的損失將會呈指數倍擴增，增加動物患病防制財政投入，將會提高整體人畜共患病防控財政經費使用效率，將疫情防控的關口提前至動物與人類發(fā)生密切接觸前。