高新園區(qū)海綿城市建設(shè)雨水排放收費政策研究

陳其楠

（上海市排水管理事務(wù)中心，上海市 200001）

0 引 言

雨水管理是生態(tài)文明建設(shè)的重要方面。發(fā)達國家和地區(qū)的可持續(xù)雨水管理體系成熟，重視源頭控制，實施雨水收費制度。雨水費用的征收有力地促進了雨水處置和利用方式的轉(zhuǎn)變，對雨水管理理念的貫徹具有重要意義[1-3]。

我國高速城鎮(zhèn)化帶來了突出的水安全和水環(huán)境問題，近年來大力開展海綿城市建設(shè)，在政策標(biāo)準(zhǔn)、工程建設(shè)及運維管理等方面取得了長足發(fā)展，但在雨水排放收費管理等政策方面與國外相比仍有一定差距，資金來源以財政和地塊開發(fā)者為主[4-5]。隨著經(jīng)濟快速發(fā)展和循環(huán)經(jīng)濟理念的實踐和推廣，我國建立了大量高新園區(qū)，高新園區(qū)在促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、推動高質(zhì)量發(fā)展中充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，持續(xù)支撐國民經(jīng)濟健康良性發(fā)展。若在高新園區(qū)率先探索和實踐雨水收費措施，將會對整體區(qū)域經(jīng)濟和環(huán)境保護起到很好的示范帶動作用[6-7]。

本文結(jié)合國外實踐經(jīng)驗和高新園區(qū)優(yōu)勢，研究高新園區(qū)雨水經(jīng)濟管理制度的可行性，為系統(tǒng)化全域海綿城市建設(shè)和雨水長效管理的有效推進提供支撐。

1 國外雨水排放費征收制度調(diào)研

1.1 雨水排放費征收概況

國外實施雨水收費最主要的原因是要應(yīng)對雨水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理資金短缺的問題。和傳統(tǒng)的政府財政撥款相比，雨水收費的資金來源穩(wěn)定、可預(yù)期，并可以專門用于雨水管理。

德國從20 世紀(jì)八九十年代開始，雨水管控逐漸從鼓勵獎勵走向收費機制[8]。各州多建立雨水排放費收取及減免機制，按照不透水面積征收費用，收取方式按照單位不透水面積年度費用計價，采取雨水收集利用措施的用戶可以獲得減免優(yōu)惠。以比勒菲爾德市為例，在不采用雨水收集系統(tǒng)和透水鋪裝的家庭，雨水排放費占總水費的一半左右，可見采用完整收集回用措施不僅降低雨水費，還可降低自來水費和污水費。對于新建工業(yè)、商業(yè)及居民小區(qū)，如未配置雨水利用設(shè)施，政府將根據(jù)建筑物造價征收雨水排放費。雨水收費政策的實施使得房地產(chǎn)開發(fā)商紛紛建設(shè)綠色屋頂?shù)扔晁迷O(shè)施，有力促進了德國雨水處置利用方式的轉(zhuǎn)變。

美國“國家污染物排放許可證制度”（NPDES）對雨水徑流排放進行了嚴(yán)格控制，對雨水基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提出了要求。為解決雨水設(shè)施建設(shè)的巨大資金缺口，許多地方政府成立了雨水公共事業(yè)部門，通過收取雨水費等方式來籌集雨水項目資金。EPA 相關(guān)法律文件規(guī)定，應(yīng)按照排放主體付費的原則向雨天產(chǎn)生雨水徑流的業(yè)主收取雨水費。美國不同地區(qū)雨水排放費的計算和管理方式各不相同，常用的收費方式包括統(tǒng)一費率制度和等效住宅單元費率制度（ERU,Equivalent Residential Unit）。此外，還有許多地方政府對住宅和非住宅（商業(yè)、工業(yè)）區(qū)域業(yè)主采取分類收費制度。對采取雨水控制和利用措施的用戶，地方政府一般采取一次性費用返還或者信用額度雨水費折扣的激勵政策[9-10]。

加拿大從20 世紀(jì)90 年代起開始逐步施行雨水排放費制度，目前雨水排放費已經(jīng)成為加拿大雨水管理事業(yè)的主要資金來源之一。不同城市根據(jù)各自情況采用不同的收費制度，主要包括統(tǒng)一費率制度、分類費率制度、等效住宅單元費率制度（ERU）、徑流系數(shù)和開發(fā)強度費率制度等。其中，前三種費率制度與美國的制度相似，徑流系數(shù)和開發(fā)強度費率制度是指在費率制定時納入不同區(qū)域的徑流系數(shù)和開發(fā)強度等其他考量因素。此外，加拿大還建立了多種雨水管理激勵機制，主要包括費用返還機制、雨水排放費補貼機制和信用折扣機制等[11]。

1.2 雨水排放費計算方法分析

雨水排放費的計算方法和征收依據(jù)是整個雨水排放費征收制度的核心。目前，發(fā)達國家計算雨水排放費征收標(biāo)準(zhǔn)的常用算法主要包括等效住宅單元法、雨水徑流系數(shù)法和不透水面積百分比法[8，12，13]。

（1）等效住宅單元法依據(jù)不透水面積和等效住宅單元為計費單位進行計算，一個等效單元通常為地區(qū)住宅平均不透水面積，是美國、加拿大等國最常用的計算方法。加拿大米西索加市依據(jù)該方法，制定了對本市獨立住宅、多層住宅和非住宅的雨水排放費用分類征收標(biāo)準(zhǔn)，單位費用由當(dāng)?shù)匚瘑T會審核通過，并且每年進行復(fù)審檢查。

（2）雨水徑流系數(shù)法以地塊產(chǎn)生的雨水徑流量或徑流系數(shù)為直接衡量標(biāo)準(zhǔn)進行雨水費的計算。通過不同類型地面種類面積和水文響應(yīng)因子（徑流系數(shù)）加權(quán)計算，得到應(yīng)收費的水文面積，再與單位面積雨水費率的乘積即為應(yīng)收雨水費。

（3）不透水面積百分比法按照不透水面積占地塊總面積的百分比來計算雨水收費。根據(jù)不同土地利用類型制定開發(fā)強度因子值，并劃分為不同等級，給每個等級區(qū)間確定相應(yīng)的費率。應(yīng)收雨水費即為不透水面積值、開發(fā)強度因子值和區(qū)間費率的乘積。

不同雨水收費計算方法各有優(yōu)勢，核心是城市開發(fā)過程造成的不透水面積對徑流的水文水質(zhì)影響，以及不同層級費率的制定應(yīng)綜合考慮用地類型、數(shù)據(jù)獲取難易程度、管理復(fù)雜性等因素，因地制宜研究確定。

1.3 雨水費的補貼及激勵政策

和自來水費、污水處理費不同，國外對于雨水費制定了相關(guān)激勵、返還及減免等政策[14]。加拿大米西索加市采取先收費再補貼的政策，對于實施雨水可持續(xù)管理的住宅、工業(yè)及商業(yè)等項目，經(jīng)環(huán)境部門調(diào)查評定項目峰值流量削減程度、水質(zhì)處理效果、雨水徑流總量削減程度及污染防治效果等之后，確定補貼額度，最大總補貼額度為總雨水費用的50%[11]。美國雨水收費體系中也包含了為了鼓勵業(yè)主進行雨水改造提供相應(yīng)的獎勵或減免收費的政策。為了鼓勵私有土地所有者對其地塊的不透水面進行改造，費城水利局推出多種經(jīng)濟激勵措施，如針對商業(yè)用地等，出臺綠色英畝改造項目（GARP: Greened Acre Retrofit Program），由承包商進行申請，每英畝不透水面改造最多可獲9 萬美元資助；針對居住用地，向市民免費提供雨水回收桶，推出“雨水支票”（Rain Check）項目，為居民提供前期資金，幫助改造家庭入口路面或建設(shè)雨水花園等[15]。

2 高新園區(qū)雨水收費政策研究

高新園區(qū)是產(chǎn)業(yè)成長的重要平臺和工業(yè)增長的重要引擎，聚集了優(yōu)質(zhì)人才、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，當(dāng)今許多新的科技園開發(fā)建設(shè)都更加注重生態(tài)環(huán)境保護等方面的要求，如何結(jié)合海綿城市建設(shè)探索雨水長效經(jīng)濟管理政策，進而示范引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展具有很強的必要性。結(jié)合國外雨水收費政策的經(jīng)驗，從目標(biāo)原則、雨水費計算方法、激勵機制、雨水費使用管理等方面開展研究。

2.1 目標(biāo)與原則

雨水排放費征收的根本目的是利用經(jīng)濟手段進行雨水徑流量控制、徑流污染削減以及雨水的資源化利用。根據(jù)這個目標(biāo)，雨水排放費征收政策設(shè)計主要遵循以下基本原則。

1.一般治療。調(diào)整飲食，供給乳母和患病幼畜富含維生素的食物。喂幼畜母乳的同時應(yīng)治療乳母，必要時暫停母乳喂養(yǎng)。改善飼養(yǎng)管理，調(diào)整日糧組成，提供富含維生素B1的全價飼料，如優(yōu)質(zhì)青草、發(fā)芽谷物、麩皮、米糠或飼用酵母等；犬、貓應(yīng)增加肝、乳、肉的供給；幼齡動物給予足量的全奶或酸奶，也可在日糧中補加硫胺素，劑量每公斤體重為5～10 mg，或按每千克體重30～60 μg計算。

（1）排放主體付費原則。類似于污水排放付費的污染者付費原則，向產(chǎn)生雨水徑流的產(chǎn)權(quán)所有者收取雨水費。在雨水排放費征收政策實行初期，不宜收取過高費用，可根據(jù)區(qū)域削減單位面積產(chǎn)匯流的雨水徑流和污染物所需要的海綿設(shè)施建設(shè)和維護成本，以不超過該成本的金額為基準(zhǔn)來制定收費標(biāo)準(zhǔn)。

（2）多目標(biāo)可達原則。雨水收費制度應(yīng)兼顧籌措資金和激勵獎懲，一方面為海綿城市建設(shè)運維籌措資金，另一方面盡可能體現(xiàn)激勵產(chǎn)權(quán)所有者自主進行雨水徑流量控制、徑流污染削減和雨水資源化利用的作用。

（3）因地制宜原則。高新園區(qū)的土地利用類型包括商業(yè)、住宅、工業(yè)、公共服務(wù)等，設(shè)計雨水排放費政策時應(yīng)考慮不同功能地塊和不同征收對象的差異。此外，不同區(qū)域及類型高新園區(qū)雨水管控主要目標(biāo)各有差異，應(yīng)因地制宜，如北方缺水區(qū)域側(cè)重于雨水利用，南方豐水區(qū)域側(cè)重于徑流污染控制。

（4）可操作性原則。收費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分考慮科學(xué)合理性，簡單易行并具有一定彈性，可以根據(jù)高新園區(qū)區(qū)域特點和經(jīng)濟水平制定不同層級標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)與可技術(shù)支持條件相適應(yīng)。

2.2 雨水費計算方法與征收方式

通過對國外常用雨水費算法的比較分析，顯示每種算法各有利弊，其中基于不透水面積的等效徑流單元法最簡單易行且直觀，在美國、加拿大等國家應(yīng)用廣泛，可為高新園區(qū)雨水費計算提供借鑒。但國外州市的實踐經(jīng)驗也不能完全照搬，制定算法時，需要考慮不同功能區(qū)域的差異，探索適合高新園區(qū)的最優(yōu)算法，具體應(yīng)從以下幾方面著手。

（1）針對不同的用地類型進行分類征收，對居住用地、工業(yè)和公用建筑、商業(yè)用地等制定不同的費率。等效住宅單元值和單位費率由排水設(shè)施主管部門核算雨水控制設(shè)施成本費用后確定。

（2）不同用地類型的雨水費征收對象和收費方式見表1。

表1 各用地類型雨水排放費征收對象表

（3）建立雨水費申報和管理系統(tǒng)，對征收雨水費的地塊備案，并對雨水費征收相關(guān)的地塊信息進行統(tǒng)計。由雨水費繳納方進行信息申報，排水設(shè)施管理部門組織信息調(diào)查復(fù)核。需要調(diào)查的信息包括地塊總面積、建筑物占地面積、路面和廣場面積、綠地面積、容積率、雨水控制設(shè)施、設(shè)施規(guī)模及服務(wù)范圍等。

2.3 激勵機制

作為新型雨水政策，應(yīng)建立施行減免、補貼和獎勵制度。減免、補貼或獎勵的主要評定依據(jù)包括徑流總量控制、徑流污染控制、雨水利用等方面。

（1）雨水費減免制度

雨水費減免制度主要針對已建成地塊的雨水費繳納單位，根據(jù)雨水控制效果建立若干減免補貼評定等級，已建設(shè)綠色屋頂、透水鋪裝、雨水花園等海綿設(shè)施的地塊可以申報雨水費減免，排水設(shè)施管理部門對其進行考核評定后，可減免一定比例的雨水費，可設(shè)置減免周期（如2～5 a），周期內(nèi)每年對雨水設(shè)施的運行管理狀況進行1～2 次復(fù)查，不符合規(guī)定的取消減免資格，周期結(jié)束前可申請下一輪減免。

（2）雨水設(shè)施補貼制度

對不同類別雨水設(shè)施制定補貼政策，已建成地塊的產(chǎn)權(quán)方如有自主投資建設(shè)雨水設(shè)施的規(guī)劃，可以在建設(shè)前期申請雨水設(shè)施補貼，建設(shè)項目竣工后，經(jīng)檢驗達到補貼標(biāo)準(zhǔn)后直接發(fā)放一次性補貼。例如，北京在2012 年起開始推行對建設(shè)雨水蓄水池的住宅小區(qū)實行500 元/m3的補貼政策[6]。

（3）海綿城市建設(shè)獎勵制度

設(shè)立海綿城市建設(shè)專項獎勵制度，對新建社會投資海綿城市項目進行獎勵，獎勵對象是地塊項目產(chǎn)權(quán)人和購房業(yè)主。經(jīng)審核評定后，對產(chǎn)權(quán)人補貼一定比例的海綿建設(shè)費用，業(yè)主返還契稅。已獲得海綿建設(shè)獎勵的新建項目建成后不再申請雨水費減免和雨水設(shè)施補貼。

2.4 雨水費使用管理

雨水排放費的使用分配現(xiàn)階段可以由排水管理部門主導(dǎo)，具體實施時與政府財政部門、發(fā)改委等多部門共同協(xié)調(diào)。雨水排放費資金的使用分配應(yīng)遵循如下原則。

（1）專款專用

征收雨水排放費的最終目的是削減徑流污染，減少徑流量排放，促進雨水資源利用。雨水排放費應(yīng)作為海綿城市建設(shè)的專項資金，用于投資建設(shè)海綿設(shè)施、雨水利用工程以及對進行雨水設(shè)施建設(shè)的單位和個人予以補貼和獎勵。

（2）效益最優(yōu)

為提高資金的使用效益，應(yīng)對申請使用該專項資金的項目應(yīng)進行評價，優(yōu)先投資生態(tài)環(huán)境和社會效益較好的項目，如優(yōu)先用于下沉式綠地、雨水花園、雨水濕地等綠色低影響開發(fā)設(shè)施的建設(shè)。

3 結(jié) 論

通過研究借鑒國外雨水排放費征收制度經(jīng)驗，結(jié)合高新園區(qū)類型特點，提出了高新園區(qū)雨水排放費征收政策建議，并對雨水費目標(biāo)原則、計算方法與征收方式、激勵機制、雨水費使用管理均做了先期探索研究，為后續(xù)高新園區(qū)雨水長效管理實施提供支撐。

（1）雨水排放費征收政策設(shè)計應(yīng)遵循排放主體付費、多目標(biāo)可達、因地制宜、可操作性等原則，考慮不同高新園區(qū)功能地塊和不同征收對象的區(qū)別，差異化分類制定政策。

（2）雨水費計算方法可參照國外基于不透水面積的等效徑流單元法，征收方式應(yīng)根據(jù)用地類型確定不同征收主體和繳納方式，建立雨水費申報和管理系統(tǒng)。

（3）建立施行減免、補貼和獎勵制度，可通過對已建設(shè)海綿設(shè)施的地塊雨水費減免，對效果達標(biāo)的設(shè)施發(fā)放補貼等多種形式激勵。