政府引導(dǎo)基金發(fā)展的現(xiàn)狀與方向研究

祁玉鳳

（無錫市創(chuàng)新投資集團(tuán)有限公司，江蘇 無錫 214000）

政府與市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)間的邊界是我國理論界一直探討的話題。在經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)容中，市場要想實(shí)現(xiàn)完全競爭，沒有“無形的手”的推動(dòng)力是不可能的，或會(huì)存在若有效市場，進(jìn)而導(dǎo)致市場失靈，資源可能無法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。因此，矯正市場失靈就必須發(fā)揮出政府的干預(yù)與調(diào)控作用。而政府引導(dǎo)基金從某種程度上來說實(shí)現(xiàn)了這一點(diǎn)。但目前我國的政府引導(dǎo)基金發(fā)展起步較晚，有關(guān)該方面的理論建設(shè)等并不完善，本文對相關(guān)內(nèi)容的分析，不僅是對現(xiàn)有理論體系的補(bǔ)充與完善，也是對未來政府引導(dǎo)基金運(yùn)作模式的優(yōu)化，引導(dǎo)其更好地支持重點(diǎn)行業(yè)與薄弱環(huán)節(jié)領(lǐng)域，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長、動(dòng)能轉(zhuǎn)換。

一、政府引導(dǎo)基金在全國及重點(diǎn)省市的發(fā)展現(xiàn)狀

目前，我國政府引導(dǎo)基金正在進(jìn)入穩(wěn)步、規(guī)范發(fā)展的關(guān)鍵階段，存量優(yōu)化與精耕細(xì)作成為當(dāng)前的主題。2022年，政府引導(dǎo)基金“量質(zhì)齊飛”，根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計(jì)，截至2022年末，我國累計(jì)設(shè)立2107支政府引導(dǎo)基金，規(guī)模達(dá)12.84萬億元人民幣，已認(rèn)繳規(guī)模約6.51萬億元人民幣。其中，在2022年新設(shè)的政府引導(dǎo)基金為120支，目標(biāo)規(guī)模約4052.54億元人民幣，同比下降51.3%，已認(rèn)繳規(guī)模約2812.38億元人民幣，同比下降34.7%。

2022年，我國新設(shè)立的省級、地市級、區(qū)縣級政府引導(dǎo)基金數(shù)量占比分別為15.0%、38.3%、46.7%。其中：省級政府引導(dǎo)基金計(jì)較全省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)培育與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，主要表現(xiàn)為：存量資金統(tǒng)籌規(guī)劃、著重投資效能提升。另外是圍繞鄉(xiāng)村振興，聚集資源，設(shè)立跨區(qū)域合作基金以保證基金接續(xù)。在2022年新設(shè)立了18支，規(guī)模為1343億元人民幣，同比增加19.81%。

地市級政府引導(dǎo)基金單支規(guī)模擴(kuò)張，在2022年新設(shè)立的46支基金中，平均已認(rèn)繳規(guī)模達(dá)28.19億元人民幣，同比增加16.5%。

區(qū)縣級政府引導(dǎo)基金受到各地政府的廣大關(guān)注，在2022年新設(shè)立了56支，同比增加9.8%，其中已認(rèn)繳規(guī)模574.52億元人民幣，同比下降23.9%，多以“小而專”為主。同時(shí)2022年中，超50%的區(qū)縣級政府引導(dǎo)基金都由中西部地區(qū)新增設(shè)立，相對2021年來說，增加了14.5個(gè)百分點(diǎn)，具體情況如圖1所示。

圖1 2022年我國新設(shè)立政府引導(dǎo)基金級別分布

根據(jù)公開信息與清科研究中心內(nèi)容顯示，自2018年開始，我國已有超20個(gè)區(qū)域陸續(xù)開展政府引導(dǎo)基金的整合工作，且大部分都是在2022年推進(jìn)展開的，存量資金增長和明顯提速，例如重慶地區(qū)整合設(shè)立了重慶市產(chǎn)業(yè)投資基金。其他地區(qū)還通過引導(dǎo)基金管理平臺(tái)整合、跨區(qū)域合作、打造基金矩陣等到實(shí)現(xiàn)基金的協(xié)調(diào)配合與統(tǒng)籌發(fā)展。

此外，為進(jìn)一步發(fā)揮出政府引導(dǎo)基金對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持效能，2022年多地從出資比例、盡職容錯(cuò)與激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)等方面進(jìn)一步優(yōu)化，如濟(jì)南出臺(tái)了盡職免責(zé)工作指引與細(xì)則，明確政策的界限與適用范圍、程序與形式等，以下將列舉2022年幾個(gè)我國代表性政府引導(dǎo)基金發(fā)展整合情況（數(shù)據(jù)源自清科研究中心）。

第一，浙江?。赫虾蠡鹩薪B興市產(chǎn)業(yè)基金；待整合基金包括：紹興市轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)基金、紹興市科技創(chuàng)業(yè)基金、紹興市生物醫(yī)藥基金等；整合或投資領(lǐng)域包括：支持并引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)、傳統(tǒng)經(jīng)典產(chǎn)業(yè)及其他符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向的戰(zhàn)略類、技術(shù)類產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等。

第二，福建?。赫虾蠡鹩袕B門市科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金；待整合基金包括：廈門市科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化基金、廈門市科技創(chuàng)業(yè)種子暨天使投資基金；整合或投資領(lǐng)域包括：戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)投向廈門科學(xué)城內(nèi)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目等。

第三，吉林?。赫虾蠡鸢ǎ杭质』A(chǔ)建設(shè)基金、創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金等三類基金；待整合基金包括：現(xiàn)有基金同類合并、同質(zhì)重組；整合或投資領(lǐng)域包括：基礎(chǔ)建設(shè)基金重點(diǎn)在于基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)；創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金重點(diǎn)在于初創(chuàng)期、創(chuàng)業(yè)期企業(yè)；產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金重點(diǎn)在于成長期、成熟期企業(yè)等。

第四，湖北?。赫虾蠡鸢ǎ洪L江創(chuàng)投基金、長江產(chǎn)投基金；待整合基金包括：長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、湖北省級股權(quán)投資引導(dǎo)等基金；整合或投資領(lǐng)域包括：長江創(chuàng)投基金主要孵育高新技術(shù)領(lǐng)域中小企業(yè)；長江產(chǎn)投基金主要承擔(dān)省級戰(zhàn)略性重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和龍頭企業(yè)的發(fā)展壯大。

二、政府引導(dǎo)基金發(fā)展的問題

（一）基金運(yùn)作規(guī)范與效率問題突出

從政府引導(dǎo)基金的市場化運(yùn)作水平與運(yùn)行效率來看，其還存在基金運(yùn)作規(guī)范性與效率低下的問題。一方面，政府引導(dǎo)基金的市場化水平待提升，從大多數(shù)省市級政府引導(dǎo)基金委托情況來看，多以國有公司成立的基金管理機(jī)構(gòu)為主要管理人，而國有企業(yè)性質(zhì)下，基金管理機(jī)構(gòu)存在明顯的政府行政干預(yù)，沒有深刻踐行委托代理關(guān)系，那么就很難形成市場化、現(xiàn)代化的經(jīng)營理念，極易造成思路堵塞，致使市場化運(yùn)作不充分，側(cè)面降低了基金管理機(jī)構(gòu)的作用價(jià)值。

另一方面，政府引導(dǎo)基金的投資管理效率較低。政府引導(dǎo)基金的使用效率受到政府引導(dǎo)、基金管理機(jī)構(gòu)以及相關(guān)多部門的配合影響，且周期較長，不管是基金投資的組建方案還是管理辦法等，都需要征求多方意見，基金管理機(jī)構(gòu)的自我決策權(quán)不夠，降低了政府引導(dǎo)基金的專業(yè)運(yùn)作，不利于其投資效率的提高[1]。

（二）基金對社會(huì)資金撬動(dòng)作用有限

在政府引導(dǎo)基金成立后，更重要的是要發(fā)揮其對社會(huì)資金的引導(dǎo)與利用作用，但目前來看，還存在如下問題：一是引導(dǎo)基金管理機(jī)制缺失，管理隨意性較明顯，制度體系的剛性約束作用不足；二是專業(yè)化的基金管理人才缺失，未將基金作用最大化；三是基金管理機(jī)構(gòu)對當(dāng)?shù)仨?xiàng)目不看好，這也是最為突出的問題，致使財(cái)政資金沉淀，難以達(dá)到對社會(huì)資金的撬動(dòng)效應(yīng)。

在這一背景下，若規(guī)定在一定期限內(nèi)，資金無法投出去，就會(huì)關(guān)閉引導(dǎo)基金，財(cái)政會(huì)收回預(yù)算資金，那么有可能會(huì)導(dǎo)致引導(dǎo)基金的盲目投資。但是若不加以約束，就會(huì)導(dǎo)致各級政府脫離區(qū)域?qū)嶋H情況盲目設(shè)立引導(dǎo)基金，不管是對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展還是國家財(cái)政來說，都是一種傷害[2]。

（三）社會(huì)層面對引導(dǎo)基金認(rèn)知有限

從社會(huì)各角度對政府引導(dǎo)基金的態(tài)度來看，很多區(qū)域內(nèi)的企業(yè)管理者與投資者對政府引導(dǎo)基金仍持保留態(tài)度。一方面，從被投資的企業(yè)角度來看，政府引導(dǎo)基金在實(shí)操中可能會(huì)遇到一些企業(yè)（主要是民營企業(yè)）擔(dān)憂基金投資后不再推出股權(quán)，而導(dǎo)致企業(yè)股權(quán)稀釋，所以對政府引導(dǎo)基金存在抵觸心理；另一方面，表現(xiàn)在政府層面上，即對政府引導(dǎo)基金存在認(rèn)知偏差，其選定的投資項(xiàng)目無法滿足基金投資標(biāo)準(zhǔn)，同樣也直接降低了政府引導(dǎo)基金的使用效益。

三、政府引導(dǎo)基金發(fā)展的方向

新時(shí)期下，政府引導(dǎo)基金運(yùn)作也迎來了新的發(fā)展方向。

（一）轉(zhuǎn)換基金管理邏輯

盡管政府引導(dǎo)基金是基于非市場化目的下設(shè)立，但其必須按照市場化原則運(yùn)作，盡可能地降低行政干預(yù)影響，真正放權(quán)市場，才能發(fā)揮其引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用?？赏ㄟ^提高基金管理機(jī)構(gòu)的篩選標(biāo)準(zhǔn)、給予其更多權(quán)限、簡化冗余辦理手續(xù)等，吸引基金管理機(jī)構(gòu)的積極性[3]。

（二）強(qiáng)調(diào)配套資源應(yīng)用

政府引導(dǎo)基金除了將基金教育市場管理外，還要發(fā)揮政府吸引優(yōu)質(zhì)企業(yè)、攜手打造產(chǎn)業(yè)生態(tài)的作用，積極提供與政府引導(dǎo)基金配套的活動(dòng)，如提供產(chǎn)業(yè)資源、長期企業(yè)戰(zhàn)略咨詢服務(wù)等，發(fā)揮出基金管理機(jī)構(gòu)與政策資源、產(chǎn)業(yè)資源以及空間資源等的接洽作用，加倍發(fā)揮出政府引導(dǎo)基金的價(jià)值。

（三）更新產(chǎn)業(yè)投資理念

政府引導(dǎo)基金在快速發(fā)展的同時(shí)，也存在目標(biāo)重復(fù)、資金閑置等行為，基金定位重疊。在未來，政府引導(dǎo)基金可專注產(chǎn)業(yè)整合，以引導(dǎo)基金為黏合劑，從整合產(chǎn)業(yè)鏈入手，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)揮上下游的聯(lián)動(dòng)作用。

（四）轉(zhuǎn)變基金考核機(jī)制

未來要想深度發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的作用，還要對現(xiàn)有的基金考核機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。盡管不同區(qū)域情況各異，但基礎(chǔ)的績效考核框架仍需國家政府層面牽頭制定，明確基金績效考核的規(guī)范要求，給定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮基金對激發(fā)市場活力的作用，同時(shí)還能將績效考評評價(jià)結(jié)果反作用到政府引導(dǎo)基金數(shù)量、規(guī)模和種類等的確定上，防止引導(dǎo)基金的同質(zhì)化、碎片化，避免財(cái)政資金的浪費(fèi)。

四、基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)對政府引導(dǎo)基金發(fā)展的調(diào)整策略

基金管理機(jī)構(gòu)可以說是政府引導(dǎo)基金的主要落實(shí)載體，關(guān)于政府引導(dǎo)基金的發(fā)展，機(jī)構(gòu)可從如下方面進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，以滿足政府引導(dǎo)基金的要求。

（一）優(yōu)化企業(yè)內(nèi)部控制管理

基金管理機(jī)構(gòu)必須從內(nèi)部進(jìn)行優(yōu)化，對政府引導(dǎo)基金進(jìn)行深刻解讀，充分把握其思想內(nèi)涵，結(jié)合自身情況予以調(diào)整優(yōu)化，保證自身權(quán)益的同時(shí)將政府引導(dǎo)基金的價(jià)值最大化。

首先，做好政策解讀工作，充分認(rèn)識(shí)到政府引導(dǎo)基金的作用，把握其定位。對于基金管理機(jī)構(gòu)來說，其需要著重關(guān)注區(qū)域內(nèi)的科技發(fā)展、中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)成長，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等情況，再與政府引導(dǎo)基金聯(lián)合，進(jìn)而優(yōu)化基金管理體系機(jī)制，做好政策把關(guān)、程序把關(guān)以及監(jiān)管把關(guān)等工作，避免市場失靈。同時(shí)，隨著政府引導(dǎo)基金發(fā)展的規(guī)模逐漸加大，基金管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)維也逐漸步入正軌，其更要把握好界限，找準(zhǔn)位置，合理架構(gòu)，聯(lián)手政府穩(wěn)步推進(jìn)資金經(jīng)營決策等的權(quán)限下沉工作，達(dá)到政策性與市場化合作共贏[4]。

其次，始終堅(jiān)持運(yùn)作的基本原則。基金管理機(jī)構(gòu)必須清晰劃分自身與政府行政干預(yù)間的界限，明確政府引導(dǎo)基金的定位，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌歸口、政府指導(dǎo)、市場運(yùn)作”的基本原則，要求政府方與機(jī)構(gòu)方遵守契約精神與市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)的基本法則，避免職責(zé)與權(quán)限間的相互交叉。另外，明確不同基金的應(yīng)用方向，如財(cái)政專項(xiàng)資金投入到基礎(chǔ)公益性建設(shè)、解決企業(yè)融資困境、調(diào)節(jié)企業(yè)落后生產(chǎn)力等，同時(shí)避免直接實(shí)施股份投入，消除企業(yè)的顧慮。

（二）不斷提高基金運(yùn)營水平

面對政府引導(dǎo)基金，基金管理機(jī)構(gòu)的自身能力是其選擇的主要標(biāo)準(zhǔn)，所以要想更好地應(yīng)對政府引導(dǎo)基金，就必須調(diào)整運(yùn)營現(xiàn)狀，不斷提高企業(yè)的運(yùn)營水平。

第一，基金管理機(jī)構(gòu)必須充分定位各部門的職責(zé)任務(wù)，清晰化職權(quán)邊界，強(qiáng)調(diào)部門間的協(xié)調(diào)合作，不斷發(fā)揮其合力作用。對政府引導(dǎo)基金進(jìn)行詳細(xì)且深入的調(diào)查后，需對其進(jìn)行頂層規(guī)劃，由上及下層層分解，避免權(quán)責(zé)交叉或重復(fù)作業(yè)，詳細(xì)引導(dǎo)基金的管理分工。

第二，積極向基金業(yè)協(xié)會(huì)、政府相關(guān)管理部門等提建議，形成更為簡化且高效的工作流程，暢通基金管理機(jī)構(gòu)的學(xué)習(xí)渠道與平臺(tái)，能夠多維度進(jìn)行指導(dǎo)，也側(cè)面提高了基金審批備案的效率，促使政府引導(dǎo)基金加快落地速度，攜手政府解決引導(dǎo)基金的發(fā)展難題。

第三，培育或引進(jìn)專業(yè)化的基金管理人才。人才是實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)基金高質(zhì)量發(fā)展的基石，從基金管理機(jī)構(gòu)現(xiàn)況來看，在實(shí)踐中已經(jīng)逐漸培養(yǎng)了一批優(yōu)秀人才，而只有從實(shí)踐中才能汲取經(jīng)驗(yàn)，不斷拓寬市場的投融資渠道。在未來，基金管理機(jī)構(gòu)可積極尋找并與專業(yè)化的基金管理團(tuán)隊(duì)合作，提高工作效率，降低并分散風(fēng)險(xiǎn)，還能夠保證穩(wěn)定的收益并持續(xù)提高收益[5]。

（三）強(qiáng)調(diào)溝通與內(nèi)部的監(jiān)督

內(nèi)部的有效溝通與監(jiān)督是基金管理機(jī)構(gòu)信效運(yùn)作的保證，最大程度上保證信息的對稱性，進(jìn)而做出科學(xué)合理的基金決策。

一是強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的信息化建設(shè)。在政府引導(dǎo)基金的發(fā)展下，基金引導(dǎo)機(jī)構(gòu)可構(gòu)建智能異常識(shí)別系統(tǒng)，強(qiáng)化監(jiān)管，通過內(nèi)部信息披露的方式，確保信息的對稱性，便于管理者及時(shí)準(zhǔn)確地掌握機(jī)構(gòu)內(nèi)部情況。除了通過系統(tǒng)的建設(shè)保證信息對稱外，還要從人員的線下溝通上入手，包括管理人員與員工、股東與管理人員、機(jī)構(gòu)與政府、機(jī)構(gòu)與客戶等間的溝通，不斷提高溝通質(zhì)量，鞏固各項(xiàng)業(yè)務(wù)穩(wěn)健發(fā)展，確保政令暢通。

二是發(fā)揮機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督合力作用。一方面要進(jìn)一步拓展全方位監(jiān)督，確保機(jī)構(gòu)監(jiān)督的全面覆蓋，尤其圍繞重大財(cái)稅政策、重大風(fēng)險(xiǎn)、地方政府債務(wù)等，不斷強(qiáng)化事務(wù)監(jiān)督、決策監(jiān)督以及效能監(jiān)督；另一方面需健全考評激勵(lì)機(jī)制，全面推進(jìn)機(jī)構(gòu)的政治建設(shè)以及組織建設(shè)，提高其對政府引導(dǎo)基金的包容度，將各項(xiàng)運(yùn)營要求與風(fēng)險(xiǎn)控制等落到實(shí)際上，實(shí)現(xiàn)對政府引導(dǎo)基金的有效管理。

五、結(jié)束語

政府引導(dǎo)基金是加速區(qū)域新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換發(fā)展的重要戰(zhàn)略，并且在實(shí)踐中也取得了較明顯的應(yīng)用成就，在經(jīng)濟(jì)下行壓力面前，政府引導(dǎo)基金在釋放企業(yè)活力、引導(dǎo)中小企業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面做出了巨大貢獻(xiàn)。通過本文對相關(guān)內(nèi)容的分析，從資金管理邏輯、配套資源應(yīng)用以及產(chǎn)業(yè)投資理念更新和基金考核等方面提出了政府引導(dǎo)基金的未來發(fā)展方向，并從基金管理機(jī)構(gòu)角度出發(fā)，簡單提出了幾點(diǎn)其面向政府引導(dǎo)基金影響下需要做出的調(diào)整，如優(yōu)化內(nèi)部控制管理、提高基金運(yùn)營水平、加強(qiáng)內(nèi)部溝通與監(jiān)督?？紤]到不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其政府引導(dǎo)基金設(shè)立的側(cè)重點(diǎn)不同，基金管理機(jī)構(gòu)的重心自然也有所不同，要想最大化政府引導(dǎo)基金的作用，就必須結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r具體研討，就目前政府引導(dǎo)基金發(fā)展來看，未來還有較大的提升空間。