農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)改革成效、問題與對(duì)策

河南工業(yè)大學(xué) 康涌泉 鄭理方

宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革已取得階段性成效，但還存在集體所有權(quán)虛置、資格權(quán)不明、使用權(quán)流轉(zhuǎn)不活等問題，要推進(jìn)宅基地改革，需加強(qiáng)宅基地集體管理，確權(quán)成員資格，放活使用權(quán)流轉(zhuǎn)。2015年，黨中央、國(guó)務(wù)院部署“三塊地”改革，在全國(guó)范圍內(nèi)選定33 個(gè)試點(diǎn)縣，其中,15 個(gè)試點(diǎn)縣進(jìn)行宅基地改革，作為農(nóng)村“三塊地”改革重要組成部分的農(nóng)村宅基地制度改革自此發(fā)端。2017 年，中央決定將宅基地改革試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到33 個(gè)縣。2018 年，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革由中央一號(hào)文件首次提出，2020 年，作為強(qiáng)化農(nóng)村補(bǔ)短板工作重點(diǎn)改革任務(wù)的宅基地“三權(quán)分置”再次進(jìn)入中央一號(hào)文件；2020 年9 月，新一輪的農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)開啟，范圍進(jìn)一步擴(kuò)展至104 個(gè)縣（市、區(qū)）以及3 個(gè)地級(jí)市。各試點(diǎn)地區(qū)在大力推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革、保障農(nóng)民權(quán)益等方面進(jìn)行了大膽探索和嘗試，取得了有益經(jīng)驗(yàn)。為深化試點(diǎn)探索、推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革，現(xiàn)歸納、概括宅基地試點(diǎn)地區(qū)改革成效，剖析存在問題，提出紓困策略。

一、農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)改革成效

（一）宅基地閑置得到盤活，城鄉(xiāng)發(fā)展得以融通

在試點(diǎn)地區(qū)基層干部群眾的積極推動(dòng)下，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村閑置宅基地得以盤活，為城鄉(xiāng)建設(shè)提供用地，融合融通城鄉(xiāng)發(fā)展。截至2020 年底，江西省鷹潭市余江區(qū)、浙江省象山縣分別盤活閑置宅基地330 hm2和2.11 萬(wàn)m2，四川省瀘州市瀘縣新增約0.07 萬(wàn)hm2建設(shè)用地指標(biāo)。浙江省義烏市在對(duì)宅基地退出模式的探索中，建立并逐步完善了城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚和“集地券”制度。通過建設(shè)城鄉(xiāng)新社區(qū)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶住宅向社區(qū)住房的置換，農(nóng)民變市民，村莊變社區(qū)，原農(nóng)戶退出的宅基地轉(zhuǎn)換為國(guó)有建設(shè)用地或復(fù)墾為基本農(nóng)田；義務(wù)的“集地券”與重慶的“地票”制度均是創(chuàng)新了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2019 年底，外出務(wù)工需租城鎮(zhèn)住房農(nóng)民工2.9億人，同時(shí)，他們也造成農(nóng)村房屋閑置。構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一房屋租賃市場(chǎng)，在一定程度上解決了城鄉(xiāng)租賃市場(chǎng)不平衡的問題。

（二）宅基地價(jià)值得到顯化，民生“三感”顯著提高

2011—2021 年，我國(guó)農(nóng)村新增5.94 億m2閑置農(nóng)房，折合市價(jià)約400 億元。宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)的改革措施保障了農(nóng)民群眾的住宅功能，顯化了宅基地財(cái)產(chǎn)屬性，提高了農(nóng)民收入，提升了農(nóng)民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

1.一戶一宅制度改革保障農(nóng)戶基本居住權(quán)。目前，一些地方存在一戶多宅或面積超標(biāo)等現(xiàn)象，江西省鷹潭市余江區(qū)積極探索“一戶一宅”制度，明確“一戶標(biāo)準(zhǔn)，界定“一宅”概念，有效解決了日益嚴(yán)重的“空心村”和宅基地閑置的問題，使大量閑置浪費(fèi)的宅基地得以利用。

2.宅基地騰退流轉(zhuǎn)使宅基地經(jīng)濟(jì)價(jià)值得以顯化，增加了農(nóng)民收入。宅基地制度改革的主要模式有市場(chǎng)退出模式、使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式和宅基地置換模式，使用權(quán)流轉(zhuǎn)包括租賃、抵押、入股、轉(zhuǎn)讓和共建，宅基地置換包括置換住房、置換住宅和置換地票。截至2018 年底，全國(guó)參與改革試點(diǎn)工作的33 個(gè)縣（市、區(qū)）累計(jì)騰退閑置宅基地約0.56 萬(wàn)hm2，農(nóng)房抵押貸款完成5.8 萬(wàn)宗，111 億元。

（三）閑置宅基地得到利用，鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展

2021 年正式發(fā)布的《關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》，明確提出，以尊重農(nóng)民自身意愿為前提，以統(tǒng)一規(guī)劃為基本原則，農(nóng)戶對(duì)自身?yè)碛泻戏ㄊ褂脵?quán)的閑置宅基地或閑置住房可以自主經(jīng)營(yíng)，也可以通過出租、入股等方式與其他經(jīng)營(yíng)主體合作，用于發(fā)展各類鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)。經(jīng)營(yíng)范圍包括但不限于農(nóng)產(chǎn)品初加工、鄉(xiāng)村旅游、電子商務(wù)、餐飲民宿、康養(yǎng)服務(wù)等，旨在對(duì)農(nóng)戶或集體經(jīng)濟(jì)組織盤活閑置資源的行為進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，增加農(nóng)戶收益。

1.經(jīng)營(yíng)模式多樣化，有自主經(jīng)營(yíng)的，有出租轉(zhuǎn)讓的，轉(zhuǎn)讓的主體有城市返鄉(xiāng)的，有工商資本下鄉(xiāng)的，如山東費(fèi)縣36 戶宅基地被華箴集團(tuán)以260 多萬(wàn)元一次性流轉(zhuǎn)，該集團(tuán)通過將流轉(zhuǎn)農(nóng)房修繕改造，發(fā)展高端民宿，提升鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)服務(wù)水平，或者建設(shè)紅色記憶館、鄉(xiāng)村記憶館，拓展鄉(xiāng)村旅游資源。

2.發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)諸如特色加工、電子商務(wù)等。如寶豐縣采取出租、入股、合作和村集體及個(gè)人自營(yíng)等方式，盤活利用騰退的宅基地，促進(jìn)農(nóng)村電商、民宿、漁具加工業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)萬(wàn)余人就業(yè)，電商漁具產(chǎn)業(yè)從無(wú)到有，年網(wǎng)銷售額3 億元，在國(guó)內(nèi)漁具電商中名列前茅。

二、農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)改革困境

（一）宅基地集體所有權(quán)虛置，管理存在困境

自1962 年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的宅基地一直秉持“集體所有，農(nóng)戶使用”的原則，農(nóng)村宅基地的所有權(quán)由鄉(xiāng)或村集體組織享有。集體組織可以對(duì)本集體內(nèi)的宅基地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃或在本集體組織成員內(nèi)部進(jìn)行分配使用。但由于缺乏相關(guān)規(guī)范的法律制度，加上農(nóng)民傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)的偏差，認(rèn)為宅基地集體組織無(wú)償分配給自己以后，就應(yīng)該長(zhǎng)期占有，對(duì)所有權(quán)、使用權(quán)認(rèn)識(shí)模糊，導(dǎo)致集體所有權(quán)虛置，對(duì)宅基地管理困難。一方面，宅基地審批占用隨意，濫用耕地建房現(xiàn)象頻現(xiàn)。宅基地需求與宅基地閑置并存，村集體無(wú)權(quán)讓閑置宅基地得到利用，只能為新申請(qǐng)宅基地的農(nóng)戶重新劃分，造成宅基地不斷擴(kuò)張，且侵占農(nóng)田。另一方面，宅基地私下交易頻繁。一些城市落戶的農(nóng)戶或繼承農(nóng)村宅基地在城市有固定工作的人，把自己的宅基地私下轉(zhuǎn)讓給已有宅基地且不應(yīng)再向集體申請(qǐng)宅基地的農(nóng)戶，造成“一戶多宅”現(xiàn)象發(fā)生。

（二）宅基地成員資格權(quán)不明，存在矛盾糾紛

宅基地“一戶一宅”就是指一戶農(nóng)民通過申請(qǐng)只能擁有一處符合規(guī)定面積的宅基地?！稗r(nóng)戶”是宅基地資格的主體，但農(nóng)戶的標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定各地不盡相同，資格權(quán)認(rèn)定存在一些問題：

1.宅基地繼承問題，一些地方執(zhí)行按照一個(gè)兒子一處宅基地的辦法來(lái)分配宅基地，同時(shí)，老人也有宅基地，老人去世后，宅基地的繼承會(huì)導(dǎo)致兒子之間的矛盾，也會(huì)造成一戶多宅。

2.未出嫁的姑娘及入贅女婿宅基地資格問題，各地在實(shí)際執(zhí)行中很少考慮，一般都是認(rèn)為女兒早晚要出嫁，只有兒子才有資格申請(qǐng)宅基地，造成一些無(wú)父母未出嫁的姑娘或離異回娘家的女人無(wú)處可住。

3.一些從祖輩開始已在城市生活，老家宅基地已破敗不堪，長(zhǎng)期閑置，是否還需要繼承宅基地問題，并沒有明晰的法律規(guī)定。

4.在城市創(chuàng)業(yè)失敗的返鄉(xiāng)者，宅基地已經(jīng)流轉(zhuǎn)，根據(jù)規(guī)定不能再申請(qǐng)宅基地，缺少相關(guān)政策在保障宅基地受讓人權(quán)益條件下，為其提供居住保障的措施。

（三）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不活，難以得到充分利用

1.宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易從主體來(lái)看，對(duì)于受讓主體還缺少明確的身份規(guī)定，哪些人能夠接受轉(zhuǎn)讓，哪些人不能接受轉(zhuǎn)讓，缺少制度層面的規(guī)定。

2.宅基地使用權(quán)缺乏正規(guī)的交易市場(chǎng)，對(duì)交易雙方及交易內(nèi)容缺乏必要的監(jiān)管，對(duì)于受讓方接受宅基地使用權(quán)后對(duì)宅基地的使用范圍、使用方式還需明確管理。

3.農(nóng)戶宅基退出意愿較低，積極性不高。一方面，農(nóng)戶認(rèn)為宅基地不單單具有居住保障功能，更重要的是宅基地是自己或者本集體組織成員的標(biāo)志，是祖輩留給自己的財(cái)產(chǎn)，如果退出會(huì)違背祖先意愿；另一方面，宅基地退出后的補(bǔ)償辦法、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，難以與農(nóng)戶達(dá)成一致。這些制度瓶頸在很大程度上阻礙著農(nóng)村宅基地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，我們要在實(shí)踐中不斷探索解決的辦法。

三、深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)改革對(duì)策

（一）落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，強(qiáng)化制度管理

1.認(rèn)真落實(shí)“一戶一宅”制度。明確“一戶”“一宅”的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于“一戶多宅”及宅基地超標(biāo)等歷史遺留問題要出臺(tái)相應(yīng)的解決措施，屬于非法占用的，要強(qiáng)行退出，對(duì)于因歷史原因造成的，要制定有償使用標(biāo)準(zhǔn)或有償退出標(biāo)準(zhǔn)。

2.嚴(yán)格執(zhí)行宅基地審批手續(xù)。宅基地審批要有制度、有計(jì)劃，要有“兩個(gè)確保”：確保宅基地不占用基本農(nóng)田，確保做到“一戶一宅”。對(duì)于申請(qǐng)宅基地的農(nóng)戶審批前要公示，對(duì)于農(nóng)戶建房要做到“建前、建中、建后”全過程管理，確保農(nóng)戶建房占用的宅基地符合規(guī)劃用地要求。

3.切實(shí)履行宅基地轉(zhuǎn)讓管理職能。宅基地退出和流轉(zhuǎn)過程農(nóng)村集體組織要履行監(jiān)管職責(zé)，避免宅基地私下交易造成“一戶多宅”。同時(shí)，協(xié)調(diào)宅基地本集體組織內(nèi)部置換，把村周邊宅基地、特別是占用農(nóng)田的宅基地與村中心退出和流轉(zhuǎn)宅基地協(xié)調(diào)置換，解決“空心村”現(xiàn)象及流轉(zhuǎn)宅基地碎片化問題。

（二）明晰宅基地成員資格，保障成員權(quán)益

1.制定宅基地資格權(quán)認(rèn)定辦法。明晰農(nóng)村宅基地農(nóng)戶資格權(quán)認(rèn)定條件、認(rèn)定程序、審批過程，按人認(rèn)定，按戶實(shí)現(xiàn)。一方面，界定宅基地資格權(quán)適應(yīng)的人群，哪些人能夠享有，哪些人能夠繼承，以及新增和滅失的資格權(quán)，都要經(jīng)本村集體組織討論，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核；另一方面，要認(rèn)定宅基地“一戶”標(biāo)準(zhǔn)，宅基地分配的實(shí)現(xiàn)是按戶分配，“一戶一宅”。

2.資格權(quán)的確權(quán)頒證。宅基地資格證的頒發(fā)可以讓流轉(zhuǎn)宅基地的農(nóng)民吃上“放心丸”，宅基地?zé)o論如何流轉(zhuǎn)，擁有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶都有權(quán)憑借此證獲取相應(yīng)收益。只要擁有合法繼承身份就可以繼承資格權(quán)。

3.宅基地資格權(quán)的動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)于宅基地資格權(quán)的新增和滅失，要經(jīng)常進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。對(duì)于一些特殊情況人員，如已婚婦女因各種原因返回娘家，家中無(wú)宅基地的退休返鄉(xiāng)人員，可以探索“一戶一居”的公寓式改革模式，以保障他們的居住利益。

（三）適度放活宅基地使用權(quán)，盤活沉睡資產(chǎn)

為了促進(jìn)宅基地使用權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)，保障所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)建立完備的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度。

1.探索宅基地使用權(quán)退出模式，對(duì)于違法占用宅基地，特別是在基本農(nóng)田建房的，要依法依規(guī)強(qiáng)制退出；對(duì)于歷史原因造成“一處多宅”或超面積占用的，積極探索有償使用，制定有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于長(zhǎng)期占用且長(zhǎng)期閑置的，除繳納有償使用費(fèi)外還可征收資源占用費(fèi)。

2.探索宅基地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)模式。宅基地使用權(quán)可以采用轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、置換、共享共建等模式實(shí)現(xiàn)有償流轉(zhuǎn)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受讓主體應(yīng)該多元，流轉(zhuǎn)后的宅基地使用要兼顧整體的村風(fēng)村貌和村民生活環(huán)境，保存鄉(xiāng)村原有風(fēng)味，留住鄉(xiāng)愁、留下記憶。

3.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要適度。流轉(zhuǎn)的條件、流轉(zhuǎn)的期限、流轉(zhuǎn)的用途，不同地區(qū)要因地制宜，作出差異性規(guī)定，流轉(zhuǎn)后的宅基地不能用于私人別墅、會(huì)館會(huì)所等房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目。