輸變電工程中的土地利用問題及其應對

許家琿，王錕，楊昕亮

（國網(wǎng)天津市電力公司，天津 300010）

1 引言

現(xiàn)階段電網(wǎng)規(guī)劃建設中通常忽視土地資源的保護，導致土地資源占用較多，對于實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展不利。這些問題的產(chǎn)生不僅有政策原因，也有技術(shù)與社會因素，因此，為達到推動輸變電工程順利開展的目標，需深入了解輸變電工程中可能遇到的土地利用問題。

2 概述

電力行業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎，我國政府為充分滿足社會發(fā)展對能源的需求，在電力行業(yè)建設上傾注了大量資金，有效緩解了全國范圍內(nèi)的供電緊張問題。我國輸變電工程占地面積大且分布廣，因此，在規(guī)劃建設時應與土地利用進行充分銜接，協(xié)調(diào)項目建設用地與土地權(quán)屬、國土空間規(guī)劃及用地政策等之間的關(guān)系，進而解決輸變電工程占地與土地利用不協(xié)調(diào)問題。

3 輸變電工程可能遇到的土地利用問題

3.1 土地權(quán)屬問題

在輸變電工程項目建設中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)土地權(quán)屬沒有“身份證明”的情況，部分土地雖然經(jīng)過規(guī)范登記，但受行政區(qū)域規(guī)劃調(diào)整以及電力體制改革等因素影響，導致實際權(quán)屬人變更，加之未及時辦理變更手續(xù)，使輸變電工程工作人員無法正確劃分權(quán)屬。輸變電工程對工期要求嚴格，若長時間研究土地權(quán)屬問題可能導致整個工程項目延期，因此，只能在未核準的情況下開工建設；同時部分地區(qū)的土地資料缺失，后期補辦土地權(quán)證難度高，或?qū)е乱驗闄?quán)屬問題發(fā)生糾紛。

3.2 國土空間規(guī)劃符合性

國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。按照現(xiàn)行規(guī)定“國土空間規(guī)劃批準實施前，經(jīng)依法批準的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行”，在項目建設落實過程中，常需按照《中華人民共和國土地管理法》第二十六條的規(guī)定，對不符合土地利用總體規(guī)劃的能源、交通、水利、軍事設施等基礎設施建設項目用地進行規(guī)劃修改，增加了前期用地手續(xù)辦理周期。輸變電工程項目往往選址受限較多，難以有效均衡輸變電工程與國土空間規(guī)劃、“三區(qū)三線”等管控要素之間的矛盾。

3.3 用地規(guī)模合理性

近年來，耕地保護政策穩(wěn)步推進，節(jié)約集約用地成為趨勢。政府管理過程中，強化建設項目預審，對于不符合土地利用總體規(guī)劃、耕地占補平衡要求、用地標準等項目，不得通過用地預審。輸變電工程中嚴格控制用地規(guī)模指標對土地利用具有直接影響，在相關(guān)規(guī)定中也明確提出“規(guī)范建設項目節(jié)地評價，推廣應用節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，強化節(jié)約集約用地目標考核和約束，推動有條件的地區(qū)實現(xiàn)建設用地減量化或零增促進新增建設不占或盡量少占耕地”的規(guī)定。但從基層實踐來看，用地規(guī)模不合理問題依然存在。例如，輸變電工程占地面積未經(jīng)科學規(guī)劃，存在嚴重的“憑經(jīng)驗”現(xiàn)象，導致占地面積偏大，造成土地資源浪費；在輸變電線路選擇上忽視現(xiàn)場勘查，在可以更改線路保護優(yōu)質(zhì)土地的情況下依然選擇盲目占用優(yōu)質(zhì)土地[1]。

3.4 耕地保護問題

由于電力行業(yè)的特殊性，變電站多選在開闊農(nóng)田區(qū)，耕地占用較多，由于近年來耕地后備資源匱乏，耕地保護形勢越來越嚴峻，耕地占補平衡工作難，導致對耕地占補平衡要求提高，耕地開墾資金標準逐年提高，增加了變電站建設成本；占用耕地會增加前期用地手續(xù)辦理周期，在確保實現(xiàn)耕地占補平衡的情況下，方可批準用地。一般電力項目需由自然資源部門確定占用耕地質(zhì)量數(shù)量和等級，雙方簽訂補充耕地協(xié)議，繳納耕地開墾資金繳納后，方可辦理征地手續(xù)，無形中增加了前期手續(xù)辦理難度，延長了辦理周期。

3.5 與用地政策的銜接

輸變電工程項目與用地政策之間的矛盾不容忽視，表現(xiàn)在以下方面。

1）在相關(guān)規(guī)定中針對輸變電工程的征地拆遷問題做出了詳細規(guī)定，但是部分工程項目難以貫徹落實，例如，征地拆遷工作必須按市電網(wǎng)建設領導小組要求的時限完成，但是在項目拆遷中難以順利落實該標準[2]。

2）輸變電塔基等小面積零星分散建設項目用地，涉及占用永久基本農(nóng)田或生態(tài)保護紅線的項目，由自然資源部預審，選址階段應盡量避讓。

4 土地利用問題的應對方式

4.1 解決土地權(quán)屬問題，理順利益主體關(guān)系

根據(jù)相關(guān)研究可知，土地權(quán)屬劃分不明確的情況依然存在，導致民眾、電網(wǎng)企業(yè)與政府3 個群體在征地、青苗以及拆遷等方面的矛盾愈發(fā)尖銳。為提升土地利用率，可從三方利益訴求入手，平衡好三方的利益，既要保證電網(wǎng)建設順利進行，也要保障政府及民眾的利益得到合理補償。例如，綜合管溝、地下變電所在環(huán)境保護、土地資源管理及城市規(guī)劃等方面具有明顯優(yōu)勢，其建設方案符合土地利用要求[3]。期間可采用一種新型管理模式，如在政府部門資金支持的情況下開展綜合管溝建設，通過部門收取資金的方式償還一次投資；針對地下變電站投資大的問題，可考慮采用“民用建筑＋地下變電站”相結(jié)合的方法，利用地上民用建筑物的收益平衡造價，激發(fā)相關(guān)部門提升土地資源利用率的積極性。

4.2 重視政策銜接與國土空間規(guī)劃，加強用地空間布局統(tǒng)籌

充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃對各類開發(fā)保護建設活動的指導作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)基礎設施的用地需求。為確保輸變電工程項目順利實施，應將項目用地布局及規(guī)模統(tǒng)籌納入在編的國土空間規(guī)劃及“一張圖”，同時為更好地與國土空間規(guī)劃和“三區(qū)三線”等管控要素銜接，各級自然資源主管部門應積極配合和參與基礎設施建設項目規(guī)劃選址選線工作，切實落實最嚴格的耕地保護制度、節(jié)約集約制度和生態(tài)環(huán)境保護制度，重點評價分析建設項目涉及的耕地和永久基本農(nóng)田保護、生態(tài)保護、節(jié)約集約用地和歷史文化保護、地質(zhì)災害風險防控等紅線底線要素并提出建設性意見?？裳芯幹茊挝弧㈨椖吭O計單位需加強多方案比選，不占、少占耕地和永久基本農(nóng)田，合理避讓生態(tài)保護紅線、歷史文化保護紅線和災害風險區(qū)。處理好與永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線保護、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三者的關(guān)系。堅持國家級生態(tài)保護紅線，嚴禁一切形式的開發(fā)建設活動，其他管控區(qū)以生態(tài)保護為核心原則，因地制宜實行差別化管控措施，尊重自然資源保護底線和合理利用三線管控的相關(guān)要求。

應明確電網(wǎng)用地規(guī)劃管理計劃，通過國土空間規(guī)劃指導未來電網(wǎng)工程項目建設，減少土地資源占用。在輸變電工程項目中應與政府部門充分溝通，整合各級地區(qū)用地規(guī)劃方案，實現(xiàn)市級、區(qū)級電網(wǎng)規(guī)劃充分銜接，確保能針對電網(wǎng)最終規(guī)模明確用電規(guī)劃要求，為電網(wǎng)未來發(fā)展預留發(fā)展空間。

4.3 認識用地規(guī)模不合理問題，嚴格落實節(jié)約集約

1）樹立超前的土地利用觀念?？尚行匝芯侩A段，針對涉及耕地、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線的建設項目，開展節(jié)約集約用地論證分析，從占用耕地和永久基本農(nóng)田的必要性、用地規(guī)模和功能分區(qū)的合理性、不可避讓生態(tài)保護紅線的充分性、節(jié)地水平的先進性等方面對方案進行分析比選，形成節(jié)約集約用地專章。初步設計階段，項目應因地制宜優(yōu)先采用本行業(yè)先進的節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，在滿足安全生產(chǎn)的前提下優(yōu)化設計方案，提升項目節(jié)地水平。對于超出用地規(guī)模的項目，建議在項目啟動前，先期與國家及城市相關(guān)用地標準銜接，優(yōu)化項目用地功能分區(qū)及規(guī)模，避免超指標用地，避免手續(xù)辦理中可能發(fā)生各種反復或拉長項目辦理周期的情況。

2）重視新技術(shù)的開發(fā)。為更好地節(jié)約用地減少用地割裂，規(guī)劃選線中充分考慮與公路、鐵路、高壓線等重要基礎設施廊道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與利用。在強化廊道綜合與安全的基礎上，依托現(xiàn)狀與規(guī)劃的基礎設施廊道格局，盡量實現(xiàn)廊道歸并，集約空間減少土地資源占用。同時加強多方案比選，將不占、少占耕地和永久基本農(nóng)田作為重要比選因素。

4.4 從嚴控制建設占用耕地，落實耕地占補平衡

在輸變電工程項目規(guī)劃中，應在滿足剛性用地需求的基礎上兼顧用地規(guī)劃方案的靈活性，即不占或少占耕地。占用耕地達用地總面積50%以上的建設項目，需出具 《現(xiàn)場踏勘報告》及評審論證意見。對于涉及占用耕地的項目，提前梳理占用耕地面積、耕地所占比例及現(xiàn)場踏勘所需材料。同時，由于耕地占補平衡難，耕地開墾資金收費標準高，建議將耕地開墾資金納入工程投資總預算，避免在用地手續(xù)辦理時因資金問題耽誤辦件進度。

4.5 推動政策深化落實，優(yōu)化應對措施

為解決征地拆遷問題難落實的問題，應引導電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，堅持以超前發(fā)展觀點入手探索新的工作路徑，例如，在可行性研究階段，引導電網(wǎng)企業(yè)進行變電站站址與線路走廊的長遠規(guī)劃，根據(jù)規(guī)劃方案開展土地征收工作，減少二次土地規(guī)劃征收中存在難點。同時，目前“三區(qū)三線”已經(jīng)批復，線路塔基可能存在無法避讓永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線等情況，應提前梳理報部用地預審申報材料，縮短用地手續(xù)辦理周期。

4.6 加快先進技術(shù)的研究與推廣，提高土地利用率

電網(wǎng)企業(yè)分析與研究現(xiàn)代新技術(shù)、新設備、新材料等對土地占用的影響，檢測相關(guān)技術(shù)與設施是否對土壤環(huán)境帶來危害，針對目前已經(jīng)成熟的技術(shù)要加大推廣力度，提高輸變電工程項目建設質(zhì)量，如重視特高壓技術(shù)的推廣。在輸變電工程線路設計過程中，采用同塔多回以及緊湊型線路的設計方案，變電站建設過程中，可以采用大容量變壓器，以及小型化技術(shù)等?，F(xiàn)代新技術(shù)的應用需要考慮應用安全問題，規(guī)劃新技術(shù)的應用方式，采用不同的建設形式，安排不同的導線截面等，提高輸變電線路走廊單位長度內(nèi)的輸電容量，達到減少變電站建設數(shù)量的目的，減少單位變電容量占用的土地面積，提高土地利用率。

針對土地資源短缺的地區(qū)，電網(wǎng)企業(yè)需要避免繼續(xù)增加變電站的建設數(shù)量，重視保護當?shù)噩F(xiàn)有土地資源，對現(xiàn)有輸變電設施進行優(yōu)化，如采用耐熱導線，設計緊湊型線路等，提高現(xiàn)有變電設施的應用效益。

研究提高土地利用率的新技術(shù)。電網(wǎng)企業(yè)針對該問題進行深入研究，參考國內(nèi)外輸變電工程建設新技術(shù)的發(fā)展與應用，分析如何提高變電站的緊湊程度，減少變電站建設量；在新型輸變電技術(shù)研究上，深入研究碳纖維輸電材料的設計與應用方案，分析高溫超導輸變電技術(shù)在應用中如何保障其穩(wěn)定性與安全性，此外，考慮各項輸變電新技術(shù)的應用場景，加強相關(guān)材料與設備的研發(fā)，加快我國輸變電新技術(shù)的發(fā)展速度；在“民用建筑＋地下變電站”相結(jié)合這一方式上，研究如何提高輸電線與通信線路走廊設計的合理性，并確保輸變電工程的安全性。

5 結(jié)語

輸變電工程項目中土地利用率偏低問題一直存在，為提升土地資源利用率，應不斷創(chuàng)新管理路徑，在發(fā)揮政府與電網(wǎng)企業(yè)三方作用的基礎上創(chuàng)新工作路徑，全面評價電網(wǎng)規(guī)劃的總額和利用情況，并將其納入國土空間規(guī)劃中，提前介入變電站用地手續(xù)辦理，順利落實用地管理范圍，解決輸變電工程中的土地利用問題。