邁向現(xiàn)代化國(guó)家的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實(shí)現(xiàn)路徑研究

王 娜, 汪 彬

(中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院) 經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部, 北京 100089)

人類一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)都要落實(shí)到空間層面,人口、產(chǎn)業(yè)等經(jīng)濟(jì)要素的空間布局關(guān)系著經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。[1]進(jìn)入新發(fā)展階段,我國(guó)實(shí)現(xiàn)了全面建成小康社會(huì)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo),又開(kāi)啟了實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)新征程。站在新的歷史起點(diǎn)上,我國(guó)需要構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系。黨的二十大報(bào)告旗幟鮮明地提出了高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù),強(qiáng)調(diào)以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興,重申了經(jīng)濟(jì)建設(shè)在社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)中的重大意義,并要求推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),實(shí)現(xiàn)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng),為未來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指明了方向。從完善空間治理看,即要優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局,制定科學(xué)合理的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,使其既符合新發(fā)展階段的時(shí)代特征和目標(biāo)要求,又能夠滿足高質(zhì)量發(fā)展和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的戰(zhàn)略目標(biāo),從而實(shí)現(xiàn)空間資源優(yōu)化配置。

自黨的十九大提出實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略以來(lái),學(xué)術(shù)界對(duì)如何更好地落實(shí)這一戰(zhàn)略、推動(dòng)國(guó)土空間優(yōu)化布局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面進(jìn)行了大量探究,尤其是在我國(guó)實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)、開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的起點(diǎn)上,針對(duì)如何從空間層面支撐現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)這一重大問(wèn)題進(jìn)行了深入研究。一些研究探討了新時(shí)代中國(guó)區(qū)域發(fā)展變革、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新特征、新目標(biāo),強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間布局與現(xiàn)代化目標(biāo)相協(xié)調(diào)。[2][3]劉秉鐮等人(2023)強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心的區(qū)域協(xié)調(diào)理論邏輯與路徑選擇[4],郭先登(2022)提出要實(shí)施以大國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間新格局為主的國(guó)家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略[5],樊杰和趙艷楠(2021)探討了面向現(xiàn)代化的中國(guó)區(qū)域發(fā)展格局及其內(nèi)在的科學(xué)內(nèi)涵和戰(zhàn)略重點(diǎn)[6]。此外,陳明星等人(2023)研究了中國(guó)式現(xiàn)代化與中國(guó)區(qū)域發(fā)展新格局,著重闡述了中國(guó)區(qū)域發(fā)展的新格局、新因素及新機(jī)制。[7]

已有文獻(xiàn)豐富了現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)背景下中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的理論和實(shí)踐,為該領(lǐng)域提供了有益的信息和洞見(jiàn)。但是,當(dāng)前研究還存在許多不足,包括理論闡述不夠深刻、現(xiàn)代化與空間治理關(guān)系不清晰、未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略的具體路徑不明晰等。因此,在邁向現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)程中,需要對(duì)空間治理現(xiàn)代化進(jìn)行系統(tǒng)性思考、戰(zhàn)略性謀劃和創(chuàng)新性變革。為此,基于發(fā)展條件和社會(huì)情境變化重新審視和完善理論研究,探索邁向現(xiàn)代化國(guó)家的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展路徑,具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的歷史演進(jìn)

在邁向現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)程中,基于歷史演繹分析方法,梳理我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演進(jìn)過(guò)程,主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。

(一)第一階段:生產(chǎn)力均衡布局發(fā)展戰(zhàn)略

新中國(guó)成立之初,由于生產(chǎn)力布局不均衡,我國(guó)提出了要平衡內(nèi)地與沿海工業(yè)發(fā)展關(guān)系?！耙晃濉睍r(shí)期,在我國(guó)接受蘇聯(lián)援建的156個(gè)項(xiàng)目中,80%的項(xiàng)目布局在內(nèi)地,20%的項(xiàng)目布局在沿海,彰顯了生產(chǎn)力均衡布局的思想。[8]生產(chǎn)力向內(nèi)地布局為我國(guó)國(guó)防工業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ),也為我國(guó)中西部地區(qū)的工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件。但是,許多產(chǎn)業(yè)分散布局在大山深處(尤其是“三線建設(shè)”時(shí)期),使得工業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)不配套、物流不暢通,企業(yè)生產(chǎn)成本高、經(jīng)濟(jì)效益差等特征。隨著和平與發(fā)展成為時(shí)代主流和市場(chǎng)化改革的推進(jìn),過(guò)去布局在這些地區(qū)的項(xiàng)目和工廠都已消失?？傮w而言,這一時(shí)期是我國(guó)一段特殊的歷史時(shí)期,生產(chǎn)力布局是綜合考慮經(jīng)濟(jì)、政治和國(guó)防安全等多元因素的應(yīng)對(duì)之策,也是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的一次實(shí)踐探索。

(二)第二階段:地區(qū)差異化競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展戰(zhàn)略

改革開(kāi)放之后,我國(guó)實(shí)施地區(qū)差異化競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展戰(zhàn)略。鄧小平同志提出了“先富后富”和“兩個(gè)大局”思想,實(shí)質(zhì)上采取了效率優(yōu)先的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。就具體發(fā)展策略而言,在區(qū)域開(kāi)放方面,我國(guó)在沿海地區(qū)設(shè)立了5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū),14個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)和5個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)開(kāi)放區(qū),在稅收、財(cái)政、貿(mào)易、價(jià)格等方面出臺(tái)了許多優(yōu)惠政策,投資項(xiàng)目也向沿海地區(qū)集中。更重要的是,調(diào)整中央與地方關(guān)系、深化財(cái)稅體制改革、調(diào)動(dòng)地方積極性極大地激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力,推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。學(xué)界也非常關(guān)注中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)問(wèn)題。張五常提到,地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)走出90年代困境的一個(gè)重要原因。[9]國(guó)內(nèi)學(xué)者將地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)模式歸納為GDP錦標(biāo)賽模式。[10]當(dāng)然這個(gè)模式也存在許多問(wèn)題,如以行政轄區(qū)為單元、以實(shí)現(xiàn)本地轄區(qū)利益最大化為目標(biāo)使得地方保護(hù)主義滋生;各地區(qū)采取限制商品流通、地區(qū)封鎖、限制商品要素自由流動(dòng)等措施來(lái)維護(hù)自身利益,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題滋生。顯然,地區(qū)差異化競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展戰(zhàn)略無(wú)法適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展,進(jìn)一步改革勢(shì)在必行。

(三)第三階段:區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施階段

黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書(shū)記親自謀劃部署,針對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題做了大量重要論述,推動(dòng)了一系列區(qū)域重大戰(zhàn)略的實(shí)施。區(qū)域戰(zhàn)略創(chuàng)新發(fā)展體現(xiàn)在四個(gè)方面。

第一,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念層面上的創(chuàng)新。黨的十八屆五中全會(huì)首次提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念,將“協(xié)調(diào)”確立為五大發(fā)展理念之一。習(xí)近平總書(shū)記2019年發(fā)表的《推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局》[11]和2020年發(fā)表的《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展若干重大問(wèn)題》[12]兩篇文章是習(xí)近平區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念的集中體現(xiàn),也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最前沿、最精髓和經(jīng)典的論述,是對(duì)當(dāng)前我國(guó)區(qū)域發(fā)展形勢(shì)的最新研判,也是對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)謀劃。

第二,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的創(chuàng)新,主要分為兩個(gè)方面。一是完善區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起與東部率先發(fā)展一同構(gòu)成了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略。黨的十八大以來(lái),我國(guó)堅(jiān)持實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,并豐富和完善了其內(nèi)涵,尤其是出臺(tái)了一系列適應(yīng)新時(shí)代區(qū)域發(fā)展要求的新文件,如2020年出臺(tái)的《關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局的指導(dǎo)意見(jiàn)》、2021年出臺(tái)的《關(guān)于新時(shí)代推動(dòng)中部地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》。此外,從東部板塊看,黨中央、國(guó)務(wù)院推動(dòng)?xùn)|部地區(qū)率先發(fā)展再升級(jí),支持深圳市建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū),支持浦東新區(qū)打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū),支持浙江省建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展共同富裕示范區(qū),東部地區(qū)被賦予高質(zhì)量發(fā)展先行探路的歷史使命,進(jìn)一步豐富了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略新內(nèi)涵。二是創(chuàng)新性地提出了一系列區(qū)域重大戰(zhàn)略,包括京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、海南自貿(mào)港、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等等。

第三,構(gòu)建了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。2019年中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》從國(guó)家層面上制定了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的常態(tài)化保障機(jī)制。

第四,提出了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)性戰(zhàn)略。黨的十九大報(bào)告首次提出了實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,是對(duì)我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的綜合性系統(tǒng)性謀劃。[13]黨的二十大報(bào)告從更宏觀的維度把實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等四大戰(zhàn)略加以統(tǒng)籌考慮,優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局,從而為推動(dòng)現(xiàn)代化提供了國(guó)土空間支撐。

二、邁向現(xiàn)代化進(jìn)程的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)及問(wèn)題

習(xí)近平總書(shū)記指出:“當(dāng)前,我國(guó)區(qū)域發(fā)展形勢(shì)是好的,同時(shí)出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的新情況新問(wèn)題。”[11]本文結(jié)合數(shù)據(jù)進(jìn)行定量分析,試圖找到我國(guó)區(qū)域發(fā)展中的新情況新問(wèn)題。

(一)當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的向好趨勢(shì)

1.全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不斷縮小 自20世紀(jì)90年代起,我國(guó)積極實(shí)施了西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起等重要戰(zhàn)略以縮小地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距,這些戰(zhàn)略是我國(guó)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的基石。黨的十八大以來(lái),黨中央不斷強(qiáng)化對(duì)區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重視,并根據(jù)時(shí)代發(fā)展需求相繼推出了一系列重大區(qū)域戰(zhàn)略,為促進(jìn)我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

從四大板塊經(jīng)濟(jì)規(guī)模的情況看,東西差距持續(xù)縮小,區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性與平衡性逐步增強(qiáng)。具體而言,就東、中、西、東北四大板塊的經(jīng)濟(jì)規(guī)模占比看,東部地區(qū)GDP總量占全國(guó)GDP比重略有下降,從2000年的52.5%降至2022年的51.7%,降幅為0.8個(gè)百分點(diǎn)。相應(yīng)地,西部地區(qū)GDP總量占全國(guó)GDP的比重顯著提升,從2000年的17.1%增至2022年的21.3%,增幅達(dá)4.2個(gè)百分點(diǎn)。中部地區(qū)則由2000年的20.4%上升至2022年的22.2%,增長(zhǎng)了1.8個(gè)百分點(diǎn)。這表明,東、中、西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距正在逐步縮小。然而,東北地區(qū)GDP總量占全國(guó)GDP的比重卻由2000年的10.0%降至2022年的4.8%,降幅高達(dá)5.2個(gè)百分點(diǎn)。(1)數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站(https://data.stats.gov.cn/index.htm)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得值得一提的是,中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)占比的提升恰好抵消了東北地區(qū)的下降。

為進(jìn)一步衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)差距,本文使用加權(quán)變異系數(shù)法測(cè)算了全國(guó)省級(jí)人均GDP的變化趨勢(shì)(2)本文采取通行的變異系數(shù)法測(cè)算,人均GDP為各省份的名義GDP。,以此判斷1999年實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)以來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的變化。結(jié)果顯示,全國(guó)人均GDP的變異系數(shù)呈現(xiàn)明顯下降趨勢(shì),已經(jīng)由2000年的0.58下降到2021年的0.37,人均GDP水平趨于收斂?？梢?jiàn),全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)差距顯著縮小。此外,從全國(guó)人均GDP的最大值與最小值的倍差看,已經(jīng)由2000年的11倍(上海市/貴州省)下降到2022年的4.2倍(北京市/甘肅省),呈大幅下降趨勢(shì)。(3)數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站(https://data.stats.gov.cn/index.htm)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得。全國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距縮小趨勢(shì)明顯。

2.基本公共服務(wù)均等化水平不斷提高 我國(guó)是一個(gè)人口眾多、地域廣闊、發(fā)展不平衡的國(guó)家,如何實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是長(zhǎng)期要面臨的問(wèn)題。黨的十八大以來(lái),我國(guó)在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房等方面取得了顯著成就,縮小了城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的差距,提高了人民群眾的福祉和幸福感。

在教育領(lǐng)域,我國(guó)實(shí)現(xiàn)了義務(wù)教育均衡發(fā)展,城鄉(xiāng)學(xué)生入學(xué)機(jī)會(huì)基本公平;職業(yè)教育和高等教育大力發(fā)展,培養(yǎng)了大量高素質(zhì)人才;提高了農(nóng)村和民族地區(qū)的教育水平,有效縮小了城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的差距。截至2022年,全國(guó)義務(wù)教育鞏固率達(dá)到95.5%,高中階段毛入學(xué)率達(dá)到91.6%,高等教育毛入學(xué)率達(dá)到59.6%,在學(xué)總規(guī)模達(dá)到4655萬(wàn)人(4)數(shù)據(jù)來(lái)源于教育部發(fā)布的《2022年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202307/t20230705_1067278.html,2023年7月5日,2023年7月8日。。

在醫(yī)療方面,我國(guó)實(shí)現(xiàn)了全民參與基本醫(yī)療保險(xiǎn)的目標(biāo),覆蓋人口超過(guò)13億人;建立了全民醫(yī)療救助制度,為困難群眾提供了及時(shí)有效的救助;推動(dòng)了分級(jí)診療和醫(yī)聯(lián)體建設(shè),提高了醫(yī)療服務(wù)效率和質(zhì)量。截至2022年底,全國(guó)基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率穩(wěn)定在95%以上,基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到134570萬(wàn)人(5)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家醫(yī)療保障局官網(wǎng)發(fā)布的《2022年醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)快報(bào)》,http://www.nhsa.gov.cn/art/2023/3/9/art_7_10250.html,2023年3月9日,2023年3月28日。。

在社會(huì)保障方面,我國(guó)建立了以社會(huì)保險(xiǎn)為主體的功能完備的社會(huì)保障體系,包括社會(huì)救助、社會(huì)福利、社會(huì)優(yōu)撫等制度。實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)全覆蓋的目標(biāo),覆蓋人口超過(guò)13億人;穩(wěn)步提升了社會(huì)保障待遇水平,有效改善了低收入群體的生活狀況;加強(qiáng)了社會(huì)救助制度的建設(shè)和完善,縮小了城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的差距,提升了困難群眾的福祉和幸福感。截至2022年底,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到10.5億人,全國(guó)社會(huì)保障卡持卡人數(shù)13.68億人,覆蓋96.8%的人口(6)參見(jiàn)《全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)10.5億人》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1755704957197221395&wfr=spider&for=pc,2023年1月22日,2023年3月28日。。

3.基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度更加均衡 基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐,也是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。我國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面投入了大量的資金和人力,打造了世界上規(guī)模最大的高速公路、高鐵、民航等立體、快速交通網(wǎng)絡(luò),有效縮短了各地區(qū)之間的時(shí)空距離,促進(jìn)了資源要素的優(yōu)化配置和市場(chǎng)一體化發(fā)展。

在公路建設(shè)方面,我國(guó)積極推動(dòng)“71118”國(guó)家高速公路主線建設(shè),形成了以“七橫十一縱”為骨干的高速公路網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國(guó)所有省會(huì)城市和自治區(qū)首府城市的全覆蓋,覆蓋了人口超過(guò)20萬(wàn)人的城市。2012年至2021年,高速公路通車(chē)?yán)锍虖?.6萬(wàn)公里增至16.1萬(wàn)公里,穩(wěn)居世界第一位。同時(shí),我國(guó)還大力發(fā)展農(nóng)村公路,解決了1040個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和10.5萬(wàn)個(gè)建制村通硬化路的難題,農(nóng)村公路總里程達(dá)到446.6萬(wàn)公里(7)數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部《大道通暢天地新——黨的十八大以來(lái)高速公路發(fā)展成就綜述》,https://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202210/t20221013_3694071.html,2022年10月13日,2023年3月28日。。公路建設(shè)有效縮短了城鄉(xiāng)與區(qū)域之間的時(shí)空距離,促進(jìn)了人員、物資和信息的高效流動(dòng),提升了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和效率。

在鐵路建設(shè)方面,我國(guó)積極推進(jìn)“八縱八橫”高速鐵路主通道建設(shè),形成了以“八縱”為主干、以“八橫”為支撐的高速鐵路網(wǎng),覆蓋了全國(guó)80%以上的大中城市,實(shí)現(xiàn)了對(duì)50萬(wàn)人口以上城市的全覆蓋。2012年至2021年,高速鐵路通車(chē)?yán)锍虖?.8萬(wàn)公里增至15萬(wàn)公里(8)數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部《澎湃中國(guó)鐵動(dòng)力——黨的十八大以來(lái)鐵路發(fā)展成就綜述》,https://www.mot.gov.cn/jiaotongyaowen/202210/t20221020_3697444.html,2022年10月20日,2023年3月10日。。同時(shí),我國(guó)積極推動(dòng)普速鐵路改造升級(jí)項(xiàng)目,提升了普速鐵路的運(yùn)輸能力和服務(wù)水平。鐵路建設(shè)有效縮短了各地區(qū)之間的時(shí)空距離,促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的均衡性。

在民航建設(shè)方面,我國(guó)著力打造世界級(jí)機(jī)場(chǎng)群,形成了以北京市、上海市、廣州市、成都市、西安市等十大國(guó)際航空樞紐為核心,以29個(gè)區(qū)域樞紐為支撐的現(xiàn)代化機(jī)場(chǎng)體系。截至2022年底,我國(guó)境內(nèi)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)(不含香港、澳門(mén)和臺(tái)灣地區(qū))共254個(gè)。同時(shí),我國(guó)大力提高民航運(yùn)輸能力和服務(wù)質(zhì)量,2022年,我國(guó)共有定期航班航線4670條,國(guó)際定期航班通航50個(gè)國(guó)家的77個(gè)城市(9)數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部發(fā)布的《2022 年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,https://www.mot.gov.cn/fenxigongbao/hangyegongbao/202305/P020230530540257290212.pdf,2023年5月23日,2023年5月25日。。民航建設(shè)有效縮短了國(guó)內(nèi)外之間的時(shí)空距離,提升了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)外開(kāi)放的競(jìng)爭(zhēng)力。

在通訊建設(shè)方面,我國(guó)著力構(gòu)建信息基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)安全體系,建立了全國(guó)性、深入鄉(xiāng)村、通達(dá)國(guó)際的郵政快遞網(wǎng)絡(luò)和移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)。2012年至2021年,郵政快遞業(yè)務(wù)量從57億件增至1083億件,已連續(xù)8年位居世界第一位(10)參見(jiàn)《國(guó)家郵政局:十年來(lái)我國(guó)快遞業(yè)務(wù)量增長(zhǎng)19倍 已連續(xù)8年位居世界第一》,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1735217310311833687&wfr=spider&for=pc,2022年6月10日,2023年3月28日。;移動(dòng)電話普及率從2012年的82.5部/百人提高到2022年的119.2部/百人;截至2022年底,5G移動(dòng)電話用戶達(dá)到5.61億戶,占移動(dòng)電話用戶的33.3%(11)數(shù)據(jù)來(lái)源于中華人民共和國(guó)工業(yè)和信息化部發(fā)布的《2022年通信業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,https://www.miit.gov.cn/jgsj/yxj/xxfb/art/2022/art_3b457a2cda504fe89b75605fe7235492.html,2023年1月5日,2023年3月28日。。通信建設(shè)有效地縮短了各地區(qū)之間的時(shí)空距離,推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的數(shù)字化和智能化。

(二)我國(guó)區(qū)域發(fā)展面臨的突出問(wèn)題

雖然我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不斷完善、區(qū)域政策體系更加健全、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成效顯著,但是區(qū)域發(fā)展仍然面臨諸多突出問(wèn)題。

一是東西部差距依然明顯。盡管中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全國(guó)的比重穩(wěn)步提升,尤其是西部地區(qū)GDP總量占全國(guó)GDP的比重明顯提升,但是東西部的差距仍然比較明顯,東部地區(qū)GDP總量占全國(guó)GDP的比重在50%以上,遠(yuǎn)超其他三大板塊。與此同時(shí),東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的絕對(duì)值仍然在擴(kuò)大,從2015年至2022年人均GDP的絕對(duì)值看,中西部地區(qū)與全國(guó)平均水平的差距仍然呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì),西部地區(qū)由9647元擴(kuò)大到了11345元,中部地區(qū)由12179元擴(kuò)大到了18479元(12)數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站(https://data.stats.gov.cn/index.htm)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得。。

二是南北(13)北方地區(qū)包括北京市、天津市、河北省、山西省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、山東省、河南省、陜西省、甘肅省、青海省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū);南方地區(qū)包括上海市、重慶市、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、湖北省、湖南省、廣東省、海南省、四川省、貴州省、云南省、廣西壯族自治區(qū)、西藏自治區(qū)。差距成為新熱點(diǎn)。南北差距問(wèn)題是當(dāng)前區(qū)域發(fā)展中的熱點(diǎn)話題。具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)份額的“南升北降”,經(jīng)濟(jì)增速的“南快北慢”(如圖1所示)。從南北經(jīng)濟(jì)規(guī)模占比看,2000年至2008年間,北方地區(qū)GDP總量占全國(guó)GDP的比重處于緩慢上升趨勢(shì),由41.86%上升到43.15%,南方地區(qū)GDP總量占全國(guó)GDP的比重由58.14%下降到56.85%。但在2008年之后,南北地區(qū)經(jīng)濟(jì)分化趨勢(shì)較明顯,南方地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直處于上升趨勢(shì),2020年南方地區(qū)GDP總量占全國(guó)GDP的比重達(dá)到最高點(diǎn)64.87%,北方地區(qū)GDP總量占全國(guó)GDP的比重則已經(jīng)下降到35.13%,下滑趨勢(shì)較明顯,兩者經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)差距拉大到歷史最高點(diǎn)。受疫情外部沖擊的影響,南北地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距略有收窄。從經(jīng)濟(jì)增速看,2000年至2012年南方地區(qū)和北方地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增速相差不大,2012年至2019年間,南方地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速顯著高于北方地區(qū),2019年南北經(jīng)濟(jì)增速差距最大達(dá)11.5%,2020年疫情之后兩者增速差距逐漸收斂。

圖1 2000～2022年南北地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模占比(%)

圖2 區(qū)域經(jīng)濟(jì)三大規(guī)律性認(rèn)識(shí)邏輯框架

三是區(qū)域內(nèi)部日趨分化。區(qū)域內(nèi)部分化主要體現(xiàn)在西部板塊內(nèi)部出現(xiàn)分化,即“西南快、西北慢”。以疫情之前年份的常態(tài)化數(shù)據(jù)為分析樣本,2015年至2019年西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)和西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)平均增速分別為12.9%、6.2%,西南地區(qū)是西北地區(qū)的一倍多。從GDP增速排位看,西南地區(qū)的重慶市、貴州省、四川省等省份經(jīng)濟(jì)增速明顯高于全國(guó)平均水平,位居全國(guó)經(jīng)濟(jì)增速第一方陣。在中部地區(qū)板塊中,2015年至2019年,江西省、湖北省、安徽省等省份平均增速保持在8%以上,山西省由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較單一、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難,經(jīng)濟(jì)增速略慢。東北三省經(jīng)濟(jì)增速整體上都低于全國(guó)平均水平,在2015年至2019年?yáng)|北三省經(jīng)濟(jì)增速中,黑龍江省為5.4%、吉林省為5.0%、遼寧省為3.2%,并且東北地區(qū)內(nèi)部城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也有分化現(xiàn)象,省會(huì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)略好,資源型城市、工礦型城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢。例如,以石油為主的大慶市、以鋼鐵為主的鞍山市經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)都較困難,經(jīng)濟(jì)增速緩慢。在2015年至2019年?yáng)|北城市經(jīng)濟(jì)增速中,哈爾濱市、大連市、大慶市、鞍山市經(jīng)濟(jì)增速分別為6.1%、5.6%、2%、1.4%。(14)數(shù)據(jù)根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站(https://data.stats.gov.cn/index.htm)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)整理所得。

四是空間結(jié)構(gòu)失衡加重。大城市持續(xù)膨脹與收縮型城市現(xiàn)象并存,城市收縮成為我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一大新問(wèn)題。其實(shí),早在20世紀(jì)70年代,發(fā)達(dá)國(guó)家就已經(jīng)出現(xiàn)了城市收縮現(xiàn)象,并引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。[14]目前來(lái)看,我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨著兩大相悖力量:一方面,超特大城市具有持續(xù)的虹吸效應(yīng),人口、產(chǎn)業(yè)持續(xù)流入,城市不斷膨脹;另一方面,收縮型城市的出現(xiàn)。國(guó)家也敏銳地捕捉到這一問(wèn)題,在2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)中首次提出“收縮型城市”這一概念,并對(duì)這一挑戰(zhàn)提出了“瘦身強(qiáng)體”“做好存量”“嚴(yán)控增量”的十二字方針。[15]我國(guó)收縮型城市主要集中在北方地區(qū),并且主要分布在東北地區(qū),城市發(fā)展類型不盡相同。一些城市因資源枯竭,經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢;一些城市因地理位置偏遠(yuǎn),遠(yuǎn)離大城市和中心區(qū)域;一些城市因靠近大城市周邊,人口、產(chǎn)業(yè)資源流向大城市。

三、現(xiàn)代化進(jìn)程中區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)理分析及目標(biāo)取向

若要深刻理解當(dāng)前區(qū)域發(fā)展中的新現(xiàn)象新問(wèn)題,就要加強(qiáng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)律性認(rèn)識(shí),構(gòu)建理論分析框架,找出問(wèn)題癥結(jié),從而使區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的制定適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)變化,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)三大規(guī)律性認(rèn)識(shí)是現(xiàn)代化進(jìn)程中區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理

一是自然地理?xiàng)l件決定了人口要素空間的基礎(chǔ)分布。自然地理生態(tài)條件作為基礎(chǔ)性要素,直接塑造了人口和經(jīng)濟(jì)要素的初始分布格局,不同地區(qū)的氣候和天氣條件直接影響著人類的生產(chǎn)、生活和行動(dòng)。氣候、資源稟賦以及地理位置等差異導(dǎo)致要素在空間上分布不均?？v觀全球人口分布,主要集中在赤道周?chē)?、平原地區(qū)、沿海港口地區(qū)。1935年,我國(guó)著名地理學(xué)家胡煥庸提出了劃分中國(guó)人口密度的對(duì)比線,即“胡煥庸線”?！昂鸁ㄓ咕€”是人口發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)社會(huì)格局的分界線,將中國(guó)人文自然地理版圖一分為二,東側(cè)分布著96%的人口,西側(cè)分布著4%的人口。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展,該線東側(cè)地區(qū)仍居住著94%的人口,且東西兩側(cè)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大。這實(shí)質(zhì)上歸因于自然生態(tài)和地理?xiàng)l件等因素的影響。

二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律決定了要素的空間分異。要素空間分布遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)中的規(guī)模報(bào)酬遞增原則,規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)能夠形成集聚效應(yīng),即某一地區(qū)吸引了大量要素的流入,尤其是在自然生態(tài)條件和區(qū)位條件良好的地區(qū),這進(jìn)一步強(qiáng)化了要素在該地區(qū)的聚集現(xiàn)象,也加劇了要素空間分布的不均衡性。馬歇爾提出的共享機(jī)制、匹配機(jī)制和學(xué)習(xí)機(jī)制是理解集聚經(jīng)濟(jì)形成空間不均衡的重要理論。其中,共享機(jī)制是指不可分割的基礎(chǔ)設(shè)施共享、產(chǎn)業(yè)鏈配套和專業(yè)化分工;匹配機(jī)制是指勞動(dòng)力的匹配,勞動(dòng)力數(shù)量較多降低了搜索成本、提高了匹配效率;學(xué)習(xí)機(jī)制是指知識(shí)溢出、人口和產(chǎn)業(yè)聚集有利于知識(shí)的擴(kuò)散、積累和產(chǎn)生。[16](PP.222～291)大城市之所以要進(jìn)行集聚,是因?yàn)榫邆鋭?chuàng)新的土壤,也是能夠集聚人群促成知識(shí)分享和創(chuàng)新提升的場(chǎng)所。當(dāng)然,集聚也伴隨著一定的成本,如要素聚集所帶來(lái)的地租成本和交通成本。因此,在集聚力與分散力相互作用的影響下,最終形成了人口與產(chǎn)業(yè)要素的空間分布均衡狀態(tài)。

三是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)形勢(shì)下生產(chǎn)力均衡戰(zhàn)略布局。除了受自然地理規(guī)律和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的影響,人口和產(chǎn)業(yè)的空間分布還受?chē)?guó)際政治經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制約。在大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)和戰(zhàn)略博弈的背景下,國(guó)家的生產(chǎn)力布局不可避免地需要考慮到國(guó)家安全因素。在歷史上,我國(guó)經(jīng)歷了“三線建設(shè)”時(shí)期。20世紀(jì)60年代,因國(guó)際環(huán)境劇變和大國(guó)對(duì)我國(guó)的戰(zhàn)略威脅,為了國(guó)防安全,我國(guó)實(shí)施以非經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先的均衡布局戰(zhàn)略,將生產(chǎn)力布局由沿海地區(qū)轉(zhuǎn)向內(nèi)陸地區(qū)。近年來(lái),國(guó)際環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜,中美貿(mào)易摩擦、俄烏沖突等事件爆發(fā),構(gòu)建新發(fā)展格局成為我國(guó)一項(xiàng)重要戰(zhàn)略選擇,經(jīng)濟(jì)安全、產(chǎn)業(yè)安全成為日益突出的問(wèn)題,保障產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定成為重要戰(zhàn)略任務(wù)。因此,及時(shí)調(diào)整生產(chǎn)力布局,推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的本土化和區(qū)域化成為影響生產(chǎn)力空間布局的關(guān)鍵因素之一。

在以上三大規(guī)律的集聚與分散兩重力量的共同作用下,最終形成了中心地與外圍地的相對(duì)穩(wěn)定的非均衡空間結(jié)構(gòu)。從國(guó)內(nèi)城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)看,城市空間結(jié)構(gòu)的非均衡遵循城市經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“齊普夫法則”[17]。從國(guó)外城市化發(fā)展現(xiàn)狀看,發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和要素的空間分布也極不均衡。全球主要城市群的人口和經(jīng)濟(jì)集聚度非常高,日本、英國(guó)等大城市群和都市圈的人口集聚度和經(jīng)濟(jì)集聚度都在50%以上,國(guó)土空間面積越小的國(guó)家,人口、產(chǎn)業(yè)集中度越高。以日本為例,經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最高的地區(qū)主要集中在東京、名古屋、大阪三大都市圈。其中,東京都市圈的人口和產(chǎn)業(yè)占比最高,地域面積為1.3萬(wàn)平方公里,擁有3600多萬(wàn)人口,大約占日本總?cè)丝诘娜种弧?15)參見(jiàn)《東京都市圈的規(guī)劃演變與新城建設(shè)》,http://www.landscape.cn/article/63541.html,2017年8月10日,2023年4月10日。

(二)基于三大規(guī)律性認(rèn)識(shí)下的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標(biāo)取向

基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)中的三大規(guī)律性認(rèn)識(shí),本文揭示了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律與內(nèi)在機(jī)理,由此,在邁向現(xiàn)代化國(guó)家新征程中,要進(jìn)一步明確區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)取向,為實(shí)施更加精準(zhǔn)的區(qū)域戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。

一是遵循資源稟賦差異,充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)和挖掘發(fā)展?jié)摿?。由于自然稟賦、區(qū)位條件不一,各地區(qū)都要立足比較優(yōu)勢(shì),充分挖掘發(fā)展?jié)撃?尊重自然條件,遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律下的集聚經(jīng)濟(jì)與成本—收益原則,打破行政邊界壁壘,促進(jìn)要素自由流動(dòng),實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。

二是尊重市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,促使各地區(qū)人均生產(chǎn)總值差距保持在適度范圍。由于自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)規(guī)律作用下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)空間分布不均衡,要素空間分布極化現(xiàn)象是客觀存在的。因此,既要縮小地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距,也要客觀看待地區(qū)發(fā)展差距,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)差距要保持在合理區(qū)間范圍內(nèi),但不可能無(wú)限收斂。

三是順應(yīng)要素流通必要條件,促使各地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施通達(dá)程度實(shí)現(xiàn)均衡。既要發(fā)揮發(fā)達(dá)地區(qū)的引領(lǐng)作用,也要補(bǔ)齊欠發(fā)達(dá)地區(qū)的短板,關(guān)鍵要建設(shè)交通大通道,提高交通可達(dá)性,改善內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件,完善鐵路、民航、公路等現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò),提高分布密度及出行效率。

四是優(yōu)化公共資源配置,促使各地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的最終成果要體現(xiàn)在人民身上,基本公共服務(wù)均等化既是共同富裕的內(nèi)在要求,也是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵目標(biāo)之一。因此,要提高教育資源均衡配置效率,擴(kuò)大基本醫(yī)療保險(xiǎn)和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍。

五是完善社會(huì)保障政策,促使各地區(qū)人民基本生活保障水平大體相當(dāng)。由于不同地區(qū)承擔(dān)的功能不同,因此并不能簡(jiǎn)單地要求各地區(qū)達(dá)到同一發(fā)展水平。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展要實(shí)現(xiàn)人民基本生活保障水平大體相當(dāng),避免各地區(qū)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入差距過(guò)大,提升城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

四、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路及路徑

促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,要在科學(xué)的思想理論指導(dǎo)下明確發(fā)展思路。區(qū)域發(fā)展要堅(jiān)持協(xié)調(diào)、平衡的原則,同時(shí)要考慮和承認(rèn)地區(qū)差距。習(xí)近平總書(shū)記指出:“協(xié)調(diào)既是發(fā)展手段又是發(fā)展目標(biāo),協(xié)調(diào)是發(fā)展平衡與不平衡的統(tǒng)一,是發(fā)展短板和潛力的統(tǒng)一?！盵18]

(一)遵循地域資源稟賦差異,走專業(yè)化及合理化分工的新路徑

新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,各地區(qū)應(yīng)在遵循自然地理規(guī)律基礎(chǔ)上進(jìn)行分工合作,這并不是簡(jiǎn)單地要求各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上達(dá)到同一水平,而是根據(jù)各地區(qū)的資源稟賦條件,走合理分工、優(yōu)化發(fā)展的道路。我國(guó)依據(jù)自然地理?xiàng)l件制定了主體功能區(qū)規(guī)劃,形成了國(guó)土空間開(kāi)放保護(hù)格局。在此基礎(chǔ)上,應(yīng)按照城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)三大類型區(qū)域進(jìn)行合理分工,充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)。城市化地區(qū)作為優(yōu)勢(shì)地區(qū),應(yīng)成為承載產(chǎn)業(yè)和人口要素的聚集區(qū);農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)重點(diǎn)提供農(nóng)產(chǎn)品,保障國(guó)家糧食安全;生態(tài)功能區(qū)主要提供生態(tài)產(chǎn)品,保障國(guó)家生態(tài)安全;對(duì)于特殊類型的邊疆地區(qū),要從國(guó)土安全戰(zhàn)略高度,在構(gòu)建新發(fā)展格局中實(shí)現(xiàn)穩(wěn)邊固邊、興邊富民。

(二)基于空間高效集聚化發(fā)展趨勢(shì),構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力系統(tǒng)

遵循要素空間分布非均衡的客觀規(guī)律,應(yīng)依據(jù)地域差異化進(jìn)行分工,各揚(yáng)所長(zhǎng),培育一批高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)[19],把京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳、成渝等城市群地區(qū)培育成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力源,著力將其打造成為全球科技創(chuàng)新中心、全球資源配置中心和人才中心,在全球范圍內(nèi)吸引高端要素資源。在培育優(yōu)勢(shì)化地區(qū)要素集聚的同時(shí),也要防止出現(xiàn)要素過(guò)度膨脹、單個(gè)城市規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張等問(wèn)題。為解決好這一問(wèn)題,一是要控制核心區(qū)人口密度,防止過(guò)大;二是城市要多中心郊區(qū)化發(fā)展,由單中心城市轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀行某鞘?三是通過(guò)數(shù)字化技術(shù)提高城市治理水平,增強(qiáng)城市的可承載能力,尤其要強(qiáng)化區(qū)域創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制的建設(shè),形成大中小企業(yè)以及區(qū)域多層級(jí)的區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)來(lái)支撐高端創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)、一般產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的有序空間分布。

(三)建立與空間形態(tài)相適應(yīng)的制度治理體系,以區(qū)域一體化實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)

由于采取以行政轄區(qū)為單元的管理模式和資源配置方式已經(jīng)成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的制約因素,因此,必須深化制度改革,轉(zhuǎn)變以行政轄區(qū)為主的制度治理體系,建立一套適應(yīng)都市圈、城市群的跨區(qū)域制度治理體系。從立法層面看,應(yīng)制定跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展條例和管理辦法。國(guó)內(nèi)外都有可參考的案例,如美國(guó)針對(duì)發(fā)展落后的田納西流域地區(qū)制定了田納西流域法案,以推動(dòng)流域內(nèi)地區(qū)的協(xié)同發(fā)展。我國(guó)也制定了長(zhǎng)江保護(hù)法和黃河法等特定流域立法,為推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了法律保障。從行政管理體制方面看,應(yīng)構(gòu)建一套跨區(qū)域的行政管理體制,如《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出要建立健全長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)體系、統(tǒng)計(jì)體系和績(jī)效考核體系。從司法層面看,目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)有跨區(qū)域的司法實(shí)踐探索,如成渝地區(qū)正在探索成立成渝金融法院以打破轄區(qū)屬地化管理模式,實(shí)施跨區(qū)域執(zhí)法。

(四)完善區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制,走區(qū)域競(jìng)合發(fā)展的新路徑

為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,必須妥善處理地區(qū)間的關(guān)系,這需要建立相應(yīng)的制度安排。要由過(guò)去鼓勵(lì)地方競(jìng)爭(zhēng)的制度安排轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)相互合作的激勵(lì)相容的制度安排,包括建立促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃、政策和管理體系,積極完善市場(chǎng)機(jī)制、合作機(jī)制、互助機(jī)制和扶持機(jī)制,同時(shí)建立健全區(qū)域管理與利益調(diào)節(jié)機(jī)制,協(xié)調(diào)地區(qū)間的利益。當(dāng)前,全國(guó)首個(gè)跨流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹靶掳步蹦Ｊ绞侵醒肱c浙皖兩地共同合作的示范項(xiàng)目,積極探索跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,其核心問(wèn)題在于確定合理的補(bǔ)償資金額度以及建立深度合作模式,以確保生態(tài)保護(hù)地區(qū)能夠得到合理的生態(tài)補(bǔ)償,并促使各地區(qū)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與共同發(fā)展。地方之間的合作涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的飛地產(chǎn)業(yè)園區(qū)。飛地產(chǎn)業(yè)園區(qū)能夠推動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)共同分享城鎮(zhèn)化紅利,解決成本、收益分享和經(jīng)濟(jì)指標(biāo)核算三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。

(五)加強(qiáng)制度與政策體系設(shè)計(jì),實(shí)現(xiàn)發(fā)展機(jī)會(huì)公平及公共服務(wù)均等化

無(wú)論是從客觀規(guī)律看還是從歷史與現(xiàn)實(shí)、國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看,地區(qū)差距都不可能完全消除。因此,解決地區(qū)差距的根本在于確保各地區(qū)的發(fā)展機(jī)會(huì)公平,并實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。[20]經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅默指出,一個(gè)地區(qū)發(fā)展結(jié)果的平等主要取決于三個(gè)方面的因素,一個(gè)是外部環(huán)境,就是區(qū)域自然稟賦、區(qū)位條件;第二個(gè)是努力程度;第三個(gè)是區(qū)域政策。這三者共同決定了地區(qū)發(fā)展結(jié)果的平等性。[21](PP.71～102)在外部環(huán)境造成不平等的情況下,需要通過(guò)區(qū)域政策進(jìn)行干預(yù),以糾正市場(chǎng)失靈引起的不平等現(xiàn)象。同時(shí),需要注重資源配置均衡,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。一方面要處理好中央與地方之間的關(guān)系,提高中央統(tǒng)籌全國(guó)公共服務(wù)的能力,促進(jìn)公共服務(wù)均等化,如目前中央在全國(guó)范圍內(nèi)推行的養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌工作,這是縮小地區(qū)差距的重要戰(zhàn)略舉措;另一方面要解決好地方之間的協(xié)調(diào)關(guān)系,從公共服務(wù)便利共享方面看,要減少地區(qū)間的行政壁壘,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)政策的有效銜接。