關(guān)于不予行政處罰在消防執(zhí)法中若干問題的探討

楊偉倩

摘要：“無責(zé)任能力不罰”“輕微不罰”“首違不罰”“主觀無過錯(cuò)不罰”四種不予處罰類型共同構(gòu)成了新《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）框架下的不予行政處罰制度，除“無責(zé)任能力不罰”外，其他三種不予處罰類型普遍存在語義模糊、判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確、主觀恣意性強(qiáng)等問題，消防機(jī)構(gòu)體制改革、優(yōu)化營商環(huán)境的時(shí)代背景和大量消防技術(shù)規(guī)范的客觀存在，又給不予行政處罰制度在消防執(zhí)法領(lǐng)域的恰當(dāng)運(yùn)用增加了難度。通過文獻(xiàn)分析法、規(guī)范分析法、案例分析法，逐一對(duì)后三種不予行政處罰情形在消防執(zhí)法中的適用進(jìn)行探討，以期實(shí)現(xiàn)新《行政處罰法》的立法本意在消防執(zhí)法領(lǐng)域的恰當(dāng)運(yùn)用。

關(guān)鍵詞：不予行政處罰；輕微不罰；首違不罰；主觀無過錯(cuò)不罰

新《行政處罰法》拓展了不予行政處罰的規(guī)定，“無責(zé)任能力不罰”“輕微不罰”“首違不罰”“主觀無過錯(cuò)不罰”四種不予處罰類型，共同構(gòu)成了新法框架下的不予行政處罰制度，標(biāo)志著我國行政處罰制度的進(jìn)步，體現(xiàn)了處罰與教育相結(jié)合原則和過罰相當(dāng)原則，貫徹落實(shí)了優(yōu)化營商環(huán)境和包容審慎監(jiān)管的精神要求。除“無責(zé)任能力不罰”外，其他三種不予處罰類型普遍存在語義模糊、判斷標(biāo)準(zhǔn)不明確、主觀恣意性強(qiáng)等問題，不予行政處罰行為是“免罰清單”和《行政處罰法》修訂提出的新問題，有些已被消防法律法規(guī)明確規(guī)定，有些已在全國各地消防救援機(jī)構(gòu)發(fā)布的免罰清單中被明確，但更多情形需要消防救援機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員在具體案件辦理中具體判斷[1]，給消防執(zhí)法實(shí)踐帶來一些疑難；需要對(duì)“輕微不罰”“首違不罰”“主觀無過錯(cuò)不罰”在消防執(zhí)法中的恰當(dāng)適用等若干問題進(jìn)行深入探討。

1 關(guān)于“輕微不罰”在消防執(zhí)法中若干問題的探討

無論當(dāng)事人是否初次違法，只要同時(shí)符合違法行為輕微、及時(shí)改正、沒有造成危害后果三個(gè)條件，都應(yīng)不予行政處罰[2]。

1.1? 關(guān)于對(duì)“違法行為輕微”的判定

關(guān)于“違法行為輕微”的判定，首先判定是否屬于消防安全違法行為，進(jìn)而判定該消防安全違法行為是否輕微。

消防安全違法行為的判定應(yīng)以消防法律法規(guī)、相關(guān)技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、消防安全管理規(guī)定為度量尺，不應(yīng)將生產(chǎn)、生活、管理習(xí)慣等所有行為隨意納入消防安全違法行為，將消防安全違法行為的范疇無限擴(kuò)大；同時(shí)，應(yīng)充分考慮違法性阻卻性事由，明確消防安全違法行為與非消防安全違法行為的界限。

刑法理論中存在違法性阻卻事由的主張，刑事立法上也有相關(guān)的具體規(guī)定，違法性阻卻事由的舉證責(zé)任也是由被告承擔(dān)的[3]。但我國《行政處罰法》并沒有設(shè)置諸如正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)、職務(wù)行為等違法性阻卻事由的條款?！缎姓幜P法》第五十七條第一款第（三）項(xiàng)規(guī)定，違法事實(shí)不能成立的，不予行政處罰?？梢娢覈缎姓幜P法》中的“不予處罰”既包括具有有責(zé)性的應(yīng)受行政處罰行為，只是在法律效果上不予追究；又包括違法事實(shí)不成立的“應(yīng)受行政處罰行為”。筆者認(rèn)為，即使在行政處罰法的立法上，沒有特別區(qū)分應(yīng)受行政處罰行為的有責(zé)性，但在執(zhí)法時(shí)，還是應(yīng)該充分考慮違法性阻卻事由的，這樣才符合過罰相當(dāng)原則。

一般性的違法性阻卻事由有正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)、職務(wù)行為，這里不展開論述。特殊性的違法性阻卻事由有行政許可行為、承諾行為、義務(wù)沖突行為。消防法上的行政許可行為主要包括消防設(shè)計(jì)審核，消防驗(yàn)收，公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查告知承諾制與非告知承諾制。筆者認(rèn)為，消防設(shè)計(jì)審核，消防驗(yàn)收，非告知承諾制的公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查基于政府的信賴保護(hù)原則可以產(chǎn)生阻卻違法的效果，發(fā)現(xiàn)的消防安全違法行為或者火災(zāi)隱患是在消防設(shè)計(jì)審核、消防驗(yàn)收、消防安全檢查時(shí)就存在的，不應(yīng)立案處罰，應(yīng)責(zé)令改正。對(duì)不及時(shí)改正或者拒不改正的，對(duì)此新的違法行為，不再產(chǎn)生阻卻違法的效果，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國消防法》（以下簡(jiǎn)稱《消防法》）第六十條第一款第（七）項(xiàng)之規(guī)定，依法進(jìn)行處理。告知承諾制的公眾聚集場(chǎng)所投入使用、營業(yè)前消防安全檢查基于對(duì)相對(duì)人承諾行為的信賴，不可以產(chǎn)生阻卻違法的效果，發(fā)現(xiàn)消防安全違法行為或者火災(zāi)隱患的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)依法立案。義務(wù)沖突行為主要體現(xiàn)在單位既有定期組織檢驗(yàn)、維修確保消防設(shè)施、器材完好有效的消防安全職責(zé)，又有不得擅自拆除、停用消防設(shè)施、器材的法律義務(wù)，因故障維修等原因需要暫時(shí)停用消防系統(tǒng)的作何解？筆者認(rèn)為，這種義務(wù)沖突行為可以產(chǎn)生阻卻違法的效果。在消防執(zhí)法中，對(duì)此類義務(wù)沖突行為，應(yīng)依據(jù)《行政處罰法》第五十七條第一款第（三）項(xiàng)之規(guī)定，作出違法事實(shí)不能成立不予行政處罰的決定，而不應(yīng)依據(jù)“輕微不罰”或者“首違不罰”作出不予處罰的決定。

消防安全違法行為情形的認(rèn)定需要考慮的因素是綜合的，包含消防安全違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、危害后果及單位（場(chǎng)所）使用性質(zhì)等，不可單一考慮以上因素，任何一個(gè)因素超越了“輕微”的界限，不適合劃分在“違法行為輕微”的情形內(nèi)。

1.2? 關(guān)于對(duì)“及時(shí)改正”的判定

關(guān)于“及時(shí)改正”的判定，第一，應(yīng)明確什么時(shí)效屬于“及時(shí)”改正，是指“當(dāng)場(chǎng)整改完畢”還是“責(zé)令立即改正后整改完畢”，是“責(zé)令限期改正后在限期內(nèi)整改完畢”還是“在受案之后調(diào)查取證期間或者告知前整改完畢”，是上面的某一種情形還是某幾種都可以判定為“及時(shí)”改正抑或具體案由具體分析判定。第二，應(yīng)明確及時(shí)“改正”，既可以是當(dāng)事人主動(dòng)改正，也可以是在執(zhí)法部門責(zé)令改正下的被動(dòng)改正。

“對(duì)火災(zāi)隱患經(jīng)消防救援機(jī)構(gòu)通知后不及時(shí)采取措施消除”“責(zé)令限期改正逾期不改正”“經(jīng)責(zé)令改正拒不改正”的，是否必然排除在“及時(shí)改正”之外？筆者認(rèn)為不應(yīng)該一概而論。首先應(yīng)明確上述情形是屬于已經(jīng)立案案件的裁量情節(jié)，還是屬于立案的必須條件。如果屬于“裁量情節(jié)”，則有上述情形的，應(yīng)該排除在“及時(shí)改正”之外；如果屬于“立案的必須條件”，則應(yīng)該比照上文中提到的“及時(shí)改正”的時(shí)效來判斷是否應(yīng)排除在“及時(shí)改正”之外。例如，《消防法》第六十六條規(guī)定電器產(chǎn)品、燃?xì)庥镁叩陌惭b、使用及其線路、管路的設(shè)計(jì)、敷設(shè)、維護(hù)保養(yǎng)、檢測(cè)不符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定，責(zé)令限期改正逾期不改正的，責(zé)令停止使用，可以并處1000元以上5000元以下罰款。“責(zé)令限期改正逾期不改正”是該案立案的必須條件，而非裁量情節(jié)，該案違法行為要適用“輕微不罰”，可以規(guī)定“在受案之后調(diào)查取證期間或者告知前整改完畢”為“及時(shí)改正”；如果將“責(zé)令限期改正逾期不改正”必然排除在“及時(shí)改正”之外，則該案違法行為自始不存在適用“輕微不罰”的可能性，這顯然不符合處罰與教育相結(jié)合的原則。

1.3? 關(guān)于“沒有造成危害后果”的判定

關(guān)于“沒有造成危害后果”的判定，正如上文所言“消防安全違法行為情形的認(rèn)定需要考慮的因素是綜合的，包含消防安全違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、危害后果及單位（場(chǎng)所）使用性質(zhì)”等要素，“危害后果”僅是消防安全違法情形判定中需要著重考慮的因素之一，因此“沒有造成危害后果”應(yīng)作狹義理解，理解為未發(fā)生火災(zāi)，不應(yīng)理解為未構(gòu)成某種程度的火災(zāi)隱患。

2 關(guān)于“首違不罰”在消防執(zhí)法中若干問題的探討

新《行政處罰法》第三十三條第一款新增“首違不罰”規(guī)定，同時(shí)符合初次違法、危害后果輕微、及時(shí)改正三個(gè)條件的，可以不予處罰。 其中，關(guān)于“及時(shí)改正”的判定，上文中已經(jīng)探討，此處不再贅述。

2.1? 關(guān)于“初次違法”的判定

關(guān)于“初次違法”的判定，關(guān)鍵在于理解什么是“初次”，目前，主要存在全部違法行為說、消防類違法行為說、同種違法行為說。全部違法行為說，即該次消防安全違法行為之前存在違反諸如《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國道路交通安全法》等的行為，則該次消防安全違法行為不屬于“初次違法”。全部違法行為說過于苛刻，不符合處罰與教育相結(jié)合的行政法原則，執(zhí)法實(shí)踐中跨部門跨法律的調(diào)查取證難度也比較大，不符合行政效率原則。消防類違法行為說，即該次消防安全違法行為之前存在任一種消防安全違法行為，則該次消防安全違法行為不屬于“初次違法”，消防類違法行為說雖然在執(zhí)法實(shí)踐中的可行性較強(qiáng)，不違反行政效率原則，但消防違法行為有很多種，因A種消防違法行為，影響到B種消防違法的量罰，顯然也不符合處罰與教育相結(jié)合的行政處罰原則。同種違法行為說，即該次消防安全違法行為之前存在同種消防安全違法行為（同種案由），則該次消防安全違法行為不屬于“初次違法”，同種違法行為說既符合處罰與教育相結(jié)合的行政處罰原則，又不違反行政效率原則。綜上，筆者不支持全部違法行為說、消防類違法行為說，支持同種違法行為說。

另外，判定是否為“初次違法”還應(yīng)當(dāng)注意信譽(yù)恢復(fù)期限問題，如果沒有這個(gè)期限的限制，便意味著違法單位或者個(gè)人從成立到終止、從出生到死亡只有一次“初次違法”的機(jī)會(huì)，這顯然與處罰與教育相結(jié)合的行政處罰原則相違背。所以，執(zhí)法者在執(zhí)法過程中要嚴(yán)格按照相關(guān)的地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件執(zhí)行，沒有相關(guān)規(guī)定的，建議按照官方征信平臺(tái)的信譽(yù)恢復(fù)期限來判斷。

2.2? 關(guān)于“危害后果輕微”的判定

關(guān)于危害后果“輕微”的判定，根據(jù)法律規(guī)范詞語的一致性要求，本條款的“危害后果”應(yīng)與“違法行為輕微不罰”中的“危害后果”做同種理解，因此“危害后果輕微”應(yīng)該理解為發(fā)生了火災(zāi)，但火災(zāi)危害輕微。目前，根據(jù)火災(zāi)的危害程度，將火災(zāi)劃分為四級(jí)，即特別重大火災(zāi)、重大火災(zāi)、較大火災(zāi)、一般火災(zāi)，沒有輕微火災(zāi)的等級(jí)。某些地方消防救援機(jī)構(gòu)實(shí)行輕微火災(zāi)簡(jiǎn)易登記制度，規(guī)定了適用輕微火災(zāi)登記制度需要同時(shí)滿足的條件：①火災(zāi)事實(shí)清楚，當(dāng)事人對(duì)火災(zāi)事實(shí)無異議的；②單方火災(zāi)事故，不涉及其他當(dāng)事人、無賠償糾紛的；③無人員傷亡的；④無放火嫌疑的；⑤不涉及保險(xiǎn)理賠的；⑥火災(zāi)直接財(cái)產(chǎn)損失10萬元以下的[4]。這些地方消防救援機(jī)構(gòu)實(shí)行的輕微火災(zāi)簡(jiǎn)易登記制度的規(guī)定，或可對(duì)“危害后果輕微”的判定有所幫助。另外，根據(jù)舉重以明輕的原則，未造成危害后果，即未發(fā)生火災(zāi)的情形，也當(dāng)然可以適用“首違不罰”條款。

2.3? 關(guān)于“可以”不予行政處罰的適用

關(guān)于“可以”不予行政處罰，即一般情形下對(duì)符合條件的當(dāng)事人要不予行政處罰，但在特別情形下也可以予以行政處罰。特殊情形一般要綜合考慮消防安全違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、單位（場(chǎng)所）使用性質(zhì)、違法行為持續(xù)時(shí)間、違法行為涉及金額、違法行為性質(zhì)輕重、隱患大小程度等，可以通過反向思維排除明顯不適合適用不予行政處罰的消防安全違法行為。例如，消防安全違法行為構(gòu)成重大火災(zāi)隱患的、屬于臨時(shí)查封情形的、具有法定從重情節(jié)的、達(dá)到聽證條件的等，則要作出行政處罰。

2.4? “首違不罰”與“輕微不罰”的區(qū)別

“首違不罰”與“輕微不罰”的主要區(qū)別在于：首先，“首違不罰”強(qiáng)調(diào)“初次違法”，“輕微不罰”強(qiáng)調(diào)“違法行為輕微”。一般違法行為、較重違法行為雖然不屬于輕微違法行為，也有可能適用“首違不罰”；輕微違法行為，即使不屬于“初次違法”，也可以適用“輕微不罰”。其次，“首違不罰”要求“危害后果輕微”，根據(jù)舉重以明輕的原則，“沒有造成危害后果”當(dāng)然也適用于“首違不罰”；而“輕微不罰”則要求必須“沒有造成危害后果”。最后，符合“輕微不罰”條件的，應(yīng)當(dāng)不予處罰；而符合“首違不罰”條件的，可以不予處罰，也可以給予處罰，需要進(jìn)一步判斷。

3 關(guān)于“主觀無過錯(cuò)不罰”在消防執(zhí)法中若干問題的探討

新《行政處罰法》第三十三條第二款規(guī)定，當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯(cuò)的，不予行政處罰[5]。

3.1? “主觀過錯(cuò)”屬于違法構(gòu)成要件還是量罰因素

行政處罰的實(shí)踐中，違法行為的構(gòu)成要件大量適用的是“三要件”模式，行政法律規(guī)范一般性地設(shè)定了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，當(dāng)事人對(duì)行政法規(guī)范的違法即可認(rèn)定是違反了客觀注意義務(wù)[6]，并不過多強(qiáng)調(diào)主觀過錯(cuò)。與刑事處罰不同，大部分行政處罰將客觀違法行為作為核心要件，從而在維護(hù)社會(huì)秩序方面達(dá)到強(qiáng)有力的效率和能力，并且為執(zhí)法機(jī)關(guān)在舉證證明行為違法方面提供裨益[7]。因此，“主觀過錯(cuò)”不屬于違法構(gòu)成要件，應(yīng)屬于量罰因素。

3.2? “沒有主觀過錯(cuò)”舉證責(zé)任的具體把握

消防救援機(jī)構(gòu)不需要證明違法行為人的主觀狀態(tài)。本文認(rèn)為“主觀過錯(cuò)”屬于量罰因素，所以在行政執(zhí)法過程中，消防救援機(jī)構(gòu)不需要證明當(dāng)事人違法的主觀過錯(cuò)，只要當(dāng)事人作出違法行為就能夠進(jìn)行處罰。但是，由于“主觀無過錯(cuò)不罰”條款的新增，消防救援機(jī)構(gòu)也有提醒當(dāng)事人盡早提出沒有主觀過錯(cuò)證據(jù)的義務(wù)，若是在復(fù)議或者訴訟階段提出，存在證據(jù)無法被采納的風(fēng)險(xiǎn)，難免遭受處罰[7]。另外，消防救援機(jī)構(gòu)需要認(rèn)定證明主觀無過錯(cuò)的證據(jù)是否達(dá)到“足以”的程度。

當(dāng)事人需要承擔(dān)沒有主觀過錯(cuò)的證明責(zé)任。對(duì)于消防救援機(jī)構(gòu)而言，證明當(dāng)事人的主觀狀態(tài)需要收集的證據(jù)范圍和內(nèi)容十分廣泛，執(zhí)法成本提高，執(zhí)法效率降低，所以，當(dāng)事人舉證主觀無過錯(cuò)更具現(xiàn)實(shí)可行性。

3.3? “主觀無過錯(cuò)不罰”對(duì)“首違不罰”的影響

既然本文認(rèn)為“主觀過錯(cuò)”不屬于違法構(gòu)成要件，那么“主觀無過錯(cuò)不罰”中的消防安全違法行為是當(dāng)然成立的，因此，再次出現(xiàn)同種消防安全違法行為時(shí)，則不能適用于“首違不罰”條款。

（文中觀點(diǎn)僅為作者看法，與本刊無關(guān)。）

參考文獻(xiàn)：

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Discussion on several issues of no administrative penalty in fire law enforcement

Yang Weiqian

（Jinan Municipal Fire and Rescue Brigade， Shandong Jinan 250000）

Abstract： The four types of non-punishment of "no punishment for lack of responsibility"， "no punishment for minor violations"，" no punishment for first violation"，"no punishment for subjective fault" together constitute the new " Law of the People's Republic of China on Administrative Penalty " （hereinafter referred to as the "Administrative Penalty Law"）. The no administrative penalty system under the framework， except for "no punishment for lack of responsibility"， the other three types of non-punishment generally have problems such as vague semantics， unclear judgment standards， and strong subjective arbitrariness. The background of the reform of the fire agency system， the optimization of the business environment and the objective existence of a large number of fire protection technical specifications have increased the difficulty of the proper application of the system of no administrative penalty in the field of fire law enforcement. Through the literature analysis method， normative analysis method and case analysis method， the application of the latter three situations of no administrative penalty in fire law enforcement is discussed one by one， hoping to realize the appropriate application of the legislative intent of the new "Administrative Penalty Law" in the field of fire law enforcement.

Keywords： no administrative penalty; no punishment for minor violations; no punishment for first violation; no punishment for subjective fault