對(duì)口支援理論、實(shí)踐與升級(jí):文獻(xiàn)梳理及啟示

王建英,汪鈺瑩,陳志鋼

(1.浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,浙江 杭州 310018;2.浙江省“八八戰(zhàn)略”研究院,浙江 杭州 310018 3.浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院,浙江 杭州 310058;4.國(guó)際食物政策研究所,美國(guó) 華盛頓 20005)

一、引言

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的關(guān)鍵途徑之一,必須促進(jìn)人口、土地、技術(shù)、信息、資金等要素資源的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置,依托地區(qū)資源稟賦實(shí)現(xiàn)區(qū)域跨越式發(fā)展和跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展。優(yōu)化區(qū)域互助機(jī)制是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要措施,黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),要支持革命老區(qū)、民族地區(qū)加快發(fā)展,加強(qiáng)邊疆地區(qū)建設(shè),推進(jìn)興邊富民、穩(wěn)邊固邊;《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出,要建立健全區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌、市場(chǎng)一體化發(fā)展、區(qū)域合作互助、區(qū)際利益補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制,更好促進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)、東中西部和東北地區(qū)共同發(fā)展。作為一種區(qū)域互助機(jī)制,對(duì)口支援不僅通過(guò)建立發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的對(duì)口關(guān)系,有效促進(jìn)了少數(shù)民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)以及貧困地區(qū)的發(fā)展,也是一項(xiàng)極具中國(guó)特色和普適性的國(guó)家治理制度。對(duì)口支援是中國(guó)國(guó)家治理體系中的關(guān)鍵一環(huán)和有力抓手,在推動(dòng)邊疆地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放(王磊,2021;黃基鑫 等,2022)、民族地區(qū)健康發(fā)展(陳志剛,2005;朱光喜,2022)、貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)(陳翥,2021;王磊,2021)、受災(zāi)區(qū)域恢復(fù)重建(倪鋒 等,2009;Bulte et al.,2018)等方面發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用[1-8],充分體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)。隨著中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程的逐步推進(jìn),對(duì)口支援的應(yīng)用領(lǐng)域更加廣泛,但也面臨更多挑戰(zhàn),亟須優(yōu)化升級(jí)。梳理總結(jié)對(duì)口支援政策正式實(shí)施四十多年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對(duì)于順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)對(duì)口支援機(jī)制具有重要意義。

隨著對(duì)口支援政策的實(shí)施和實(shí)踐的推進(jìn),大量文獻(xiàn)從不同視角、借助不同研究方法對(duì)對(duì)口支援理論和實(shí)踐問(wèn)題展開(kāi)了深入研究。相關(guān)研究結(jié)合對(duì)口支援實(shí)踐的案例(如對(duì)口援藏、對(duì)口援疆、扶貧協(xié)作等),主要探究了對(duì)口支援的理論基礎(chǔ)、政策工具、支援效果以及存在的問(wèn)題和改進(jìn)措施等,取得了豐碩成果。然而,目前對(duì)于對(duì)口支援相關(guān)文獻(xiàn)的梳理還較為缺乏(伍文中,2012)[9]。有鑒于此,本文從對(duì)口支援的理論基礎(chǔ)、演進(jìn)歷程、政策工具、實(shí)踐效果及存在的問(wèn)題等方面對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理,以期能夠?yàn)樾聲r(shí)代對(duì)口支援的優(yōu)化升級(jí)提供啟示,并為進(jìn)一步的研究提供方向和思路參考。

二、對(duì)口支援的理論基礎(chǔ)

作為中國(guó)特有的區(qū)域互助機(jī)制,對(duì)口支援主要以中央政府動(dòng)員、地方政府實(shí)施、全社會(huì)力量參與的方式進(jìn)行,具體表現(xiàn)為在中央和省級(jí)政府的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)下,進(jìn)行以現(xiàn)金和實(shí)物轉(zhuǎn)移為主,技術(shù)、人才、醫(yī)療、教育等各類資源轉(zhuǎn)移為輔的資源流動(dòng)(汪陽(yáng)紅,2011;黃承偉,2017;楊龍 等,2018)[10-12]。關(guān)于其理論基礎(chǔ),相關(guān)研究主要從地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付和生產(chǎn)要素的區(qū)際流動(dòng)及使用兩個(gè)方面進(jìn)行了探討。

1. 橫向轉(zhuǎn)移支付視角下的對(duì)口支援

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南提出的橫向財(cái)政均衡理論認(rèn)為,為減輕橫向財(cái)政的不平衡,需從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)籌集資金支援或幫助落后地區(qū),形成橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。對(duì)口支援可視為具有中國(guó)特色的橫向轉(zhuǎn)移支付(石紹賓 等,2020)[13]。中國(guó)的橫向轉(zhuǎn)移支付雖還未實(shí)現(xiàn)制度化,但在對(duì)口支援實(shí)踐中,具有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的財(cái)政資源轉(zhuǎn)移已經(jīng)發(fā)揮了重要作用,支援地區(qū)通過(guò)項(xiàng)目資金援助等方式進(jìn)行財(cái)政資金直接轉(zhuǎn)移支付,同時(shí)也通過(guò)其他援助方式進(jìn)行間接轉(zhuǎn)移支付,如干部支援、專業(yè)人才支援、招商引資支援等(楊明洪 等,2018)[14]。目前,中國(guó)制度化的轉(zhuǎn)移支付以縱向轉(zhuǎn)移支付為主,但縱向轉(zhuǎn)移支付主要以效率優(yōu)先為導(dǎo)向,較難實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的分配均衡。縱向轉(zhuǎn)移支付制度從中央層級(jí)出發(fā),通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還等方式自上而下地進(jìn)行財(cái)政收入分配,雖然中央政府會(huì)以直接補(bǔ)貼或優(yōu)惠扶持等方式對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及企業(yè)等進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,提升了欠發(fā)達(dá)地區(qū)的福利水平,但國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體福利水平可能受損,而且縱向轉(zhuǎn)移支付對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)收入增加和市場(chǎng)擴(kuò)展的帶動(dòng)有限(安虎森 等,2016)[15]。對(duì)口支援不僅是對(duì)縱向轉(zhuǎn)移支付體系的有益補(bǔ)充,而且可以集中并調(diào)動(dòng)全國(guó)各地的力量,以發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)直接或間接轉(zhuǎn)移財(cái)政資源的方式更好地并更有效率地實(shí)現(xiàn)區(qū)際公平和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。這種“兄弟互助式”的轉(zhuǎn)移支付方式既減輕了中央財(cái)政的壓力,又加強(qiáng)了區(qū)域合作,可以縮小區(qū)域財(cái)力差距(谷成 等,2017)[16];同時(shí),從國(guó)家財(cái)政均衡體系建設(shè)的角度考慮,將對(duì)口支援中具有橫向轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)、均等化功能的部分內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范化和法治化,也是非常必要且可行的(伍文中 等,2014)[17]。

2. 生產(chǎn)要素流動(dòng)與轉(zhuǎn)化視角下的對(duì)口支援

不論是支援地區(qū)還是受援地區(qū),保持一定水平的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的前提、基礎(chǔ)和核心。赫克歇爾提出的生產(chǎn)要素稟賦理論認(rèn)為,一個(gè)地區(qū)在密集使用其相對(duì)稟賦豐裕要素進(jìn)行生產(chǎn)時(shí)具有比較優(yōu)勢(shì),在密集使用其相對(duì)稟賦稀缺要素進(jìn)行生產(chǎn)時(shí)處于劣勢(shì)地位。因而,一個(gè)地區(qū)的要素稟賦是影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。同時(shí),區(qū)域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行與發(fā)展依賴于要素通過(guò)生產(chǎn)函數(shù)轉(zhuǎn)化形成產(chǎn)出的過(guò)程,除了生產(chǎn)要素稟賦狀況外,將生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)出的能力也是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言,不僅在生產(chǎn)要素稟賦上存在不足,而在要素轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力和產(chǎn)出方面也有所欠缺,僅通過(guò)財(cái)政資源的轉(zhuǎn)移支付或彌補(bǔ)融資缺口的方式不能完全改善其生產(chǎn)函數(shù),需要其他要素的針對(duì)性注入和生產(chǎn)能力的提升。對(duì)口支援給欠發(fā)達(dá)的受援地區(qū)帶來(lái)大規(guī)模要素投入,會(huì)在邊際產(chǎn)出遞減規(guī)律和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的作用下實(shí)現(xiàn)更快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(王磊,2021)[1]。對(duì)口支援不僅引導(dǎo)外部資本注入受援地區(qū),還改善了其基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本、技術(shù)、制度、精神等生產(chǎn)要素稟賦和配置(陳志剛,2005)[3],這將直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng),促進(jìn)受援地區(qū)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張和質(zhì)量提升。同時(shí),對(duì)口支援深入貫徹“全國(guó)一盤棋”理念,通過(guò)地區(qū)間的針對(duì)性要素注入和互補(bǔ)性要素轉(zhuǎn)移產(chǎn)生溢出效應(yīng),有效提升了受援地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)和生產(chǎn)效率(孫澤生 等,2020)[18]。

3. 小結(jié)

現(xiàn)有研究主要從地方政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付和生產(chǎn)要素的投入與轉(zhuǎn)化兩個(gè)視角探討了對(duì)口支援的理論內(nèi)涵及重要意義,認(rèn)為對(duì)口支援是一項(xiàng)中國(guó)特色的橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制,也是一種通過(guò)生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展的實(shí)踐探索。橫向財(cái)政均衡理論和生產(chǎn)要素稟賦理論為對(duì)口支援實(shí)踐提供了理論基礎(chǔ),通過(guò)區(qū)域間的橫向轉(zhuǎn)移支付(發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付)可以有效縮小區(qū)域發(fā)展差距,通過(guò)先進(jìn)生產(chǎn)要素的引入和要素轉(zhuǎn)化能力的強(qiáng)化可以顯著提升受援地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效率,前者體現(xiàn)了社會(huì)公平目標(biāo),后者則強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率目標(biāo)。因此,對(duì)口支援可以兼顧效率與公平,是一項(xiàng)具有顯著優(yōu)勢(shì)的國(guó)家治理制度。然而,在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,對(duì)口支援的高效運(yùn)行需要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用,這就需要基于馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)行更為深入的理論研究和機(jī)制分析。

三、對(duì)口支援的演變歷程

1979年,時(shí)任中共中央政治局委員、中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)烏蘭夫在全國(guó)邊防工作會(huì)議上的報(bào)告《全國(guó)人民團(tuán)結(jié)起來(lái),為建設(shè)繁榮的邊疆,鞏固的邊防而奮斗》,強(qiáng)調(diào)國(guó)家將加強(qiáng)邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的建設(shè),增加資金和物資的投入,并組織內(nèi)地省、市對(duì)口支援邊境地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)。在早期的對(duì)口支援政策(包括對(duì)口支援、對(duì)口援建、對(duì)口幫扶、對(duì)口合作等一系列以對(duì)口形式進(jìn)行區(qū)域援助的政策)實(shí)施中,援助地區(qū)以西藏等少數(shù)民族地區(qū)和邊防地區(qū)為主(董珍 等,2019;徐明 等,2018)[19-20],后續(xù)擴(kuò)展到中西部地區(qū)和資源枯竭型地區(qū)(趙暉 等,2020)[21],并拓展至自然災(zāi)害、重大工程、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件等領(lǐng)域(Bulte et al.,2018;史曉琴 等,2020)[8][22]。基于文獻(xiàn)和政策梳理,本文將新中國(guó)成立以來(lái)的對(duì)口支援發(fā)展概括為四個(gè)階段(如表1所示)。

1. 萌芽階段(1949—1978年)

以對(duì)口形式進(jìn)行的區(qū)域援助在新中國(guó)成立之初就已經(jīng)出現(xiàn),社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的中國(guó)嘗試通過(guò)央地結(jié)對(duì)和城鄉(xiāng)結(jié)對(duì)的方式解決城鄉(xiāng)間和區(qū)域間發(fā)展差距大的問(wèn)題(曾水英 等,2019)[23]。在改革開(kāi)放前,對(duì)口支援側(cè)重于中央政府為部分地方政府制定優(yōu)惠政策、城市為鄉(xiāng)村建設(shè)提供支持等,涉及范圍較小,形式和內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單。例如,中央政府在物資援助、人才援助、金融支持等方面制定了一系列特殊政策和優(yōu)惠措施支援西藏建設(shè),以醫(yī)療、教育等資源的流動(dòng)為抓手,縮小邊疆地區(qū)與內(nèi)地的差距;20世紀(jì)60年代出現(xiàn)了“工廠包公社”等模式,城市工廠在器具修配、工具供應(yīng)及人才培訓(xùn)等方面給予農(nóng)村公社支持,以城市支持農(nóng)村、工業(yè)支持農(nóng)業(yè)的形式開(kāi)展支援。

2. 探索階段(1979—2009年)

1979年“對(duì)口支援”正式出現(xiàn)在中央政府文件中,對(duì)口支援有了政策保障。與此同時(shí),改革開(kāi)放持續(xù)推進(jìn),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變。這一階段的對(duì)口支援在各個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展了積極探索,例如:中央組織東部地區(qū)發(fā)達(dá)省市與邊境少數(shù)民族地區(qū)建立結(jié)對(duì)支援關(guān)系;對(duì)口支援開(kāi)始以法律形式表現(xiàn)出來(lái),從法律層面保障對(duì)口支援政策的實(shí)施;將企業(yè)主體引入對(duì)口支援實(shí)踐中,動(dòng)員全社會(huì)的力量參與對(duì)口支援實(shí)踐;對(duì)口支援內(nèi)容擴(kuò)展到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域,對(duì)口支援模式也相繼應(yīng)用于災(zāi)害援助、重點(diǎn)工程建設(shè)、公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)等方面;開(kāi)始注重市場(chǎng)機(jī)制在對(duì)口支援中的作用,從“單向支援”轉(zhuǎn)向“雙向合作”。

3. 完善階段(2010—2021年)

2010年,新一輪全面對(duì)口支援新疆行動(dòng)開(kāi)始,標(biāo)志著對(duì)口支援開(kāi)始在早期運(yùn)作模式的基礎(chǔ)上進(jìn)行優(yōu)化完善和持續(xù)應(yīng)用,對(duì)口支援進(jìn)入完善階段。在這一階段,在總結(jié)各個(gè)領(lǐng)域、不同應(yīng)用場(chǎng)景對(duì)口支援實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,對(duì)口支援的制度和機(jī)制得到更新迭代,并逐步與其他國(guó)家戰(zhàn)略相結(jié)合,作為一種常態(tài)化方案應(yīng)用于國(guó)家治理中遇到的各項(xiàng)難題(王禹澔,2022)[24]。例如:武漢新冠疫情暴發(fā)后,19個(gè)省份對(duì)口支援湖北省除武漢市之外的16個(gè)市州及縣級(jí)市,迅速調(diào)配全國(guó)醫(yī)療資源并有序開(kāi)展醫(yī)療救助工作,凸顯了對(duì)口支援在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的顯著優(yōu)勢(shì);國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)的《滬蘇浙城市結(jié)對(duì)合作幫扶皖北城市實(shí)施方案》提出,通過(guò)共建省際產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈協(xié)同、加強(qiáng)文化旅游產(chǎn)業(yè)合作、提升民生共享水平、搭建人力資源供需和高技能人才共享平臺(tái)等幫扶方式縮小區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)差距,促進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展。

4. 升級(jí)階段(2022年以后)

2022年黨的二十大召開(kāi),全黨全國(guó)各族人民邁上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程,對(duì)口支援也進(jìn)入升級(jí)階段。深入貫徹黨的二十大精神推動(dòng)對(duì)口支援工作再上新臺(tái)階是這一階段對(duì)口支援升級(jí)的重要方向。新時(shí)代對(duì)對(duì)口支援提出了更高的要求,必須始終堅(jiān)持以人為本,創(chuàng)新優(yōu)化對(duì)口支援制度和機(jī)制,強(qiáng)化民族共同體意識(shí),貫徹協(xié)同共治理念,推動(dòng)區(qū)域資源互補(bǔ),以中國(guó)特色對(duì)口支援促進(jìn)構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)共同富裕。在這一階段,不僅對(duì)物質(zhì)生活共同富裕提出了要求,還拓展到精神生活共同富裕,因而對(duì)口支援的升級(jí)應(yīng)轉(zhuǎn)向以人的全面發(fā)展作為主要抓手,社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷過(guò)程中出現(xiàn)的重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)人群應(yīng)被納入對(duì)口支援體系(如革命老區(qū)、農(nóng)民工群體等),并需要制定更加細(xì)節(jié)化和具體化的指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施方案。

5. 演變趨勢(shì)

從對(duì)口支援的發(fā)展歷程可以歸納出三個(gè)方面的演變趨勢(shì):一是運(yùn)作模式的演化。比如,對(duì)口支援從“單箭頭”的對(duì)口幫扶轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p箭頭”的對(duì)口合作,從一方輸出、另一方輸入的模式轉(zhuǎn)化為雙方合作共贏促成果的模式。二是實(shí)施領(lǐng)域的擴(kuò)展。比如,對(duì)口支援涉及的范圍從民族地區(qū)、邊防地區(qū)拓展到中西部地區(qū)、東部地區(qū),從省際對(duì)口擴(kuò)展到省內(nèi)對(duì)口、重點(diǎn)區(qū)域間對(duì)口,從對(duì)口支援欠發(fā)達(dá)地區(qū)到重點(diǎn)工程建設(shè)區(qū)、受災(zāi)地區(qū)。三是政策工具的變化。對(duì)口支援實(shí)踐過(guò)程中使用的政策工具從最初簡(jiǎn)單的資金注入擴(kuò)展到人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)共建、干部互派等方式,幫扶內(nèi)容也逐漸涉及科教文衛(wèi)體多個(gè)方面,不斷趨向于在受援地區(qū)開(kāi)展寬領(lǐng)域、全方位的幫扶。

四、對(duì)口支援的政策工具

在實(shí)踐中,對(duì)口支援結(jié)對(duì)地區(qū)開(kāi)展了一系列物資轉(zhuǎn)移、技術(shù)合作、經(jīng)貿(mào)往來(lái)等援助活動(dòng)。財(cái)政直接轉(zhuǎn)移支付、技能培訓(xùn)等作為國(guó)家區(qū)域援助政策的主要政策工具,被廣泛應(yīng)用于對(duì)口支援實(shí)踐中,國(guó)際援助通常使用的公共投資、政府采購(gòu)、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等政策工具也出現(xiàn)在中國(guó)對(duì)口支援的具體實(shí)踐中(鄔曉霞 等,2009)[25]。結(jié)對(duì)地區(qū)依據(jù)地區(qū)發(fā)展實(shí)際與要求,針對(duì)不同類型的對(duì)口支援行動(dòng)采用了差異化的政策工具組合,本文將對(duì)口支援實(shí)踐中主要運(yùn)用的政策工具歸為經(jīng)濟(jì)支援與智力支援兩類。

1. 經(jīng)濟(jì)支援

支援地區(qū)對(duì)受援地區(qū)的經(jīng)濟(jì)支援主要借助以下三種工具實(shí)施:一是資金援助,即支援地區(qū)對(duì)受援地區(qū)的直接投資。承擔(dān)對(duì)口支援任務(wù)的省市、中央部委、中央企業(yè)等通過(guò)直接財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式,將各類援助資金注入受援地區(qū)。例如,北京市從2010年開(kāi)始對(duì)口支援青海省玉樹(shù)藏族自治州,截止到2020年,北京市累計(jì)投入對(duì)口支援資金26.6億元(1)數(shù)據(jù)來(lái)源:中華人民共和國(guó)人民政府網(wǎng)站(http://www.gov.cn/xinwen/2020-04/13/content_5501964.htm):《北京對(duì)口支援玉樹(shù)十年累計(jì)投入資金超26億元》。。二是項(xiàng)目援建,即支援地區(qū)依托項(xiàng)目建設(shè)間接地向受援地區(qū)注入建設(shè)資金。援建項(xiàng)目主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,包括城鄉(xiāng)居民住房、學(xué)校、道路等。例如,通過(guò)第十三屆全國(guó)對(duì)口支援三峽庫(kù)區(qū)經(jīng)貿(mào)洽談會(huì),三峽庫(kù)區(qū)相關(guān)區(qū)縣簽約102個(gè)對(duì)口支援投資項(xiàng)目,簽約金額達(dá)1046.88億元(2)數(shù)據(jù)來(lái)源:中華人民共和國(guó)人民政府網(wǎng)站(http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/16/content_5643007.htm):《三峽庫(kù)區(qū)新增逾1000億元對(duì)口支援投資項(xiàng)目》。。三是企業(yè)援助,即結(jié)對(duì)地區(qū)間的企業(yè)合作,支援地區(qū)引導(dǎo)部分產(chǎn)業(yè)落戶受援地區(qū),優(yōu)化受援地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),拓寬受援地區(qū)的市場(chǎng),為受援地區(qū)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益(孫中海 等,2019)[26]。在政府的引導(dǎo)下,更多企業(yè)愿意在受援地區(qū)落戶,并增加對(duì)受援地區(qū)的投資。2021年上海云南對(duì)口協(xié)作新增落地投產(chǎn)企業(yè)180家,實(shí)際到位資金56.7億元(3)數(shù)據(jù)來(lái)源:云南省鄉(xiāng)村振興局網(wǎng)站(http://ynxczx.yn.gov.cn/):《2022年全省東西部協(xié)作和對(duì)口支援工作重點(diǎn)》。。不論是直接的資金劃撥,還是依托援建項(xiàng)目和企業(yè)等間接的資源輸送,最終都是物質(zhì)資本的轉(zhuǎn)移。物質(zhì)資本是推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要因素,加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的物質(zhì)支持力度,增加資金投入,特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育方面的投入,可以發(fā)揮顯著的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)作用(張林,2012)[27]。

2. 智力支援

邊疆地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的科學(xué)教育、公共衛(wèi)生事業(yè)相對(duì)落后,人才短缺是制約其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素,對(duì)口支援實(shí)踐也十分重視在智力上的支援,主要體現(xiàn)在人才幫扶和技術(shù)培訓(xùn)兩個(gè)方面。人才幫扶是指支援地區(qū)借助各種渠道向受援地區(qū)輸送專業(yè)人才,如抽調(diào)干部、醫(yī)生、教師、科技人員等專業(yè)人才,以派遣、掛職等方式直接將人才引入受援地區(qū)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人力資本水平較低,勞動(dòng)力專業(yè)知識(shí)較少、學(xué)習(xí)吸收能力較弱,難以通過(guò)吸收先進(jìn)技術(shù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),人才的直接引入不僅可以提升受援地區(qū)整體人力資本水平,還可以增強(qiáng)知識(shí)和技術(shù)溢出效應(yīng),并為受援地區(qū)培養(yǎng)人才、傳遞經(jīng)驗(yàn)。同時(shí),提高本地人力資本的整體水平是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵(廖楚暉 等,2008)[28],欠發(fā)達(dá)地區(qū)亟須提升自身的人力資本水平和技術(shù)吸收能力(杜偉 等,2014)[29],而對(duì)口支援的技術(shù)培訓(xùn)在這方面發(fā)揮了重要作用。從勞動(dòng)力個(gè)體來(lái)看,專業(yè)的技術(shù)培訓(xùn)可以提高其就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、就業(yè)機(jī)會(huì)和就業(yè)質(zhì)量,從而改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況;從勞動(dòng)力市場(chǎng)上看,專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)可以有效增加地區(qū)就業(yè)率,改善就業(yè)環(huán)境,帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)的就業(yè)市場(chǎng)良性發(fā)展(曾湘泉 等,2022)[30]。以東西部扶貧協(xié)作為例,東部協(xié)作地區(qū)為西部受援地區(qū)提供了包括資助貧困學(xué)生、援建衛(wèi)生院所、領(lǐng)導(dǎo)互訪、人才交流在內(nèi)的多途徑、寬范圍的智力支援(向琴,2022)[31]。一方面,通過(guò)干部、專業(yè)技術(shù)人員掛職和交流,促使欠發(fā)達(dá)地區(qū)管理人員學(xué)習(xí)先進(jìn)管理理念和管理知識(shí),增強(qiáng)自身學(xué)識(shí)和能力,提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)整體管理能力;另一方面,以培訓(xùn)班的形式為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┞殬I(yè)培訓(xùn),提高勞動(dòng)力水平,培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展急需的人才;同時(shí),依托企業(yè)援助,為受援地區(qū)群眾提供工作機(jī)會(huì),吸收就業(yè)人員。通過(guò)智力支援,有效提高了受援地區(qū)的勞動(dòng)者素質(zhì),促進(jìn)了受援地區(qū)的人力資本積累、技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3. 小結(jié)

基于文獻(xiàn)梳理,可以發(fā)現(xiàn)在對(duì)口支援實(shí)踐中支援地區(qū)主要依托經(jīng)濟(jì)支援和智力支援兩類政策工具,向受援地區(qū)轉(zhuǎn)移資金、項(xiàng)目、人才、技術(shù)等資源。對(duì)口支援中支援方將援助資金轉(zhuǎn)移到受援方存在直接轉(zhuǎn)移和間接轉(zhuǎn)移兩種,前者多用于早期的對(duì)口支援,后者通過(guò)“資金跟著項(xiàng)目走”、建設(shè)“飛地工業(yè)區(qū)”等方式間接進(jìn)行援助資金的轉(zhuǎn)移。來(lái)自支援方的資金轉(zhuǎn)移對(duì)受援地區(qū)而言是一種投資注入,受援地區(qū)的投資規(guī)模因此擴(kuò)大。對(duì)口支援實(shí)踐中的智力支援,使受援地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)突破了當(dāng)?shù)厝肆Y本水平不高的瓶頸,人才和技術(shù)的引入還有助于優(yōu)化受援地區(qū)生產(chǎn)要素的配置結(jié)構(gòu)和效率,促進(jìn)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí),進(jìn)而提升整體生產(chǎn)效率?？傊?對(duì)口支援通過(guò)經(jīng)濟(jì)支援提高了受援地區(qū)的投資規(guī)模,通過(guò)智力支援提升了受援地區(qū)的投資效率,對(duì)受援地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了雙輪驅(qū)動(dòng)作用。

五、對(duì)口支援的實(shí)踐效果

對(duì)口支援在推動(dòng)中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面起到了重要作用,通過(guò)促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化等有效激發(fā)了受援地區(qū)的發(fā)展?jié)撃?為貧困治理、改善民生、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等重要議題提供了解決方案,為推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安做出了重要貢獻(xiàn),是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要機(jī)制(黃基鑫 等,2022;曾水英 等,2019)[2][23]。基于多年的對(duì)口支援實(shí)踐,已有文獻(xiàn)從對(duì)口支援的政策目標(biāo)出發(fā),針對(duì)對(duì)口支援實(shí)踐的有效性進(jìn)行了大量規(guī)范分析和經(jīng)驗(yàn)研究,并主要集中于對(duì)口支援對(duì)受援地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展以及貧困治理、政府治理、公共服務(wù)等方面的影響。

1. 對(duì)口支援的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)

由于對(duì)口支援實(shí)踐的方式、實(shí)施范圍、實(shí)施背景、支援工具等存在差異,加上分析方法的不同,相關(guān)研究的結(jié)論存在一定分歧:一是對(duì)口支援對(duì)受援地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響未有定論。大部分研究發(fā)現(xiàn)對(duì)口支援對(duì)受援地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有顯著促進(jìn)作用。對(duì)口援疆促進(jìn)了受援地居民收入提升,顯著推動(dòng)了受援地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展(徐明 等,2018;劉金山 等,2017)[20][32];對(duì)口援藏總體上也顯著促進(jìn)了西藏的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(王磊,2021;董珍 等,2019)[1][19];從省內(nèi)對(duì)口支援來(lái)看,廣東省內(nèi)對(duì)口幫扶顯著促進(jìn)了被幫扶城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(王郅強(qiáng) 等,2020)[33]。但也有一些文獻(xiàn)認(rèn)為,對(duì)口支援對(duì)受援地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能產(chǎn)生一定抑制作用。比如,在汶川地震災(zāi)后重建中,對(duì)口援建抑制了當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)的發(fā)展(Bulte et al.,2018)[8]。二是對(duì)口支援的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)存在短期與長(zhǎng)期的差異性。一些研究發(fā)現(xiàn)對(duì)口支援的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)在短期內(nèi)顯著,但長(zhǎng)期效應(yīng)相對(duì)較小,即邊際效應(yīng)隨著時(shí)間的推移而逐漸減弱,且具有政策依賴性(李瑞昌,2015;閆杰 等,2020)[34-35];另一些研究則得出與之相反的結(jié)論,認(rèn)為對(duì)口支援的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)存在滯后性(劉金山 等,2017)[32]。三是對(duì)口支援的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)存在對(duì)口關(guān)系等方面的異質(zhì)性。對(duì)口支援通過(guò)資源定向外溢到受援地推動(dòng)了受援地各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,不過(guò)僅依靠對(duì)口支援很難達(dá)到區(qū)域的均衡發(fā)展,支援效果在不同的對(duì)口關(guān)系中存在較大差異,受援地與支援地之間的差距在不同的對(duì)口關(guān)系中也有一定的區(qū)別(趙暉 等,2020)[21]。此外,對(duì)口支援還對(duì)受援地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有許多其他的積極影響,比如促進(jìn)企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、招商引資、技術(shù)創(chuàng)新等(董珍 等,2019;馬芳,2020;李志國(guó) 等,2020)[19][36-37]。

2. 對(duì)口支援對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的影響

縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是對(duì)口支援重要的功能之一,在邁向共同富裕的征程中這一功能顯得尤為重要。相關(guān)研究主要探討了對(duì)口支援對(duì)城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距的影響:對(duì)口支援通過(guò)影響勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和人均財(cái)政支出抑制了受援地區(qū)城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大,其中勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移機(jī)制起主要作用(徐明 等,2018)[20];對(duì)口支援對(duì)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的彌合作用有限,僅依靠對(duì)口支援很難達(dá)到區(qū)域間均衡發(fā)展的目標(biāo)(趙暉 等,2020)[21]。

3. 對(duì)口支援的貧困治理作用

扶貧也是對(duì)口支援的重要功能之一(楊龍 等,2018)[12]。1996年7月,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于組織經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展扶貧協(xié)作的報(bào)告》,將對(duì)口支援納入整體扶貧開(kāi)發(fā)政策體系中,啟動(dòng)?xùn)|西部扶貧協(xié)作,即東部發(fā)達(dá)省市對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施幫扶。對(duì)口支援與扶貧協(xié)作有機(jī)結(jié)合,以協(xié)作的方式助力扶貧、脫貧工作的展開(kāi),東部地區(qū)承擔(dān)幫扶的責(zé)任,西部地區(qū)承擔(dān)脫貧攻堅(jiān)的主體責(zé)任(李小云,2017)[38]。相關(guān)文獻(xiàn)主要從三個(gè)方面就對(duì)口支援在脫貧攻堅(jiān)方面的實(shí)踐效果進(jìn)行了分析:一是對(duì)口支援對(duì)受援地居民生活水平的影響。對(duì)口支援顯著提高了受援地區(qū)農(nóng)戶的人均消費(fèi)總支出,尤其是在食品、居住和交通通信方面,切實(shí)提高了農(nóng)戶的生活水平,為減貧事業(yè)作出了突出貢獻(xiàn)(徐明,2022)[39]。二是評(píng)估對(duì)口支援的減貧績(jī)效?；谖鞑氐貐^(qū)脫貧戶微觀調(diào)研數(shù)據(jù)的分析表明,脫貧戶對(duì)對(duì)口支援的減貧績(jī)效綜合評(píng)價(jià)總體上介于比較滿意與非常滿意之間(王磊,2021)[6]。三是基于產(chǎn)業(yè)扶貧、金融扶貧、教育扶貧、科技扶貧、旅游扶貧、社會(huì)保障兜底扶貧等具體扶貧方式研究對(duì)口支援的減貧效果及經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。對(duì)口支援在多樣化的扶貧實(shí)踐中產(chǎn)生了顯著的減貧作用,而且這些扶貧措施在對(duì)口支援促進(jìn)受援地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中發(fā)揮了顯著的中介作用(陳翥,2021;王郅強(qiáng) 等,2020)[5][33]。

4. 對(duì)口支援的政府治理完善作用

地區(qū)間橫向帶動(dòng)機(jī)制是國(guó)家治理體系的重要組成部分,對(duì)口支援是中國(guó)地區(qū)間橫向帶動(dòng)的主要形式和顯著特征,充分體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義制度的顯著優(yōu)勢(shì)(王禹澔,2022;韓文龍 等,2020)[24][40]。關(guān)于對(duì)口支援對(duì)受援地區(qū)政府治理的完善作用,現(xiàn)有文獻(xiàn)大多從理論邏輯層面展開(kāi)分析或基于具體案例進(jìn)行探討。對(duì)口支援促進(jìn)受援地區(qū)治理創(chuàng)新的途徑可分為直接實(shí)施型、思想啟發(fā)型和資源輔助型三種,要確立從援助到協(xié)作再到合作的對(duì)口關(guān)系發(fā)展策略,調(diào)整對(duì)口支援的具體內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式,并高度重視發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量的作用(朱光喜,2022)[4]。從縱向和橫向府際關(guān)系來(lái)看,省際對(duì)口支援是基于國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需要由中央政府主導(dǎo)的跨區(qū)域府際協(xié)作治理,對(duì)口支援在重塑府際關(guān)系、減輕國(guó)家規(guī)模治理負(fù)荷方面具有重要意義(周光輝 等,2020)[41]。

5. 對(duì)口支援的公共服務(wù)改善作用

促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是對(duì)口支援的政策目標(biāo)之一,對(duì)口支援的實(shí)踐也有效促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化(花中東,2010)[42]。 基礎(chǔ)設(shè)施是公共服務(wù)供給的必要條件,而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是對(duì)口支援的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外,醫(yī)療和教育也是對(duì)口支援的重要領(lǐng)域。醫(yī)療資源的對(duì)口援助大大提高了受援地區(qū)的醫(yī)療服務(wù)水平,在傳染病疫情出現(xiàn)時(shí)以對(duì)口模式開(kāi)展的醫(yī)療援助更是發(fā)揮了重大作用。例如,在抗擊新冠疫情的過(guò)程中,對(duì)口支援充分實(shí)現(xiàn)了資源的高效配置,保證了社會(huì)穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展(史曉琴 等,2020;徐麗鶴 等,2022)[22][43]。2001年6月教育部啟動(dòng)了“對(duì)口支援西部地區(qū)高等學(xué)校計(jì)劃”,東西部高校對(duì)口支援實(shí)踐取得了顯著成效,受援高校在人才培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、科研合作、校園文化建設(shè)等方面取得了突出進(jìn)步,有效提升了西部地區(qū)高校辦學(xué)質(zhì)量(清華大學(xué)課題組 等,2007)[44]。

6. 小結(jié)

大量研究表明,對(duì)口支援對(duì)受援地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面都有顯著影響。從地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)看,盡管對(duì)口支援在部分行業(yè)和個(gè)別案例中對(duì)受援地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在著一定的抑制作用,但整體上看對(duì)口支援明顯促進(jìn)了受援地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展來(lái)看,對(duì)口支援通過(guò)地區(qū)間的橫向資源轉(zhuǎn)移將資金、人才等生產(chǎn)要素直接或間接輸送到受援地區(qū),有效抑制了區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的擴(kuò)大,但目前單靠對(duì)口支援還難以實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡發(fā)展。此外,對(duì)口支援在改善和提升貧困治理、政府治理以及公共服務(wù)等方面也產(chǎn)生了積極的作用,優(yōu)化了受援地區(qū)的發(fā)展環(huán)境,減少了交易成本,并增強(qiáng)了受援地區(qū)的自主發(fā)展能力。然而,現(xiàn)有關(guān)于對(duì)口支援實(shí)施效果的文獻(xiàn),大多聚焦于探究對(duì)受援地區(qū)的影響,而關(guān)于對(duì)支援地區(qū)的影響以及兩地聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的研究少有涉及。

六、對(duì)口支援存在的問(wèn)題與優(yōu)化升級(jí)

1. 對(duì)口支援實(shí)踐中存在的問(wèn)題

對(duì)口支援顯著促進(jìn)了受援地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,但實(shí)施過(guò)程中仍存在一些不足。對(duì)此,已有文獻(xiàn)也進(jìn)行了深入探討,大體上可以概括為以下三個(gè)方面:

第一,政府作用需要進(jìn)一步優(yōu)化。中央政府是對(duì)口支援的發(fā)起方也是主導(dǎo)方,參與構(gòu)建整個(gè)對(duì)口關(guān)系,基于國(guó)家整體考慮直接抽取中央財(cái)政資源或間接抽取地方資源劃撥到受援地區(qū)(李瑞昌,2015)[34]。地方政府是對(duì)口支援的具體實(shí)施者,支援方政府和受援方政府在上級(jí)政府指導(dǎo)下進(jìn)行對(duì)口支援實(shí)踐。各級(jí)政府在發(fā)揮自身作用的同時(shí),也存在一些問(wèn)題影響到對(duì)口支援整體效能的發(fā)揮,主要在于兩個(gè)方面:一是政府間博弈問(wèn)題。中央政府、支援方政府與受援方政府之間存在責(zé)任、義務(wù)、利益關(guān)系,基于各自目標(biāo)進(jìn)行協(xié)議合作。三個(gè)主體間存在博弈,博弈過(guò)程中產(chǎn)生的效率損失也不容忽視;在不同的對(duì)口關(guān)系中,地方政府間也容易產(chǎn)生不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題(徐陽(yáng)光,2011;楊明洪,2016)[45-46]。二是法治化問(wèn)題。以政治任務(wù)形式進(jìn)行府際傳遞,基于政治動(dòng)員和行政調(diào)控實(shí)施對(duì)口支援政策,缺乏法律保障,難以形成科學(xué)完善的啟動(dòng)機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等,也難以實(shí)現(xiàn)實(shí)施環(huán)節(jié)規(guī)范化和政策實(shí)施常態(tài)化等長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)(王永才,2014;張?zhí)鞇?2021)[47-48]。

第二,參與主體積極性有待提高。目前,對(duì)口支援的激勵(lì)體系可分為外生型激勵(lì)和內(nèi)生型激勵(lì),包括以“一方有難、八方支援”等歷史文化為精神動(dòng)力的柔性激勵(lì)、基于中央權(quán)威和復(fù)合治理結(jié)構(gòu)的強(qiáng)制性激勵(lì)以及源于正向政治激勵(lì)與互惠互利原則的韌性激勵(lì)(汪波,2022)[49]。激勵(lì)機(jī)制在對(duì)口支援動(dòng)員方面發(fā)揮著重要作用,但在應(yīng)用過(guò)程中仍存在一些不足,具體可歸納為兩個(gè)方面:一是市場(chǎng)作用未有效體現(xiàn)。對(duì)口支援的實(shí)施主體多為各級(jí)政府及一些中央企業(yè),以完成政治任務(wù)的態(tài)度實(shí)施政策。尤其是在早期的對(duì)口支援過(guò)程中,缺少市場(chǎng)主體參與,未能以投資效益和效率為先,帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征(趙明剛,2011)[50]。二是動(dòng)員功能有待加強(qiáng)。教育及公共衛(wèi)生等社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的對(duì)口支援具有福利性質(zhì),難以實(shí)現(xiàn)雙贏或多贏,支援方與受援方之間具有利益非均衡性,會(huì)影響支援方的主動(dòng)性和積極性,并導(dǎo)致“面子工程”的出現(xiàn)(張?zhí)鞇?2021;肖鋮 等,2014)[48][51]。

第三,實(shí)施效率欠佳。一是在對(duì)口支援實(shí)施前,對(duì)口關(guān)系的建立依賴上級(jí)政府的決策,對(duì)口關(guān)系中的支援方和受援方的選擇具有不確定性,缺乏一個(gè)普適性的原則和標(biāo)準(zhǔn)安排配對(duì)關(guān)系;同時(shí),支援工作中對(duì)口關(guān)系的頻繁變動(dòng)使原對(duì)口關(guān)系中斷,新對(duì)口關(guān)系需要重新構(gòu)建和磨合,增加了運(yùn)行成本(徐陽(yáng)光,2011;張王勇,2019)[45][52]。二是在對(duì)口支援實(shí)施中,存在組織管理水平較低、經(jīng)濟(jì)效益不高、技術(shù)能力低下等問(wèn)題,導(dǎo)致對(duì)口支援中部分地區(qū)的資源配置效率偏低(王磊 等,2018)[53]。三是在對(duì)口支援實(shí)施后,一些援建項(xiàng)目存在施工質(zhì)量未達(dá)標(biāo)、規(guī)劃與實(shí)際不符等問(wèn)題,還有一些對(duì)口援建的民生項(xiàng)目?jī)H為 “形象工程”,存在返工等風(fēng)險(xiǎn)。

2. 新時(shí)代對(duì)口支援的優(yōu)化升級(jí)

第一,在更好發(fā)揮政府作用方面,應(yīng)樹(shù)立協(xié)同共治理念,通過(guò)優(yōu)化動(dòng)員激勵(lì)機(jī)制、完善組織協(xié)調(diào)機(jī)制、強(qiáng)化評(píng)估監(jiān)督機(jī)制,推動(dòng)對(duì)口支援制度和機(jī)制的不斷完善。要提高激勵(lì)機(jī)制的有效性,充分考慮支援方和受援方雙方的利益訴求,引導(dǎo)地方政府、企業(yè)等積極參與對(duì)口支援;同時(shí),政府應(yīng)從主導(dǎo)者角色向協(xié)調(diào)者角色轉(zhuǎn)變,優(yōu)化對(duì)口支援的工作體系,制定和完善對(duì)口支援政策的適用范圍、啟動(dòng)條件、執(zhí)行要求以及工作考核等方面的一系列標(biāo)準(zhǔn)及原則,妥善解決對(duì)口支援中對(duì)口關(guān)系不確定、資源配置效率和工程質(zhì)量不高、監(jiān)督不到位等問(wèn)題,有效減少和約束地方政府間的不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

第二,在市場(chǎng)起決定性作用方面,應(yīng)通過(guò)加快構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)和促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范健康發(fā)展,不斷提高對(duì)口支援的資源配置效率。在對(duì)口支援政策實(shí)施過(guò)程中,要以市場(chǎng)一體化緩解信息不對(duì)稱問(wèn)題,以特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重要抓手,實(shí)現(xiàn)資源的高效流動(dòng)和互補(bǔ),形成支援方與受援方共贏共進(jìn)的發(fā)展共同體。一方面,通過(guò)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)等線下平臺(tái),融合結(jié)對(duì)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)資源要素,有效促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展;另一方面,通過(guò)基于互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的線上平臺(tái)建設(shè),讓信息上“云”,連接結(jié)對(duì)地區(qū)雙方和貿(mào)易供需雙方,暢通政策信息和貿(mào)易信息交流渠道,實(shí)現(xiàn)信息共享,消除信息壁壘,以數(shù)字化賦能產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

第三,在實(shí)施領(lǐng)域和方式方面,應(yīng)擴(kuò)展結(jié)對(duì)領(lǐng)域、改進(jìn)協(xié)作方式,構(gòu)建參與主體多元化、渠道形式多樣化的全領(lǐng)域?qū)谥гw系。進(jìn)一步動(dòng)員人民群體、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等社會(huì)力量積極參與對(duì)口支援行動(dòng),增加結(jié)對(duì)黏性,鑄牢中華民族共同體意識(shí),為欠發(fā)達(dá)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展增強(qiáng)后發(fā)優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿?結(jié)合結(jié)對(duì)地區(qū)的資源稟賦優(yōu)勢(shì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征,多渠道、多形式、多主體開(kāi)展持續(xù)性的對(duì)口支援,促進(jìn)兩地多領(lǐng)域開(kāi)展結(jié)對(duì)協(xié)作;注重雙方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人的發(fā)展齊頭并進(jìn),將對(duì)口支援拓展到精神文明建設(shè)領(lǐng)域,組織開(kāi)展文化協(xié)作、文旅交流,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)精神生活共同富裕。

七、研究展望

學(xué)界關(guān)于對(duì)口支援的研究日益豐富和深入,但仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)和完善,可以從以下方面進(jìn)行拓展和深化:

一是加強(qiáng)基礎(chǔ)理論和戰(zhàn)略規(guī)劃研究,構(gòu)建中國(guó)特色對(duì)口支援理論體系,科學(xué)指導(dǎo)對(duì)口支援的戰(zhàn)略制定和實(shí)踐推進(jìn)。目前,對(duì)口支援的理論研究總體上滯后于實(shí)踐探索。應(yīng)運(yùn)用習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論深入探究中國(guó)對(duì)口支援的理論基礎(chǔ)及其在國(guó)家治理體系中的重要作用和地位,建立和完善中國(guó)特色對(duì)口支援理論體系,為新時(shí)代對(duì)口支援的優(yōu)化升級(jí)提供理論指導(dǎo)。同時(shí),要基于新發(fā)展理念,結(jié)合高質(zhì)量發(fā)展、新發(fā)展格局、共同富裕的要求,積極探求新時(shí)代對(duì)口支援的新路徑、新模式。

二是科學(xué)全面總結(jié)多樣化多層次的對(duì)口支援實(shí)踐模式,尋求對(duì)口支援的普適性經(jīng)驗(yàn)和路徑?，F(xiàn)有研究對(duì)對(duì)口支援實(shí)踐模式的分析多聚焦于對(duì)口援疆、對(duì)口援藏等省際大型對(duì)口支援,而對(duì)省內(nèi)對(duì)口支援、對(duì)口協(xié)作、重點(diǎn)工程對(duì)口援建、面向?yàn)?zāi)區(qū)的對(duì)口援建等的研究較少。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各層次、各領(lǐng)域、各類型對(duì)口支援模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和對(duì)比分析,提煉出具有普適性的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。值得注意的是,在現(xiàn)有文獻(xiàn)中存在一些矛盾點(diǎn),對(duì)于這些因研究方法或?qū)ο蟮炔煌贸龅牟煌Y(jié)論,應(yīng)深入探究其原因,進(jìn)而為完善對(duì)口支援制度和機(jī)制、充分發(fā)揮對(duì)口支援的積極效應(yīng)提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。此外,還應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒區(qū)域援助的國(guó)際經(jīng)驗(yàn),探討中國(guó)對(duì)口支援的國(guó)際影響,為解決國(guó)際區(qū)域發(fā)展失衡問(wèn)題提供中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

三是進(jìn)一步細(xì)化和深化對(duì)口支援的政策效應(yīng)及其影響機(jī)制和異質(zhì)性研究,并積極創(chuàng)建相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)和改進(jìn)實(shí)證方法。盡管不少文獻(xiàn)對(duì)對(duì)口支援的效果進(jìn)行了理論探討和實(shí)證檢驗(yàn),但這方面的研究仍有待加強(qiáng)和改進(jìn)。一方面,對(duì)口支援會(huì)對(duì)支援方和受援方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面都會(huì)產(chǎn)生影響,而現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于對(duì)口支援的政策效應(yīng)分析大多集中于受援方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域,且在實(shí)證分析上還存在不少研究空白,相關(guān)影響機(jī)制和異質(zhì)性的研究也較為薄弱。另一方面,政策效應(yīng)的評(píng)估受到數(shù)據(jù)和方法的限制,目前在對(duì)口支援方面還缺乏系統(tǒng)完整權(quán)威的專業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù),不便于相關(guān)經(jīng)驗(yàn)分析的展開(kāi),也容易導(dǎo)致政策效應(yīng)評(píng)估出現(xiàn)偏差以及得到不同的甚至矛盾的結(jié)果。此外,雖然已有多種政策效應(yīng)評(píng)估的計(jì)量方法,但由于對(duì)口支援政策的特殊性,在具體的實(shí)證檢驗(yàn)中可能還需要進(jìn)行方法上的改進(jìn)和創(chuàng)新,才能更準(zhǔn)確客觀地評(píng)價(jià)對(duì)口支援的實(shí)踐效果;同時(shí),對(duì)口支援政策目標(biāo)的度量方法也有待優(yōu)化,比如現(xiàn)有文獻(xiàn)在進(jìn)行對(duì)口支援的政策效應(yīng)評(píng)估時(shí),大多使用單一變量來(lái)衡量政策目標(biāo)(如人均GDP、勞動(dòng)生產(chǎn)率等),存在一定的片面性。