人工智能嵌入城市治理的重要性、挑戰(zhàn)與路徑

高楓雅，孟浩然

［摘 要］人工智能技術(shù)的迅猛發(fā)展為城市治理提供了新思路。如何把握好人工智能技術(shù)帶來的重大機(jī)遇，提高城市治理現(xiàn)代化水平，已經(jīng)成為各地政府不容忽視的課題，同時也是提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。人工智能的嵌入為城市治理理念、治理方式的變革帶來了新機(jī)遇。但由于技術(shù)發(fā)展的不確定性，其在理念認(rèn)知、倫理準(zhǔn)則和治理實踐層面也給城市治理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)?；诖?，文章將闡述人工智能嵌入城市治理的重要性，分析人工智能嵌入城市治理面臨的挑戰(zhàn)，并提出具體的路徑。

［關(guān)鍵詞］人工智能；人工智能治理；城市治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.18.062

［中圖分類號］TP18；D63［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）18-0190-04

0? ? ?引 言

“十四五”規(guī)劃中提出，強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量，瞄準(zhǔn)人工智能等前沿領(lǐng)域，提升城市治理智能化水平［1］。隨著社會發(fā)展，城市問題變得復(fù)雜多樣，城市治理難度大大提升，人工智能技術(shù)的發(fā)展給城市治理帶來了全新機(jī)遇，同時也帶來了一系列潛在風(fēng)險，城市治理面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的局面。

1? ? ?人工智能嵌入城市治理的重要性

黨的二十大報告提出，必須堅持科技是第一生產(chǎn)力，人才是第一資源，創(chuàng)新是第一動力［2］。人工智能是新一輪科技與產(chǎn)業(yè)變革的重要戰(zhàn)略技術(shù)，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用，為城市治理理念和治理方式變革帶來新的機(jī)遇。

1.1? ?推動城市治理理念轉(zhuǎn)變

1.1.1? ?傳統(tǒng)治理理念向智能化治理理念轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)城市治理強(qiáng)調(diào)治理主體的主導(dǎo)作用，智能化治理強(qiáng)調(diào)從“善治”向“智治”轉(zhuǎn)變。人民群眾對公共服務(wù)提出了更高的要求，僅依靠政府部門人員的個人經(jīng)驗和決策思維越來越無法滿足復(fù)雜多變的社會和市場需求。智能化治理理念強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)驅(qū)動、開放共享、全方位參與，能夠更好地適應(yīng)時代發(fā)展的需要。人工智能是對人類智能的模擬，可以模擬人類的感知、行為、決策等活動，成為人與機(jī)器之間溝通的橋梁［3］。其能夠精準(zhǔn)分析數(shù)據(jù)信息，助力精準(zhǔn)供給服務(wù)，同時有助于推動治理主體由傳統(tǒng)治理理念向智能化治理理念轉(zhuǎn)變。在公共管理領(lǐng)域，將人工智能應(yīng)用到政務(wù)服務(wù)的審批過程中，極大地提高了行政審批的效率。

1.1.2? ?單一治理理念向多元共治理念轉(zhuǎn)變

人工智能與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代信息技術(shù)的深度融合，一定程度上打破了時間和空間的局限，為單一治理理念向多元共治理念轉(zhuǎn)變提供了良好環(huán)境。單一治理理念常常會導(dǎo)致民主決策忽視了部分公眾的需求和意見；多元共治理念更強(qiáng)調(diào)民主、協(xié)商、參與，有利于政府與公眾建立合作和信任關(guān)系，從而達(dá)到更好的城市治理效果。人工智能的嵌入為公眾在不同時間和空間參與公共事務(wù)提供了便利［4］，激發(fā)了公眾參與城市治理的動力，有助于多元主體共同助力城市治理水平的提升。

1.2? ?促進(jìn)城市治理方式變革

1.2.1? ?單一治理手段向多樣化綜合治理方式轉(zhuǎn)變

在傳統(tǒng)的城市治理中，無論是政府還是其他社會治理主體，參與的途徑都非常單一和有限；多樣化綜合治理方式以問題為導(dǎo)向，通過多元主體參與統(tǒng)籌各方面資源，提高城市治理效能。從政府層面來看，人工智能的嵌入對優(yōu)化公共服務(wù)的供給起到了積極作用，政府利用人工智能技術(shù)對復(fù)雜公共問題進(jìn)行研判，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)的整合，推動單一行政手段逐漸與扁平化、多樣化的綜合治理手段相融合［5］。從社會層面來看，線上線下相融合的方式提升了公眾和社會組織參與城市治理的積極性，同時有利于政府科學(xué)地預(yù)測公眾需求，推動城市治理良性發(fā)展。

1.2.2? ?簡單粗放治理手段向智能化治理方式轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的城市治理方式是簡單粗放的，而人工智能可以準(zhǔn)確地判斷事物的總體狀態(tài)，預(yù)測發(fā)展趨勢，能同時滿足公眾多元化和個性化的治理需求，也可以促進(jìn)城市治理向精細(xì)化、智能化方向發(fā)展，還可以制定出具有針對性的治理策略。人工智能可以使簡單粗放治理手段向智能化治理方式轉(zhuǎn)變。例如，人工智能模型能幫助專家預(yù)測大型傳染疾病防控拐點何時到來，輔助政府及時修訂防控政策，保護(hù)人民群眾的生命健康安全；智能測溫系統(tǒng)被廣泛應(yīng)用于人流量大的場所，實現(xiàn)遠(yuǎn)距離、大面積、非接觸式的快速測溫，解決醫(yī)護(hù)工作者不足的問題，同時降低醫(yī)護(hù)人員的感染風(fēng)險。

2? ? ?人工智能嵌入城市治理帶來的挑戰(zhàn)

人工智能嵌入城市治理增強(qiáng)了治理合理性，提升了治理效能，但在提高治理效率的同時又給城市治理帶來了新的挑戰(zhàn)。

2.1? ?治理實踐層面

2.1.1? ?考驗政府的技術(shù)治理能力

隨著人工智能越來越多地參與到城市治理領(lǐng)域，各地方政府做了大量工作，在一定程度上實現(xiàn)了數(shù)字化轉(zhuǎn)型，但目前成效不顯著。自電子政務(wù)推行以來，一些政府部門始終受困于信息“孤島”，自上而下的組織架構(gòu)限制了數(shù)據(jù)信息資源的自由流動與共享，信息管理的權(quán)責(zé)關(guān)系不明確。技術(shù)本身的安全性以及在應(yīng)用中可能給政府帶來的安全隱患依舊不容忽視。為了解決技術(shù)安全問題，政府部門將人工智能系統(tǒng)的管理交由企業(yè)和私營部門來完成，一旦企業(yè)被商業(yè)利益“俘虜”，其決策的出發(fā)點就不再是維護(hù)公共利益，可能通過自身設(shè)計的算法影響政府開展治理行為的過程。

2.1.2? ?人工智能技術(shù)對主體權(quán)威的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，城市治理的核心要求是政府主導(dǎo)的多元參與，治理主體范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，各主體間的協(xié)作關(guān)系不斷加深，多元主體對形成已久的行政體制下的政府主體權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。由于人工智能技術(shù)的應(yīng)用消減了權(quán)力表達(dá)與政治參與的成本，部分公眾可以通過網(wǎng)絡(luò)媒介發(fā)表觀點、引導(dǎo)輿論導(dǎo)向，甚至散播不實言論，間接引發(fā)其他公眾對政府的不認(rèn)同，影響政府權(quán)威。隨著政府對企業(yè)提供技術(shù)的依賴性日益加深，其發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢的過程中可能會威脅政府的公共管理權(quán)威。除此之外，人工智能技術(shù)在不斷發(fā)展，將來可能會完成人在客觀上無法完成的工作，從而產(chǎn)生主體性喪失風(fēng)險。

2.2? ?倫理準(zhǔn)則層面

2.2.1? ?隱私倫理問題

人工智能技術(shù)的不穩(wěn)定性、不確定性給公眾隱私安全帶來巨大挑戰(zhàn)。政府在城市治理過程中大范圍安裝的傳感器、攝像頭等設(shè)施不僅能實時觀測公眾的個人行為，還能勾勒出個體的行為偏好、內(nèi)在意圖，甚至預(yù)測未來行為傾向。這些包含公眾隱私的數(shù)據(jù)在儲存、使用的過程中一旦發(fā)生數(shù)據(jù)泄露、違規(guī)使用、非法交易等問題，將會產(chǎn)生治理風(fēng)險，威脅公眾甚至國家的安全。這種不穩(wěn)定性恰恰是德國社會學(xué)家貝克定義的風(fēng)險社會的特征。當(dāng)前，針對數(shù)據(jù)濫用以及由此帶來的隱私安全等問題缺乏法律的規(guī)制。如何規(guī)范人工智能的使用，減少甚至避免對公民隱私安全的威脅，已經(jīng)成為當(dāng)前人們必須思考和面對的問題。

2.2.2? ?算法倫理問題

人工智能算法的內(nèi)部運作機(jī)制復(fù)雜，當(dāng)前在越來越多的領(lǐng)域輔助甚至代替人的決策。算法是研發(fā)者價值觀的體現(xiàn)，如果其本身對某個群體存在偏見，那么就可能將這種偏見嵌入設(shè)計的算法模型中，人工智能技術(shù)由于本身無法進(jìn)行價值判斷，就會出現(xiàn)算法歧視，進(jìn)而導(dǎo)致城市治理決策的不公正性，這和城市治理所應(yīng)堅持的公平、正義的倫理價值相違背，加劇了社會偏見［6］。算法是人工智能嵌入城市治理的關(guān)鍵，但算法運作黑箱化問題也是客觀存在的。算法運行過程、運行規(guī)則具有不透明性，導(dǎo)致傳統(tǒng)技術(shù)責(zé)任倫理無法對其導(dǎo)致的侵權(quán)行為進(jìn)行責(zé)任界定。

2.3? ?理念認(rèn)知層面

2.3.1? ?技術(shù)應(yīng)用與治理理念的碰撞

政府在運用人工智能技術(shù)的過程中往往出現(xiàn)“技術(shù)抵觸”與“技術(shù)依賴”并存的現(xiàn)象。公職人員對新興數(shù)字技術(shù)缺乏了解，于是本能地對其應(yīng)用產(chǎn)生抵觸情緒；人工智能的嵌入導(dǎo)致政府將治理過程簡化為購買技術(shù)，忽視治理過程中的人文思想，從而產(chǎn)生技術(shù)依賴。學(xué)者徐敏寧提出在治理過程中出現(xiàn)智能化官僚主義，行政部門忽視了技術(shù)與治理實踐的不適應(yīng)性，以及彼此間可能存在的沖突，導(dǎo)致形式上將人工智能技術(shù)應(yīng)用到城市治理過程中，實際并未對治理效率的提高產(chǎn)生積極作用［7］。

2.3.2? ?公眾對人工智能治理的接受程度有限

公眾對人工智能技術(shù)的接受程度與前文提出的挑戰(zhàn)密切相關(guān)。技術(shù)接受理論強(qiáng)調(diào)個體對于技術(shù)的接受度是有效使用技術(shù)的關(guān)鍵要素，在人工智能嵌入城市治理的過程中，如果上述挑戰(zhàn)得以解決，使公眾感知到人工智能技術(shù)的有用性、易用性和便利性，或認(rèn)為技術(shù)的使用可以帶來積極的社會影響，接受程度自然會提高。但現(xiàn)實情況是，上述問題仍然存在，導(dǎo)致公眾對人工智能治理的接受程度有限。

3? ? ?人工智能嵌入城市治理的路徑

人工智能的嵌入給城市治理帶來一定的機(jī)遇，但它不會自動實現(xiàn)，最終還是要通過政府部門與各主體之間良性互動，建構(gòu)相應(yīng)的規(guī)制和體系來化解諸多已知和未知的風(fēng)險挑戰(zhàn)，這樣才能將機(jī)遇轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇堋?/p>

3.1? ?多元主體良性互動，提高公共服務(wù)的智能化水平

3.1.1? ?政府要轉(zhuǎn)變角色定位，加大人工智能技術(shù)研發(fā)力度

要想推動人工智能與城市治理的深度融合和良性發(fā)展，政府要轉(zhuǎn)變角色定位，由傳統(tǒng)的公共服務(wù)壟斷提供者轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┱咧?，通過規(guī)劃、引導(dǎo)的方式為參與城市治理的社會組織提供支持和保障，要建立并完善整體性治理理論中所強(qiáng)調(diào)的協(xié)調(diào)、整合、信任的治理機(jī)制。政府還要盡快實現(xiàn)人工智能系統(tǒng)的自主研發(fā)，確保自身在城市治理中的主導(dǎo)作用。數(shù)據(jù)信息的共享是人工智能在城市治理中發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，政府要提升數(shù)據(jù)融合能力，消除數(shù)據(jù)信息共享的行政壁壘、行業(yè)壁壘。人與技術(shù)是一種協(xié)同關(guān)系，政府要發(fā)揮好引領(lǐng)作用，既要允許人工智能技術(shù)嵌入并充分發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，也要引領(lǐng)各主體發(fā)揮好價值糾偏作用，實現(xiàn)人機(jī)共治。

3.1.2? ?加大人工智能技術(shù)人才培養(yǎng)力度，打造專業(yè)化人才隊伍

一方面，政府要優(yōu)化人工智能技術(shù)人才的工作環(huán)境、福利待遇，吸納技術(shù)研發(fā)高端人才；另一方面，要加強(qiáng)現(xiàn)有人才隊伍培訓(xùn)，積極運用智能技術(shù)進(jìn)行治理，不斷在實踐中積累經(jīng)驗，同時增強(qiáng)其倫理意識，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)技術(shù)安全與發(fā)展的關(guān)系。為了滿足專業(yè)性需要，政府應(yīng)建設(shè)干部遴選機(jī)制，吸納既有先進(jìn)技術(shù)水平和理念，又有豐富的城市治理經(jīng)驗和大局觀的人才，以保證治理的有序性，將人工智能嵌入的治理事務(wù)交給專業(yè)人才來審核和管理。

3.2? ?完善制度體系，積極應(yīng)對人工智能技術(shù)發(fā)展的多重挑戰(zhàn)

3.2.1? ?構(gòu)建包含法律制度、倫理規(guī)范的規(guī)制體系

面對人工智能技術(shù)為城市治理帶來的多重挑戰(zhàn)，單依靠法律顯然難以應(yīng)對，需要構(gòu)建包含法律制度、倫理規(guī)范的規(guī)制體系。首先，完善人工智能相關(guān)法律，要持有包容審慎的態(tài)度［8］。要確保人工智能立法涵蓋從研發(fā)到應(yīng)用的全過程，同時要注意避免因法律遏制人工智能發(fā)揮優(yōu)勢。其次，加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理的規(guī)范化建設(shè)，出于對國家信息安全和公眾個人隱私安全的保護(hù)，要健全城市治理中對數(shù)據(jù)的收集、使用、共享細(xì)則，以規(guī)范化促進(jìn)數(shù)據(jù)融合與共享，還要通過建立規(guī)章制度解決數(shù)據(jù)濫用問題。最后，完善倫理規(guī)范。與剛性的法律相比，柔性的倫理規(guī)范靈活性較強(qiáng)，能及時彌補因法律滯后造成的漏洞，在這方面我國已經(jīng)有了初步嘗試。例如，國家新一代人工智能治理專業(yè)委員會發(fā)布了《新一代人工智能治理原則———發(fā)展負(fù)責(zé)任的人工智能》《新一代人工智能倫理規(guī)范》，其中籠統(tǒng)表述了治理原則，起到了道德呼吁和價值引領(lǐng)的作用，為立法奠定了基礎(chǔ)。此外，貝克曾提出科學(xué)是風(fēng)險的原因之一，也是解決問題的來源；一些學(xué)者提出嘗試技術(shù)自治，認(rèn)為可以把技術(shù)自我治理與完善法律法規(guī)結(jié)合起來，即運用算法化的法律來規(guī)制人工智能［9］。這些觀點也印證了要構(gòu)建包含法律制度、倫理規(guī)范的規(guī)制體系。

3.2.2? ?完善人工智能嵌入城市治理的監(jiān)管體系

政府要增強(qiáng)風(fēng)險防范意識，通過對技術(shù)本身進(jìn)行風(fēng)險評估，及時研判和預(yù)防應(yīng)用在城市治理中可能出現(xiàn)的問題；監(jiān)管體系的完善和實施需要多主體參與，在政府的主導(dǎo)下，推動負(fù)責(zé)技術(shù)研發(fā)的企業(yè)自查，及時發(fā)現(xiàn)技術(shù)研發(fā)的漏洞；算法的運行邏輯應(yīng)當(dāng)向社會公開，政府在決策的每個環(huán)節(jié)都要及時審查，建立一旦發(fā)現(xiàn)問題隨時將人工智能從行政決策中抽離的機(jī)制［10］。同時，要調(diào)動公眾參與監(jiān)督的積極性，政府部門和企業(yè)能夠更廣泛吸納公民意見。目前，人工智能的法律主體地位尚未明確，因算法產(chǎn)生的治理風(fēng)險責(zé)任難以區(qū)分，政府要明確界定多主體的監(jiān)管責(zé)任，打造權(quán)責(zé)一致的治理體系。

3.3? ?堅持以人為本，促進(jìn)技術(shù)與治理的深度融合

3.3.1? ?將人本理念融入人工智能治理的全過程

人工智能嵌入城市治理的初衷是讓技術(shù)服務(wù)于治理，以人為本是首要原則。人工智能模擬人類進(jìn)行思考和決策的能力逐漸增強(qiáng)，技術(shù)理性與人本理念的沖突愈發(fā)明顯，它不能像人類一樣兼顧情感、價值觀和倫理道德，因此企業(yè)應(yīng)著力將人本理念融入算法設(shè)計和開發(fā)的過程中，與政府部門一起構(gòu)建尊重人類尊嚴(yán)、維護(hù)人類主體性、促進(jìn)社會公平，以及能夠?qū)Τ鞘兄卫懋a(chǎn)生正面效應(yīng)的人工智能治理體系［11］。積極探索具有中國特色的社會主義科技人文精神，堅持以人為本，確立科技求真、倫理求善、制度求效的正確方向，強(qiáng)化對科技發(fā)展的合理調(diào)控，以人文精神引領(lǐng)科技發(fā)展［12］。

3.3.2? ?充分發(fā)揮人的主觀能動性，實現(xiàn)人機(jī)雙向賦智

在人機(jī)協(xié)同中，人占主體地位，程序的設(shè)計必須符合人的需求。為了發(fā)揮人工智能在城市治理中的積極作用，應(yīng)融入倫理準(zhǔn)則。政府要完善社會保障制度來應(yīng)對結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，同時鼓勵公眾自覺樹立終身學(xué)習(xí)的理念，為公眾提供學(xué)習(xí)新知識的平臺以及運用智能技術(shù)參與城市治理的實踐機(jī)會，如打造智能公安、智能政務(wù)、智能醫(yī)療等，通過實踐給予技術(shù)更大的進(jìn)步空間，實現(xiàn)人機(jī)雙向賦智。

4? ? ?結(jié)束語

科學(xué)技術(shù)的雙重性決定了人工智能嵌入城市治理既是機(jī)遇也有挑戰(zhàn)。當(dāng)前，人工智能在城市治理中的應(yīng)用仍處于起步階段，存在許多局限性，但是人工智能嵌入城市治理已是大勢所趨。隨著城市治理實踐的深入，治理主體采取多維度的對策，一定能夠有效應(yīng)對人工智能在城市治理中帶來的挑戰(zhàn)，使其服務(wù)城市治理的能力得以提高。

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