湖北省排污權(quán)與排污許可銜接關(guān)鍵點研究

楊 霞,劉 哲,趙 昭,張 強,陸 青

(湖北省生態(tài)環(huán)境科學(xué)研究院(省生態(tài)環(huán)境工程評估中心) 污染損害評估與環(huán)境健康風(fēng)險防控湖北省重點實驗室,湖北 武漢 430072)

0 引 言

排污權(quán)有償使用和交易與排污許可是中國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容,二者銜接融合是完善固定污染源環(huán)境管理的有效舉措,也是構(gòu)建以排污許可為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系的內(nèi)在要求[1-4]。自2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實施方案》實施以來,排污許可的核心地位已基本確立,“一證式”監(jiān)管模式已基本形成,“法治化、系統(tǒng)化、精細化、信息化”管理目標已基本實現(xiàn)[5-8]。根據(jù)排污許可改革路線圖、時間表、任務(wù)書,以排污許可為中心,精簡、銜接相關(guān)環(huán)境管理制度是當前和今后一段時期環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的主攻方向[9-12]。

排污權(quán)有償使用和交易作為固定污染源管理體系中一個重要環(huán)節(jié)和環(huán)境要素市場化配置的重要手段,其有效運行的基礎(chǔ)是實現(xiàn)對排污單位交易活動的有效監(jiān)管[13]。但自2010年批復(fù)湖北省成為排污權(quán)有償使用和交易國家試點省份以來,排污許可綜合承載的主體功能尚未真正發(fā)揮,全省上下至今尚未真正建立對固定污染源“按權(quán)排污”的剛性約束機制[14-15]。排污權(quán)與排污許可管理在一定程度上具有管理范圍交叉性、管理要求相似性、管理目標一致性的特點,在環(huán)境管理中息息相關(guān)。當前,二者各自具有相對完善的制度體系,尚未將二者進行融合銜接,存在著職能重疊、重復(fù)申報、數(shù)據(jù)各異、重復(fù)建設(shè)、實施成本增加等問題[15]。再加上“建成支點,走在前列、譜寫新篇”重要戰(zhàn)略的深入實施,湖北省環(huán)境要素與經(jīng)濟發(fā)展之間的供需矛盾逐年加深。

將排污許可的“硬約束”與排污權(quán)的“軟引導(dǎo)”銜接融合,從環(huán)境管理方面看,有利于數(shù)據(jù)趨于歸一、降低行政成本、提高管理效能;從環(huán)境效益方面看,有利于協(xié)調(diào)日益增長的發(fā)展需要與有限的環(huán)境要素之間的矛盾,破解要素瓶頸制約,實現(xiàn)有限的環(huán)境資源約束下最大限度地減少污染物排放;從經(jīng)濟效益方面看,有利于提高資源配置效率、減少重復(fù)建設(shè)、優(yōu)化營商環(huán)境、減輕排污單位負擔(dān)、降低政策執(zhí)行成本;從社會效益方面看,有利于樹立環(huán)境資源稀缺并有價的理念,激發(fā)企業(yè)主動減排,釋放閑置排污權(quán),盤活存量排污權(quán),促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和環(huán)境高水平保護[11]。但湖北省尚未開展相關(guān)銜接研究,實操層面頻現(xiàn)運行不暢的問題,故有必要基于二者的內(nèi)涵和關(guān)系,識別銜接關(guān)鍵要點,理順銜接難點,提出初步建議,以期借助市場化手段夯實排污許可核心制度功能,真正實現(xiàn)“一證式”全過程管理。

1 排污權(quán)與排污許可的內(nèi)涵

隨著排污許可各項改革任務(wù)有序落地,固定污染源環(huán)境管理效能逐步提升,“一證式”管理理念逐步深入人心,排污許可的先進性和生命力不斷顯現(xiàn),已成為各項環(huán)境管理要素的綜合承載主體。國內(nèi)研究者圍繞不同角度,剖析了排污許可的內(nèi)涵,如王斕琪等[16]從固定污染源環(huán)境管理的需求出發(fā),提出了“一證鏈式”排污許可,即以許可為核心,在各項環(huán)境管理制度相互融合的基礎(chǔ)上,以“一證”的形式、“鏈”的模式對環(huán)境問題進行持續(xù)性管控,以實現(xiàn)閉環(huán)管理。崔金星等[17]從強化企業(yè)主體責(zé)任的政策目標角度,剖析了排污許可的內(nèi)涵,認為應(yīng)以《排污許可管理條例》為契機,依托許可證整合企業(yè)污染防治義務(wù),形成污染治理責(zé)任體系,即企業(yè)按證排污、自證守法,管理部門依證監(jiān)管、依法處罰。蔣洪強等[18]從行政許可方面,認為排污許可是環(huán)境許可中一項點源污染排放管理的核心工具,是依據(jù)環(huán)境保護相關(guān)法律對企業(yè)的排放行為和政府對企業(yè)實施監(jiān)督做出的規(guī)定,并通過許可證法律文書加以載明的制度。

而排污權(quán)跟隨時代發(fā)展,其內(nèi)涵也發(fā)生了一定變化,國內(nèi)學(xué)者主要聚焦于其法律屬性的界定并展開激烈爭論,雖有差異,但在主流觀點上是趨同的,即認為排污權(quán)是一種權(quán)利。例如,于文軒等[19]認為排污權(quán)是準物權(quán);李云濱等[20]認為排污權(quán)是用益物權(quán),是一種兼具公法性質(zhì)的私權(quán);鄒雄等[21]認為排污權(quán)屬于無形財產(chǎn)權(quán);楊朝霞[22]、蔡俊雄等[14]認為排污權(quán)是環(huán)境容量資源使用權(quán)?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》指出,排污權(quán)是指排污單位經(jīng)核定、允許其排放污染物的種類和數(shù)量,并以排污許可證的形式予以確認。從實踐情況來看,試點地區(qū)均對排污權(quán)的屬性作出類似規(guī)定,山西省、浙江省、湖南省、廣東省、上海市、重慶市等地已通過地方性法規(guī)予以確認。

綜上,排污許可是固定污染源管理的核心制度,關(guān)乎生態(tài)文明制度體系和生態(tài)環(huán)境治理體系建設(shè)。作為生態(tài)環(huán)境部門一項重要的行政許可制度,排污許可為強化固定污染源事中事后監(jiān)管、嚴控污染物排放總量指標管理、持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提供了重要支撐,也為實施排污權(quán)交易制度提供了基礎(chǔ)條件和法律保障[23],二者之間的銜接融合問題值得深入研究。

2 銜接問題識別

2.1 管理范圍銜接問題

管理范圍涵蓋制度實施的行政區(qū)域范圍和固定污染源分類范圍。

從行政區(qū)域范圍來看,兩大制度管理范圍均覆蓋了全省各行政區(qū)域。但排污權(quán)交易提出了控制范圍的要求,集中體現(xiàn)在對交易范圍和交易行業(yè)的控制:一是涉氣和涉水排污權(quán)指標的交易,分別控制在同一市(州)行政區(qū)域內(nèi)和同一流域內(nèi)進行;二是為避免或杜絕結(jié)構(gòu)性污染,提出了限制跨特定行業(yè)或跨污染源交易的控制要求,即工業(yè)污染源不得與農(nóng)業(yè)污染源等其他類別污染源進行排污權(quán)交易,火電企業(yè)(包括其他行業(yè)企業(yè)自備電廠,不含熱電聯(lián)產(chǎn)機組供熱部分)必須在本行業(yè)內(nèi)交易。截至目前,除火電企業(yè)涉氣排污權(quán)實現(xiàn)跨區(qū)域交易外,其他源均局限于同一市(州)行政區(qū)域內(nèi),看似全省推行,但實際上是把交易市場切割成17個版塊,市(州)根據(jù)環(huán)境管理需求再切割成更小版塊,版塊與版塊之間禁止或限制排污權(quán)流通,導(dǎo)致市場參與主體不足,市場體量過小,交易不活躍,阻礙了交易市場的發(fā)育,不利于從區(qū)域上優(yōu)化調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),也不利于環(huán)境資源要素的高效配置。

從固定污染源分類范圍來看,排污許可已實現(xiàn)固定污染源排污許可管理全覆蓋,即涵蓋《固定污染源排污許可分類管理名錄》(2019年版)的行業(yè)類別,且依據(jù)《排污許可管理條例》規(guī)定,按照污染物產(chǎn)生情況、排放情況、對環(huán)境的影響程度,對排污單位實行排污許可分類管理。實行排污許可重點管理和簡化管理的排污單位應(yīng)當申請取得排污許可證,而污染物產(chǎn)生量、排放量和對環(huán)境的影響程度都很小的排污單位,應(yīng)當填報排污登記表,不需要申請取得排污許可證。截至2022年5月,全省實行排污許可管理的企業(yè)83 933家,其中核發(fā)許可證的企業(yè)10 772家(占比12.83%),登記管理企業(yè)73 161家(占比87.18%)。針對排污權(quán)有償使用和交易,管理范圍涵蓋所有現(xiàn)有排污單位和因?qū)嵤┙ㄔO(shè)項目需要新增排污權(quán)的排污單位,目前實行新老有別、老企業(yè)無償使用、新企業(yè)有償取得排污權(quán)的差別化管理模式。同時,對環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目、民生項目等不納入總量指標管理的項目實行交易豁免。

可見,排污許可和排污權(quán)管理對象有交叉有不同,再加上目前排污許可與環(huán)境影響評價銜接等方面尚有諸多問題,二者實施范圍很難保持一致,亟待有效銜接,如圖1所示。

圖1 兩大制度管理范圍示意Fig.1 The schematic of management scope between two systems

2.2 污染物種類銜接問題

排污許可是固定污染源管理的核心制度,承載著“上傳下達”的作用[13-14]?！笆奈濉逼陂g國家實施排放總量控制的污染物包括化學(xué)需氧量、氨氮、氮氧化物、揮發(fā)性有機物(本文稱主要污染物),納入排污許可管理的污染物包括主要污染物和其他污染物(二氧化硫、顆粒物、重點重金屬、總氮、總磷、氨、氟化物、甲醛等)。而納入湖北省排污權(quán)交易范圍的污染物相對較少,現(xiàn)階段涵蓋化學(xué)需氧量、氨氮、氮氧化物、二氧化硫4項,涉重點重金屬和揮發(fā)性有機物正在考慮納入?？梢?二者在污染物的管理方面各有側(cè)重,有交叉有區(qū)別。

2.3 核算方法銜接問題

按照排污許可改革總體要求,現(xiàn)已實現(xiàn)排污許可對所有固定污染源的全覆蓋,國家層面發(fā)布了76項排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范,基本涵蓋所有重點行業(yè)企業(yè),原則上可采用績效法或基準排氣量/排水量與許可排放濃度來核算污染物許可排放量。

湖北省在對排污單位開展排污權(quán)核定(含初始排污權(quán)、新增排污權(quán)和富余排污權(quán))中,采用的方法各有不同。在整個發(fā)展歷程,新增排污權(quán)均以排污單位環(huán)評文件年度許可排放量為準,是一個預(yù)期排放量。富余排污權(quán)均以排污單位通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)改造升級等減少的污染物為準。而針對初始排污權(quán),試點探索階段,側(cè)重于與總量及環(huán)境影響評價掛鉤,特制定了核定細則,即以采用排放績效、排污系數(shù)或標準定額等方法核定的結(jié)果與環(huán)評文件取嚴后的結(jié)果為準。深化改革階段,側(cè)重與排污許可相銜接,采用排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范予以核定[12,14]。

綜上,方法不同勢必會導(dǎo)致排污許可和排污權(quán)的數(shù)量關(guān)系出現(xiàn)等于、大于、小于3種情形,且在政策實際執(zhí)行過程中想要實現(xiàn)二者統(tǒng)一并不容易且耗費大量精力。故需從頂層上做好核算方法的有效銜接,實現(xiàn)排污權(quán)與排污許可允許排放量二者的統(tǒng)一非常有必要且迫在眉睫。

2.4 核算口徑銜接問題

針對有組織廢氣污染源,排污權(quán)原則上涵蓋所有有組織排放源。排污許可證的年度許可排放量一般針對的是主要排放口(一般排放口僅許可排放濃度,不需要許可排放量)和特定行業(yè)的部分或全部一般排放口,可能導(dǎo)致許可排放量偏小的情形。對于廢水污染源,排污權(quán)為廢水通過廢水排放口(車間或生產(chǎn)設(shè)施排放口、廢水總排放口)向環(huán)境直接或間接排放污染物的種類和數(shù)量,即廢水一類污染物采用企業(yè)車間或生產(chǎn)設(shè)施排放口濃度進行核算,二類污染物對于間接排放企業(yè),按其廢水排放量和污水集中處理設(shè)施執(zhí)行的排放濃度標準予以核定,直接排放企業(yè)則按其廢水排放量和廢水總排口濃度進行核定。而排污許可管理中污染物年許可排放量則是按照企業(yè)廢水排放口也就是排出企業(yè)廠界的許可排放濃度進行核算,二者核算口徑不統(tǒng)一,導(dǎo)致納管企業(yè)排污許可證核發(fā)的二類污染物年許可排放量和執(zhí)行報告中的實際排放量遠遠大于環(huán)評、總量、排污權(quán)中核算的排放量,造成數(shù)據(jù)上的不統(tǒng)一[7-8,24]。二者在核算口徑方面的相互銜接也迫在眉睫。

2.5 有效期限銜接問題

排污許可證的有效期為5 a(首次核發(fā)3 a),有效期內(nèi)發(fā)生變更的,有效期限不會根據(jù)變更情況發(fā)生改變。而排污權(quán)有效期各試點地區(qū)則各有不同,有1,3,5,10 a,長期和未作規(guī)定等多種要求,湖北省現(xiàn)階段排污權(quán)有效期為5 a[25]。盡管與排污許可有效期均有5 a的規(guī)定,看似有效時長一致,但實則起始時間節(jié)點不同。排污許可證的有效期是根據(jù)排污單位申請并取得的日期來定,排污權(quán)有效期受取得方式、核定時間的影響,其起始時間則有所區(qū)別,因湖北省尚未征收排污權(quán)使用費,對初始排污權(quán)和有效期滿的新增排污權(quán)實行無償分配。故初始排污權(quán)、富余排污權(quán)自生態(tài)環(huán)境部門核定之日起生效,新增排污權(quán)自交易機構(gòu)出具交易憑證之日起生效。二者存在有效期差異,會給生態(tài)環(huán)境管理部門以及排污單位帶來諸多不便,從實際操作層面來看,二者在有效期上實現(xiàn)完全吻合或者統(tǒng)一目前存在極大困難,故二者銜接尤為關(guān)鍵。

2.6 管理程序銜接問題

針對排污許可,《排污許可管理條例》規(guī)范了申請與審批排污許可證的程序,明確了審批部門、申請方式、材料要求、審批期限以及頒發(fā)排污許可證的條件和排污許可證應(yīng)當記載的具體內(nèi)容。

針對湖北省排污權(quán)有償使用和交易,拓寬了獲取總量指標的渠道,且與總量、環(huán)評密不可分,現(xiàn)行政策也從排污權(quán)核定、有償使用、排污權(quán)交易等方面作出規(guī)定?！督ㄔO(shè)項目主要污染物排放總量指標審核及管理暫行辦法》(環(huán)發(fā)〔2014〕197號)明確要求,主要污染物排放總量指標作為建設(shè)項目環(huán)評審批的前置條件。排污單位因?qū)嵤┙ㄔO(shè)項目需要新增主要污染物排污權(quán)的,需在取得環(huán)境影響評價批復(fù)文件前,根據(jù)環(huán)評文件確定的年度許可排放量,申購并取得相應(yīng)的排污權(quán),即排污權(quán)交易作為環(huán)評審批的前置條件。

排污許可證作為排污權(quán)有償使用和交易的載體,二者息息相關(guān)[26]。排污單位進行排污權(quán)交易后,其排污權(quán)進行相應(yīng)調(diào)整,排污許可證也應(yīng)作出變更;排污權(quán)核定后需進行排污權(quán)登記,而排污權(quán)的登記是通過排污許可證實現(xiàn)的,可以說排污許可證貫穿于排污權(quán)有償使用和交易政策實施全過程?？梢?二者在管理上均有各自的程序,不可避免會遭遇運行不暢的問題。

此外,二者除對以上6個關(guān)鍵內(nèi)容應(yīng)重點加強銜接外,其他方面也因存在差異或交叉亟待銜接,見表1。

表1 兩大制度相關(guān)要點對比情況Tab.1 The key point comparison between two systems

3 銜接措施初步建議

“十三五”期間,國內(nèi)學(xué)者先后做了環(huán)境影響評價、排污權(quán)、環(huán)境統(tǒng)計等制度與排污許可相關(guān)銜接研究[29-34]。故本研究基于湖北省實際情況,按照固定污染源排污許可“一證式”環(huán)境管理要求,結(jié)合排污權(quán)在內(nèi)的環(huán)境資源要素市場化改革試點任務(wù),圍繞關(guān)鍵要點識別的問題提出二者銜接融合的初步建議。

3.1 關(guān)于管理范圍的銜接建議

首先,高效率的排污權(quán)交易制度必定能促使環(huán)境資源要素得到高效流動,建立跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨源類交易市場是必然趨勢和急切需求[35-38]。故建議打破區(qū)域壁壘,促進排污權(quán)指標更大范圍流動。在遵守可計量、可監(jiān)測、可監(jiān)管的原則下,進行交易可行性分析、交易監(jiān)管條件識別,逐步探索開展跨行業(yè)和跨源類交易,因地制宜優(yōu)化交易規(guī)則,避免由此產(chǎn)生的特征污染物等新污染問題。

其次,建議固定污染源排污權(quán)的管理范圍與排污許可管理范圍保持一致,將應(yīng)當實行排污許可管理的排污單位納入排污權(quán)有償使用和交易范圍,現(xiàn)階段實行排污權(quán)交易豁免的類型仍保持不變。

3.2 關(guān)于污染物種類銜接建議

排污權(quán)交易正處于深化改革試點階段,污染物種類可根據(jù)國家“十四五”主要污染物總量控制和湖北環(huán)境管理要求予以明確,即建議在現(xiàn)有四項交易污染物種類基礎(chǔ)上,將揮發(fā)性有機物、重點重金屬和總磷也納入交易范圍,排污許可證作為載體可為其提供支撐。

3.3 關(guān)于核算方法銜接建議

排污權(quán)指標量直接關(guān)系到排污單位切身利益,核算方法是排污權(quán)指標核算的主要影響因素之一。國家排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范已基本覆蓋所有重點行業(yè),已經(jīng)明確了產(chǎn)排污環(huán)節(jié)對應(yīng)排放口及許可排放量確定方法,因此,排污權(quán)的核算方法跟著排污許可相關(guān)規(guī)范已具備條件,也能達到環(huán)境管理要求,可以實現(xiàn)有效銜接。將排污單位首次申領(lǐng)排污許可證應(yīng)當載明的污染物年許可排放量當作初始排污權(quán);將排污單位實施減排措施前后排污許可證應(yīng)當載明的相應(yīng)污染物年許可排放量的差值當作富余排污權(quán);將排污單位在原排污許可證基礎(chǔ)上新增的應(yīng)當載明的污染物年許可排放量當作新增排污權(quán)。

3.4 關(guān)于核算口徑銜接建議

核算口徑也是排污權(quán)指標核算的主要影響因素之一,建議結(jié)合區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善、環(huán)境資源要素配置要求,推動生態(tài)環(huán)境管理制度全聯(lián)動,按照“生產(chǎn)設(shè)施-治理設(shè)施-排放口”的管理思路,開展基于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的許可排放量核算研究,健全排污許可核算口徑,優(yōu)化排污許可證登載內(nèi)容,實現(xiàn)二者在核算口徑上的統(tǒng)一。特別是對于廢水污染源,統(tǒng)一固定污染源許可排放量和實際排放量核算口徑,將排污許可核算口徑延伸,即在排污許可證申請過程中應(yīng)明確要求排污單位核算兩套數(shù)據(jù):一套是以排污單位廠界為邊界的年許可排放量和實際排放量,在于明確排污單位的責(zé)任,并作為污染物達標排放情況的判定依據(jù);另一套是以廢水排入外環(huán)境為邊界的年許可排放量和實際排放量,作為污染物總量控制、排污權(quán)交易、環(huán)統(tǒng)、環(huán)境保護稅等政策所涉的污染物排放數(shù)據(jù)來源,推動各類數(shù)據(jù)趨于統(tǒng)一[33-34]。

3.5 關(guān)于有效期銜接建議

排污權(quán)有效期與排污單位切身利益密切相關(guān)。建議排污單位在履行排污權(quán)核定或交易手續(xù)的同時開展排污許可申請或變更,在完成排污權(quán)核定或交易后同步發(fā)放排污許可證,實施“同步申請、同步審核、同步辦結(jié)”。如此一來,排污權(quán)有效期均可依托排污許可的分類管理實現(xiàn)銜接融合,排污權(quán)有效期管理可以實現(xiàn)與排污許可管理保持同步,提升審批效能,減少管理成本。

3.6 關(guān)于管理程序銜接建議

首先,優(yōu)化排污權(quán)管理程序,提高監(jiān)管效率,以證為載體,依托排污許可管理程序,將無形的排污權(quán)指標和管理要求載入到有形的排污許可證中,按照排污許可管理要求核定、分配和使用排污權(quán),打好打牢排污權(quán)指標分配和污染物總量控制基礎(chǔ)。其次,以排污許可證作為排污權(quán)抵質(zhì)押貸款的有效憑證,可更好地發(fā)揮綠色金融支持作用拓展排污單位融資渠道,惠企紓困促發(fā)展。最后,將排污許可執(zhí)法檢查和湖北省排污權(quán)“雙隨機一公開”檢查相結(jié)合,通過執(zhí)法監(jiān)測、隨機抽查等方式監(jiān)督監(jiān)管排污單位的排放行為,對持證排污的相關(guān)違法行為進行界定、清理、處罰。通過證后監(jiān)管督促,實現(xiàn)排污權(quán)指標鏈式循環(huán),推進“一證式”排污許可的良好施行。

4 結(jié) 語

排污許可證是排污權(quán)的確認憑證、排污交易的管理載體。排污權(quán)交易制度的推行,其目的是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,促使企業(yè)主動通過產(chǎn)業(yè)升級改造和采取節(jié)能減排等措施減少污染物排放。須知市場主體都是趨利的,若無利可圖,從市場活躍度視角來說是沒有激勵和動力的。排污權(quán)交易就為企業(yè)自主減排提供了激勵和動力機制。企業(yè)作為市場交易的主要需求方,他們更關(guān)注的是作為排污主體哪些需要交易、交易什么污染物、交易量是多少、交易環(huán)節(jié)在哪里、交易后有效期限如何等方面。通過深入剖析二者亟待銜接的關(guān)鍵點后發(fā)現(xiàn),管理范圍、污染物種類、核算方法、核算口徑、有效期限、管理程序等方面的銜接需重點研究解決,湖北擬構(gòu)建基于排污許可的排污權(quán)有償使用和制度體系,需要緊緊圍繞排污許可改革總路線總要求,做好二者的銜接,做好頂層設(shè)計,深化制度體系。