拓展政府專職隊(duì)伍職能，推動(dòng)基層消防監(jiān)管工作落地的思考

羅武明

摘要：隨著城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，各地基層防火及救援工作面臨新的復(fù)雜形勢(shì)，大量人員密集場(chǎng)所加工業(yè)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)村屯。而基層消防力量不足、消防監(jiān)管斷檔和空白現(xiàn)象依然存在?；诖耍腿绾我劳姓畬Ｂ氷?duì)伍開展基層消防監(jiān)管工作進(jìn)行了一些思考，希望給相關(guān)工作帶來(lái)一些參考。

關(guān)鍵詞：政府專職隊(duì)伍；職能；基層；消防監(jiān)管

中圖分類號(hào)：D631.6? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ?文章編號(hào)：2096-1227（2023）10-0013-03

全面落實(shí)基層消防監(jiān)管是實(shí)現(xiàn)消防治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。如何建好建強(qiáng)政府專職隊(duì)伍，依托其開展基層消防監(jiān)管工作成為亟待解決的突出問(wèn)題。

1 準(zhǔn)確定位政府專職消防隊(duì)伍對(duì)于推動(dòng)基層消防監(jiān)管工作落地的重大意義

1.1? 政府專職隊(duì)伍是國(guó)家消防救援力量體系的重要組成部分

我國(guó)著眼人口多、地域廣、災(zāi)害事故多發(fā)等實(shí)際情況，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就構(gòu)建新時(shí)代應(yīng)急救援體系作出了重大戰(zhàn)略部署。2018年消防隊(duì)伍改制轉(zhuǎn)隸后，職責(zé)和任務(wù)大幅增長(zhǎng)，既承擔(dān)著滅火救援、地質(zhì)災(zāi)害救援、抗洪抗旱等搶險(xiǎn)救援救災(zāi)任務(wù)，又兼顧著消防監(jiān)督執(zhí)法、消防宣傳、火災(zāi)調(diào)查、政務(wù)服務(wù)辦公等任務(wù)。《中華人民共和國(guó)消防法》（下簡(jiǎn)稱《消防法》）《消防安全責(zé)任制實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)消防組織建設(shè)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，建立多種形式的消防組織，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作。縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府建立以地方財(cái)政保障、具有社會(huì)公益性質(zhì)、依法承擔(dān)火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援工作的政府專職隊(duì)伍，成為消防救援力量體系中的重要補(bǔ)充力量[1]。

1.2? 依托政府專職隊(duì)伍落實(shí)基層監(jiān)管的基礎(chǔ)和前景

第一，賦予政府專職隊(duì)伍消防監(jiān)管職能是當(dāng)前解決基層消防監(jiān)管問(wèn)題的有效途徑。近年來(lái)，一些基層部門忙于疫情防控、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等重點(diǎn)工作，消防工作一直處于“上熱中溫下冷”的狀態(tài)，成為營(yíng)利性自建房、村集體小產(chǎn)權(quán)房火災(zāi)高發(fā)、小火亡人事故逐年上升的重要原因之一。雖然有基層消防基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、消防宣傳有盲區(qū)、群眾消防知識(shí)匱乏等客觀原因，但基層消防監(jiān)管力量不足，沒人干、不想干、不會(huì)干是造成基層消防監(jiān)管工作空轉(zhuǎn)的主要原因。特別是《消防法》修訂后公安機(jī)關(guān)原承擔(dān)的火災(zāi)隱患行政處罰不再受案辦理，導(dǎo)致公安派出所消防執(zhí)法萎縮，且基層派出所工作任務(wù)重、警力有限，很難把消防監(jiān)督工作任務(wù)落到實(shí)處，存在明顯的消防管理真空地帶[2]。針對(duì)這些問(wèn)題，各地都進(jìn)行了一些探討和嘗試，或授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法部門開展，或成立獨(dú)立的消防工作站，但由于消防監(jiān)管工作的特殊性、專業(yè)性，在開展系統(tǒng)的消防監(jiān)督檢查時(shí)，大多需要專業(yè)知識(shí)和使用消防車輛來(lái)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)試和測(cè)驗(yàn)，導(dǎo)致其出現(xiàn)“放不下”和“接不住”的尷尬局面[3]。目前，比較好的做法還是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職隊(duì)，通過(guò)授權(quán)委托的形式成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防監(jiān)督執(zhí)法工作站。以廣西玉林市為例，2020年以來(lái)，玉林市消防救援支隊(duì)通過(guò)鼓勵(lì)事業(yè)編消防員參加執(zhí)法資格考試，舉辦事業(yè)編消防員監(jiān)督執(zhí)法培訓(xùn)班、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)，出臺(tái)《事業(yè)編機(jī)構(gòu)消防執(zhí)法工作實(shí)施細(xì)則》等配套規(guī)定，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專職隊(duì)開展消防監(jiān)管工作打好基礎(chǔ)。2021年，玉林市消防救援支隊(duì)制定了《關(guān)于加強(qiáng)基層消防力量建設(shè)實(shí)施方案》，提出2022年底前全市8個(gè)街道、102個(gè)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）建成較為完善的縣鄉(xiāng)村基層消防安全隱患排查和消防安全預(yù)防控制體系。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托政府專職隊(duì)成立消防安全委員會(huì)，完善消防安全制度，整合各職能部門和社會(huì)組織力量參與消防安全綜合治理。發(fā)文明確行政村（社區(qū)）消防工作責(zé)任，將消防工作融入“多網(wǎng)合一”綜治網(wǎng)格化管理，加強(qiáng)基層末端消防安全管理。

第二，政府專職隊(duì)伍已逐漸成為基層應(yīng)急救援力量的主力軍。以廣西玉林市為例，玉林市政府先后出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)專職消防隊(duì)伍建設(shè)的實(shí)施意見》《玉林市貫徹實(shí)施國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)〈鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊(duì)〉工作方案》等文件，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊(duì)伍的建設(shè)思路，市、縣兩級(jí)分別成立正科、副科級(jí)事業(yè)編制人員管理機(jī)構(gòu)。經(jīng)過(guò)近7年的建設(shè)，玉林市現(xiàn)有政府專職消防隊(duì)52支，自組建以來(lái)，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊(duì)共出警1906次，出動(dòng)人員12530人次，出動(dòng)車輛2497輛次，搶救和保護(hù)財(cái)產(chǎn)價(jià)值2311.7萬(wàn)元，搶救和疏散群眾310人。消防救援力量到災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)時(shí)間由平均60min縮短到20min，有效破解“遠(yuǎn)水救不了近火”的難題，保障了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。隊(duì)站的覆蓋面不斷拓寬和專職消防隊(duì)員數(shù)量的增加，為基層落實(shí)消防監(jiān)管提供了硬件基礎(chǔ)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革和區(qū)域整合的發(fā)展，整合后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）均需要建設(shè)政府專職消防隊(duì)站，可在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防工作站全域覆蓋。

2 政府專職隊(duì)伍履行基層消防監(jiān)管職能面臨的突出問(wèn)題

2.1? 法律法規(guī)、保障機(jī)制不健全是制約政府專職隊(duì)伍履職的首要問(wèn)題

一是消防法律法規(guī)不完善?，F(xiàn)行的法律法規(guī)未明確基層政府專職消防隊(duì)伍可以作為基層消防監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。此外，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革下的賦權(quán)或委托執(zhí)法需要法律依據(jù)，雖按照現(xiàn)行《行政處罰法》相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以在法定權(quán)限內(nèi)委托符合規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰，但目前全國(guó)各地尚無(wú)關(guān)于消防救援機(jī)構(gòu)委托執(zhí)法的法律依據(jù)支撐。目前，頂層設(shè)計(jì)上沒有一個(gè)法定的編制管理或人事管理部門對(duì)專職消防隊(duì)伍性質(zhì)、級(jí)別、隸屬關(guān)系、經(jīng)費(fèi)保障做出明確規(guī)定。各地政府專職消防隊(duì)伍存在事業(yè)編制、合同制等多種用工方式，身份屬性不同、管理方式各異，隊(duì)伍構(gòu)成和隊(duì)員管理較為復(fù)雜，由此帶來(lái)職責(zé)不清、標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題。二是缺少具備監(jiān)督執(zhí)法資格人員。目前，事業(yè)編制人員的編制屬縣級(jí)以上地方人事部門管理，增加政府專職消防隊(duì)的事業(yè)編制人員成為當(dāng)務(wù)之急，在國(guó)家精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的大背景下，大幅度增編難度較大。此外，原有的事業(yè)編制人員不具備執(zhí)法主體資格，打通監(jiān)督執(zhí)法的“最后一公里”，還要進(jìn)行司法考試和必要的專業(yè)培訓(xùn)。三是國(guó)家層面未對(duì)政府專職消防員的經(jīng)費(fèi)保障提出明確的標(biāo)準(zhǔn)要求。地方財(cái)政保障力度不一，各地薪酬、優(yōu)撫優(yōu)待標(biāo)準(zhǔn)等差距較大，工資標(biāo)準(zhǔn)均按照略高于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的要求來(lái)執(zhí)行，這與消防救援工作全天候、高風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際情況不相適應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致崗位吸引力不強(qiáng)、隊(duì)伍活力不足、離職率較高。此外，各地黨委、政府出臺(tái)的國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍職業(yè)榮譽(yù)、優(yōu)撫優(yōu)待等政策，政府專職消防隊(duì)伍大部分未能享受，沒有統(tǒng)一的政府專職消防隊(duì)員榮譽(yù)體系，保障制度的不完善，導(dǎo)致隊(duì)員歸屬感不強(qiáng)。

2.2? 政府專職隊(duì)站建設(shè)率、覆蓋面與落實(shí)基層消防監(jiān)管尚有差距

一是政府專職消防隊(duì)站建設(shè)滯后。主要原因?yàn)椴糠值胤筋I(lǐng)導(dǎo)不能統(tǒng)籌安全與發(fā)展，不愿在隊(duì)伍建設(shè)和運(yùn)行上投入資金，借口多、擔(dān)當(dāng)少；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)，常住人口不足2萬(wàn)，火災(zāi)處于低發(fā)階段，客觀上對(duì)專職消防隊(duì)的需求并不迫切，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建隊(duì)和運(yùn)行的內(nèi)生動(dòng)力不足；有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為完成責(zé)任目標(biāo)而開展建隊(duì)工作，對(duì)于后續(xù)管理和作用發(fā)揮情況不關(guān)注，人力物力投入有限；有的認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊(duì)是由“政府組建，消防管理”，未明確專人負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊(duì)伍管理，導(dǎo)致隊(duì)伍職責(zé)不明晰，人員流動(dòng)性大。例如：玉林市應(yīng)建政府專職隊(duì)不少于110支，成立消防監(jiān)督執(zhí)法工作站110個(gè)，才能確保全市基層消防監(jiān)管工作全覆蓋，無(wú)死角。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防工作站建成投用52個(gè)、缺建58座，缺建率近60%。二是專職消防隊(duì)伍的經(jīng)費(fèi)保障不足。國(guó)家層面僅出臺(tái)了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊(duì)標(biāo)準(zhǔn)》，僅解決了有和無(wú)之間的問(wèn)題，但對(duì)涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職隊(duì)伍的持續(xù)性投入等方面沒有明確的規(guī)定，各地的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成各鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職隊(duì)在實(shí)際的建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中問(wèn)題多發(fā)。經(jīng)費(fèi)的不足帶來(lái)的隊(duì)站建設(shè)不達(dá)標(biāo)、器材裝備不達(dá)標(biāo)、消防車輛保養(yǎng)不及時(shí)等問(wèn)題層出不窮。

2.3? 政府專職消防員的綜合素質(zhì)未達(dá)到消防監(jiān)督執(zhí)法的要求

一是政府專職隊(duì)員文化水平參差不齊、整體素質(zhì)有待提升。二是事業(yè)編人員、專職隊(duì)員征召的條件與門檻仍處在較低水平。招錄信息發(fā)布渠道不夠廣泛，征召的崗位區(qū)分不夠明顯，專業(yè)性要求不強(qiáng)，學(xué)歷要求低。三是內(nèi)部人才培養(yǎng)可持續(xù)性不足。一方面因前期招錄門檻較低，內(nèi)部可選拔的面不廣；另一方面內(nèi)部考核、選拔機(jī)制還有待完善；此外骨干培養(yǎng)速度還趕不上近年來(lái)專職站點(diǎn)建設(shè)發(fā)展速度，缺乏專業(yè)系統(tǒng)的培訓(xùn)，與承接做好基層消防監(jiān)管的準(zhǔn)備還有很大的差距。

3 補(bǔ)短板、強(qiáng)素質(zhì)，構(gòu)建“防消聯(lián)勤”為民服務(wù)體系，推動(dòng)基層消防監(jiān)管工作落地見效

3.1? 優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化法規(guī)制度保障

要將基層消防監(jiān)管力量建設(shè)納入各級(jí)政府“十四五”規(guī)劃實(shí)施內(nèi)容，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全政府專職消防隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，拓展工作職能定位。從法規(guī)政策層面明確其職責(zé)定位和社會(huì)身份，從國(guó)家層面出臺(tái)與《消防法》配套的《政府專職消防隊(duì)伍條例》，修訂《消防監(jiān)督管理規(guī)定》及相關(guān)規(guī)定，并將政府專職隊(duì)伍消防監(jiān)管職責(zé)列入修訂的內(nèi)容，有效解決基層消防監(jiān)管建設(shè)發(fā)展的瓶頸難題，把單一的滅火救援隊(duì)建成具備“消防監(jiān)督執(zhí)法、滅火救援、簡(jiǎn)易火災(zāi)調(diào)查、消防宣傳、政務(wù)服務(wù)”等職能為一體的“一隊(duì)多能”的基層消防隊(duì)伍。

3.2? 落實(shí)經(jīng)費(fèi)、人員保障，解決制約政府專職隊(duì)伍實(shí)施消防監(jiān)管的瓶頸

一是經(jīng)費(fèi)方面，縣級(jí)以上地方人民政府將鄉(xiāng)鎮(zhèn)消防隊(duì)伍人員經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算并予以保障，在隊(duì)站建設(shè)、人員經(jīng)費(fèi)方面，由市、縣二級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)；在日常開支方面，縣級(jí)財(cái)政按照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)日常運(yùn)維經(jīng)費(fèi)進(jìn)行保障；職能拓展后待遇應(yīng)有較大幅度的提高，充分考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展地區(qū)差異，從（?。﹨^(qū)級(jí)層面制定落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障及人員工資的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)實(shí)際設(shè)置崗位津貼，提高工資待遇，確保隊(duì)員工資收入適當(dāng)高于當(dāng)?shù)仄骄べY水平。二是監(jiān)管人員方面。多種形式推動(dòng)編制直接落戶：第一種，探索通過(guò)劃撥事業(yè)編制方式來(lái)解決執(zhí)法主體資格，通過(guò)與地方編制辦、司法等部門交流磋商，采取“急需先配”原則，事業(yè)編制直接劃撥，暫核撥編制暫行掛靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府先行過(guò)渡，由消防部門統(tǒng)一管理使用，待消防改革深化落定后，再行移交并派駐；第二種，在?。ㄊ校用嬷苯影l(fā)文，明確政府專職隊(duì)伍消防監(jiān)管職能，按照優(yōu)化整合后鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總量，爭(zhēng)取每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）不低于2名的事業(yè)編員額，由縣級(jí)消防救援機(jī)構(gòu)定向管理使用，并派駐至所轄政府專職隊(duì)伍；第三種，參照玉林市的經(jīng)驗(yàn)，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職隊(duì)管理為突破口，劃撥事業(yè)編制直接落戶消防救援機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)做法，推動(dòng)地方編制部門直接劃撥事業(yè)編制至消防救援機(jī)構(gòu)，每年組織入編的人員統(tǒng)一參加“行政執(zhí)法監(jiān)督資格證”考試，待取得執(zhí)法證后，參加監(jiān)督執(zhí)法。

3.3? 黨委統(tǒng)領(lǐng)、消防主導(dǎo)，加強(qiáng)政府專職消防隊(duì)站建設(shè)

一是各地黨委政府應(yīng)將隊(duì)站建設(shè)納入本地區(qū)“十四五”發(fā)展規(guī)劃、民生一號(hào)工程予以推進(jìn)，以構(gòu)建“防消聯(lián)勤”為民服務(wù)體系為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)消防站點(diǎn)“全覆蓋、無(wú)盲區(qū)”。二是各級(jí)消防救援隊(duì)伍應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)起責(zé)任，在專職消防隊(duì)建設(shè)上，利用鄉(xiāng)村振興有利契機(jī)，推動(dòng)采取消防單建、政府部門合建等多種模式推進(jìn)。消防部門應(yīng)提請(qǐng)黨委政府將政府專職隊(duì)伍建設(shè)“嵌入”社會(huì)治安綜合治理、平安創(chuàng)建中統(tǒng)籌推進(jìn)；依托消防安全委員會(huì)將專職隊(duì)伍建設(shè)納入消防工作目標(biāo)書，定期開展督導(dǎo)檢查。

3.4? 完善管理體系，破解監(jiān)管難題

一是注重人才培養(yǎng)建設(shè)。一方面拓寬政府專職消防隊(duì)消防員招錄、培養(yǎng)、選拔途徑。針對(duì)消防綜合監(jiān)管實(shí)際需要，進(jìn)一步優(yōu)化錄用比例，與各大高校簽署定向招收協(xié)議，招收專業(yè)人才。鼓勵(lì)其開設(shè)消防類專業(yè)，學(xué)生畢業(yè)后可選擇到消防救援站工作。另一方面，加強(qiáng)人才培養(yǎng)，通過(guò)崗位輪訓(xùn)、跟班學(xué)習(xí)等模式，提升事業(yè)編管理人員的綜合素質(zhì)，建立使用、培訓(xùn)、推薦、考評(píng)機(jī)制，不斷提升其專業(yè)能力。二是明確任務(wù)，拓展職能。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職隊(duì)推行一站二班，主班駐勤備戰(zhàn)，備班分片包干，實(shí)現(xiàn)“一隊(duì)多能、防消兼顧”。三是完善考評(píng)獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)在工作中做出突出貢獻(xiàn)的集體及人員，按照有關(guān)規(guī)定給予記功獎(jiǎng)勵(lì)；強(qiáng)化職業(yè)保障和人文關(guān)懷，在其家屬入戶安置、子女入托入學(xué)、落實(shí)住房保障等方面與國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍共享優(yōu)待政策，保證隊(duì)伍的穩(wěn)定性。

4 結(jié)語(yǔ)

政府專職隊(duì)伍與國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍同向同行、并肩戰(zhàn)斗，發(fā)揮了不可替代的作用，是一支與國(guó)家綜合性消防救援隊(duì)伍并行的有生力量，進(jìn)一步拓展政府專職隊(duì)伍職能，推進(jìn)基層消防監(jiān)管能力、制度、機(jī)制、方法創(chuàng)新，是推動(dòng)消防事業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的基石，必定能書寫基層消防監(jiān)管工作的嶄新篇章。

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Reflections on expanding the functions of the government's full-time team and promoting the implementation of grassroots fire supervision work

Luo Wuming

（Rong County Fire and Rescue Section of Guangxi， Guangxi Yulin 537500）

Abstract： With the rapid development of urbanization and the implementation of the rural revitalization strategy， the grassroots fire and rescue work in various places is facing a new and complex situation. A large number of assembly occupancy processing industries have been transferred to townships and villages. However， the phenomenon of insufficient grassroots fire fighting forces， broken fire supervision and gaps still exists. Based on this， some thoughts are made on how to rely on the full-time government team to carry out the grassroots fire supervision work， hoping to bring some reference to the relevant work.

Keywords： government full-time team; function; grassroots; fire supervision