粵港澳大灣區(qū)人才流動的障礙及破除對策
——基于政府職能視角

顏愛妮 廣東行政職業(yè)學院

粵港澳大灣區(qū)的面積達到5.6 萬平方公里，2022 年經(jīng)濟總量達到13 萬億人民幣，該區(qū)域已經(jīng)成為我國市場經(jīng)濟最有活力的區(qū)域之一[1]。粵港澳大灣區(qū)如何將人才規(guī)模優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為質(zhì)量優(yōu)勢，分階段破除人才流動的各種規(guī)則銜接機制對接的障礙，是搶占世界級高水平人才高地的關(guān)鍵問題。

一、問題的提出

（一）關(guān)于粵港澳大灣區(qū)人才流動的研究

從2010 年開始，就有學者對粵港兩地的人才合作進行了研究。關(guān)秀麗（2010）對內(nèi)地與香港人才合作平臺提出了建設(shè)的基本思路，包括利用兩地既有人才加強合作，以香港為載體，聯(lián)手打造國際人才資源開發(fā)配置平臺[2]。周任重（2017）提出跨境創(chuàng)新人才的流動受到兩種體制的限制，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，推進專業(yè)技術(shù)資格的互認，促進創(chuàng)新要素跨境便捷流動[3]。也有一些學者借鑒歐盟人才合作經(jīng)驗，提出了促進粵港澳大灣區(qū)人才自由流動的措施。劉陽（2018）從地方政府和企業(yè)兩個視角，提出創(chuàng)建粵港澳大灣區(qū)人才資格制度，以及創(chuàng)新粵港澳大灣區(qū)人才培養(yǎng)與人才匹配系統(tǒng)等措施[4]。曾凱華（2018）提出要設(shè)立粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)機構(gòu)，解決引進人才的社會保障和住房問題，暢通人才流動通道等措施[5]。還有學者從協(xié)同學的角度進行研究，陳杰、劉佐菁等（2019）在研究人才協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)上，結(jié)合人才成長和發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，借鑒廣州南沙自貿(mào)區(qū)建設(shè)粵港澳人才合作示范區(qū)經(jīng)驗，運用協(xié)同理論，建立了包括人才引進、人才流動等六個維度在內(nèi)的協(xié)同機制[6]。李峰、徐付娟（2022）以高層次科技人才為研究對象，提出粵港澳人才一體化發(fā)展的重點是將粵港澳三地形成合力，共建吸引國際科技人才的模式[7]。

（二）加快粵港澳大灣區(qū)人才流動的意義

粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)需要更多的港澳人才參與進來，尤其是鼓勵港澳青年來就業(yè)創(chuàng)業(yè)，這為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)提供了人才保障和智力支撐。同時，港澳人才自身具有融入粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的優(yōu)勢，這不僅可以在各自專業(yè)領(lǐng)域增強競爭力，也可以為粵港澳大灣區(qū)在吸引海外人才方面起到示范作用。加快粵港澳三地人才的流動，完善粵港澳三地人才交流合作機制，積極搭建人才資源的互聯(lián)互通平臺，創(chuàng)新人才管理與服務手段，提高人才一體化服務水平，在人才培養(yǎng)、人才使用等方面形成合力，進一步提高粵港澳大灣區(qū)人才流動的質(zhì)量[8]。同時，粵港澳大灣區(qū)集聚了眾多優(yōu)秀的高校和研究機構(gòu)，以及各類企業(yè)和創(chuàng)新團隊，通過打通人才流通渠道，可以促進人才流動和知識轉(zhuǎn)移，在全球范圍內(nèi)吸引更多優(yōu)秀人才融入大灣區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。

二、粵港澳大灣區(qū)人才流動存在的障礙

（一）國際人才跨境流動仍存在堵點

目前，大灣區(qū)的人才國際化程度較低。作為灣區(qū)中心城市的深圳與廣州，外籍人才占總?cè)丝诘谋壤謩e為0.2%和0.36%[9]。在將來的一段時間，粵港澳大灣區(qū)在國際人才特別是高層次人才方面還是有較大的缺口。主要有以下原因：來華商務簽證一般最長期限不超過1 年，對長期在廣東工作的海外專家、境外教學科研人員、高層次外籍員工等增加了多次申請簽證的成本；由于大灣區(qū)目前缺乏國際知識產(chǎn)權(quán)服務平臺，因此無法為海外人才孵化和評估科技成果等方面提供精準服務。這些因素在一定程度上制約了海外人才特別是高層次人才的引進。

（二）執(zhí)業(yè)資質(zhì)未能實現(xiàn)完全互認

專業(yè)技術(shù)人才職業(yè)資格未能實現(xiàn)互認，限制了港澳與內(nèi)地人才的雙向交流。目前，政策允許取得內(nèi)地執(zhí)業(yè)資格的港澳律師，可以在內(nèi)地的一定范圍內(nèi)從事法律事務，還有建筑工程等個別試點的專業(yè)資格可以在粵港澳大灣區(qū)得到互認。由于目前內(nèi)地與香港在對專業(yè)技術(shù)人員的管理模式存在較大的區(qū)別，內(nèi)地實施政府監(jiān)管模式，而香港實施行業(yè)協(xié)會自治的管理模式，因此，粵港澳三地尚未實施全部的專業(yè)技術(shù)資格互認。另外，內(nèi)地的行業(yè)協(xié)會認證模式還不成熟，加上三地的薪酬水平和所得稅稅率差異較大，一定程度上影響了專業(yè)技術(shù)人才交流。

（三）創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)配套機制仍未健全

大灣區(qū)內(nèi)地創(chuàng)業(yè)的環(huán)境條件包括金融、稅收、公共服務等，與歐美國家相比仍存在不小差距。例如，澳門企業(yè)所得稅僅為12%，且營業(yè)收入200 萬元以上才需繳稅。內(nèi)地稅費相對較高，橫琴與前海自貿(mào)區(qū)符合產(chǎn)業(yè)政策導向的企業(yè)才能享受15%的優(yōu)惠稅率，港澳及海外青年人才來粵創(chuàng)業(yè)積極性不高。

（四）勞動用工糾紛存在法律適用問題

隨著粵港澳合作進入縱深推進階段，人力資源流動更加頻繁，不可避免地會產(chǎn)生粵港澳三地企業(yè)用工的法律適用問題。同時，隨著數(shù)字經(jīng)濟進入移動化階段，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的平臺經(jīng)濟高速增長，外包用工、臨時用工等企業(yè)用工模式趨向多元化，這將給粵港澳三地處理勞動者身份與法律的適用問題、勞動爭議處理問題等增加困難。以橫琴跨境辦公企業(yè)為例，一家跨境辦公企業(yè)內(nèi)部可能同時存在三種用工關(guān)系：一是跨境辦公企業(yè)與澳門員工之間的關(guān)系；二是跨境辦公企業(yè)與內(nèi)地勞務派遣員工之間的關(guān)系；三是跨境辦公企業(yè)與直接招用的內(nèi)地員工之間的關(guān)系[10]。目前，因三地法律規(guī)定的差異，不同處理地的管轄處理將對勞動爭議當事人的合法權(quán)益產(chǎn)生不同程度的影響[11]。

（五）公共服務銜接尚未建立

第一，內(nèi)地與港澳地區(qū)實施不同的醫(yī)療保障制度，港澳地區(qū)和內(nèi)地屬于不同的醫(yī)療保障制度體系，三地醫(yī)保政策、政府負擔比例等方面存在較大差異，內(nèi)地的公立醫(yī)院還沒有全部實現(xiàn)跨境轉(zhuǎn)診。目前，粵港澳大灣區(qū)的醫(yī)療保險跨境結(jié)算還沒有實現(xiàn)完全銜接。這些都給在大灣區(qū)就業(yè)的港澳居民就醫(yī)帶來不便。

第二，粵港澳三地教育體系銜接還存在著一定的壁壘。一方面，吸引港澳籍學生入讀廣東學校的力度不足，為其提供普惠型專業(yè)教育的學校還不多。另一方面，港澳地區(qū)也未為廣東開放普惠型學校，廣東學生無法到港澳地區(qū)接受基礎(chǔ)義務教育，粵港澳三地之間學生升學銜接政策仍處于摸索階段。

第三，在住房保障方面，雖然廣州市、深圳市等地市已經(jīng)將符合認定標準的港澳人才納入人才住房政策的適用范圍，但是珠三角各地市對有關(guān)港澳居民申請公租房、人才公寓政策都有一定的要求，包括學歷、職稱等，所以其覆蓋面較為有限。

三、破除粵港澳大灣區(qū)人才流動障礙的對策建議

（一）發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用

粵港澳三地有不同的社會制度和法律法規(guī)，這增加了三地機制對接與規(guī)則銜接的困難。需要發(fā)揮粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導小組的角色作用，協(xié)調(diào)大灣區(qū)各個城市之間各領(lǐng)域規(guī)則銜接存在的問題，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同治理。建議中央與廣東省、珠三角九個地市、港澳共同制定粵港澳大灣區(qū)機制對接與規(guī)則銜接的總體指南，包括如人才、資本、貨物等生產(chǎn)要素的便捷流動以及法律適用、標準規(guī)則、職業(yè)資格、勞動糾紛等中央事權(quán)領(lǐng)域，為大灣區(qū)各個權(quán)力主體探索推進這些領(lǐng)域的具體規(guī)則銜接，提供上位法的保障。

（二）提高人才出入境的便利化水平

爭取國家上級部門的支持，對在廣東省內(nèi)高校、科研院所、企事業(yè)單位等機構(gòu)邀請的外籍專家學者，換發(fā)入境有效期5 年且可以多次入境的訪問簽證。嘗試打破“144 小時過境免簽政策”只能在區(qū)域出入境的限制，適當延長境外人才在境內(nèi)停留的時間，從而加快國際人才交流與合作，增強區(qū)域的競爭力。逐步取消粵港澳三地符合引進政策的人才來往的通行證，實現(xiàn)三地人才自由出入境。簡化境外人才居住登記及健康體檢證明等事務的辦理流程。允許境外的高層次人才憑永久居留證明在灣區(qū)創(chuàng)業(yè)，享受我國公民的同等福利待遇。

（三）探索專業(yè)技術(shù)資格互認模式

一是破除粵港澳三地專業(yè)技術(shù)資格互認互通的障礙。三地政府有關(guān)職能部門、行業(yè)組織和專家學者，共同制定專業(yè)資格互認的具體指引與人才評價細則。二是根據(jù)不同專業(yè)制定多元化的資格互認標準，通過不同方式對不同職業(yè)資格的人才進行跨地認定。例如，可以通過先培訓后測試的方式申請獲得執(zhí)業(yè)資質(zhì)，專業(yè)資格采取直接互認、三地從業(yè)經(jīng)歷同等待遇、聯(lián)營企業(yè)可以自由聘用三地專業(yè)人才等。目前，深圳市前海制定了香港地區(qū)會計師、稅務師等在當?shù)貓?zhí)業(yè)的執(zhí)行細則，形成了資格認證、考試互免、合伙聯(lián)營等多樣化的執(zhí)業(yè)資質(zhì)銜接機制?？梢栽诖鬄硡^(qū)其他城市繼續(xù)推廣深圳前海的經(jīng)驗。

（四）完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激勵機制

首先，推動企業(yè)所得稅和個人所得稅優(yōu)惠政策，實現(xiàn)“港人港稅、澳人澳稅”。以前海、南沙、橫琴自貿(mào)區(qū)為試點，再逐步推廣至珠三角九個城市，逐漸放寬深圳、廣州、珠海自貿(mào)區(qū)內(nèi)企業(yè)的行業(yè)限制，港澳籍人才創(chuàng)業(yè)不受行業(yè)限制，都能享受15%企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。其次，除了境外高端人才和緊缺人才可以享受個稅補貼政策，跨境創(chuàng)業(yè)與就業(yè)的港澳人才也可以納入個稅優(yōu)惠范圍。搭建統(tǒng)一的創(chuàng)業(yè)政策平臺。平臺可以匯聚珠三角九個城市的創(chuàng)業(yè)項目，將項目的申報流程與政策解讀等信息在網(wǎng)站上公布，給港澳創(chuàng)業(yè)者提供一站式業(yè)務申請和政務服務的便利。增加創(chuàng)業(yè)政策宣傳的渠道，提高港澳人才對政策的知曉度。宣傳渠道可以采用線上與線下相結(jié)合的方式，如電視廣播、報紙雜志、公共交通的廣告，還有微信、微博等新媒體平臺，提高政策的宣傳效果。

（五）探索勞動用工法律適用問題

根據(jù)已有的法律規(guī)定及大灣區(qū)實際情況，對跨境辦公企業(yè)的勞動者可以考慮分類界定適用的法律。屬于跨境辦公企業(yè)的港澳籍勞動者，適用港澳的勞動法；屬于勞務派遣的內(nèi)地勞動者，適用內(nèi)地的勞動法；屬于跨境辦公企業(yè)直接招聘的內(nèi)地勞動者，企業(yè)與員工可以協(xié)商選擇符合雙方利益的法律法規(guī)。三地法律適用的具體細則，建議提請全國人民代表大會明確后，粵港澳三地簽署三方協(xié)議，作為跨境企業(yè)用工適用法律的依據(jù)。建立灣區(qū)勞動關(guān)系公共服務機制。一是建立灣區(qū)涉外公共法律服務中心，為粵港澳企業(yè)與居民等提供精準的勞動關(guān)系法律服務。二是由粵港澳三地仲裁機構(gòu)共同搭建仲裁合作平臺，可率先實現(xiàn)港澳仲裁機構(gòu)在南沙、前海、橫琴運用港澳法律辦理仲裁案件。通過創(chuàng)新跨境法律服務模式，推動粵港澳大灣區(qū)的法律領(lǐng)域的規(guī)則銜接，促進粵港澳司法協(xié)作創(chuàng)新。

（六）提供優(yōu)質(zhì)的配套公共服務

通過制定優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育、住房等政策，為灣區(qū)企業(yè)與人才提供優(yōu)質(zhì)的保障與服務。首先，推動“灣區(qū)社保通”工程，同時推進港澳地區(qū)與大灣區(qū)內(nèi)地城市醫(yī)保報銷規(guī)則、跨境雙向轉(zhuǎn)診和合作醫(yī)療資源的對接，保證三地均能夠享受同樣的醫(yī)保政策優(yōu)惠。提升國際化醫(yī)療服務能力，在廣東三甲公立醫(yī)院打造國際醫(yī)療服務體系，完善就醫(yī)流程，提供國際醫(yī)療保險支付等服務。其次，通過設(shè)立“港澳籍學生班”或插班就讀等方式，允許港澳籍學生在普通中小學就讀，在積分入學、中考等方面享受與內(nèi)地學生同等待遇。加快推動國際學校建設(shè)，為港澳籍學生、海外人才子女在內(nèi)地接受義務教育提供保障。最后，降低申請公租房、人才公寓政策的要求，包括降低職稱、繳納社會保險的年限等要求，擴大政策的覆蓋面。