COSO報(bào)告視角下高校內(nèi)部控制建設(shè)研究

[摘 要]隨著國家對(duì)高校辦學(xué)資金投入的不斷增加，高校財(cái)務(wù)管理工作以及內(nèi)部控制建設(shè)問題成為當(dāng)前關(guān)注的重點(diǎn)。文中以COSO報(bào)告為視角，全面系統(tǒng)梳理高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的主要問題，并據(jù)此提出針對(duì)性的優(yōu)化對(duì)策，以全面提升高校依法治校能力。

[關(guān)鍵詞]高校；內(nèi)部控制建設(shè)；風(fēng)險(xiǎn)

2019年《政府會(huì)計(jì)制度》頒布實(shí)施以來，高校開始實(shí)施政府會(huì)計(jì)制度核算新模式，這種核算新模式對(duì)高校傳統(tǒng)財(cái)務(wù)核算模式提出很大的挑戰(zhàn)。高校從原來單一記賬模式轉(zhuǎn)變?yōu)殡p軌制記賬模式，即對(duì)高校預(yù)算內(nèi)資金所發(fā)生的每筆經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)行雙軌制平行記賬。政府會(huì)計(jì)制度核算新模式，對(duì)高校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量以及內(nèi)部控制建設(shè)體系提出更高的要求。高校內(nèi)部控制建設(shè)體系已不能滿足政府會(huì)計(jì)制度改革的要求，內(nèi)部控制建設(shè)體系改革已是大勢(shì)所趨。一方面隨著國家教育體制機(jī)制改革的不斷深入，高校教學(xué)科研經(jīng)費(fèi)投入也隨之增加，高校財(cái)務(wù)管理工作面臨很大挑戰(zhàn)；另一方面近年來高校貪污腐敗案件頻發(fā)也引發(fā)社會(huì)各界關(guān)注，這不僅造成國有資產(chǎn)流失，而且對(duì)高校名譽(yù)也造成很大影響，在一定程度上阻礙高校教育事業(yè)的發(fā)展[1]。因此完善內(nèi)部控制建設(shè)是深化政府會(huì)計(jì)制度改革的必然要求，是提升高校整體依法治校能力和防范各類業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑，是預(yù)防高校層面廉政風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。各高校管理層要高度重視內(nèi)部控制建設(shè)在高校辦學(xué)過程中所發(fā)揮的關(guān)鍵作用，并在此基礎(chǔ)上為順應(yīng)政府會(huì)計(jì)制度改革要求，需要科學(xué)統(tǒng)籌來布局高校內(nèi)部控制建設(shè)，不斷完善高校內(nèi)部控制建設(shè)體系。

本文以COSO報(bào)告為視角，分別從控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督五個(gè)維度剖析高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題以及原因，并提出優(yōu)化高校內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策。

一、高校內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

根據(jù)上級(jí)主管部門檢查情況以及上報(bào)的內(nèi)部控制報(bào)告反饋，各高校在內(nèi)部控制建設(shè)體系方面有待完善，但基本符合行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作的具體要求。這一方面歸功于各高校內(nèi)控牽頭部門的大力宣傳，另一方面組織教職工參加內(nèi)部控制專題培訓(xùn)，全面提升教職工內(nèi)部控制意識(shí)。目前各高校內(nèi)部控制建設(shè)體系已初見雛形，但與上級(jí)主管部門的要求相比仍然存在一定差距，需要各高校內(nèi)控牽頭部門繼續(xù)完善[2]。

（一）控制環(huán)境混亂復(fù)雜

高校屬于公益二類事業(yè)單位，主要任務(wù)是教書育人，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展輸送技能技術(shù)型人才，其關(guān)注的重點(diǎn)不是盈利問題，而是高校內(nèi)部如何高效做好日常教學(xué)、科研、行政及后勤等工作。由于對(duì)高校內(nèi)部控制建設(shè)重視程度不夠，認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)不僅不能為高校創(chuàng)造價(jià)值，而且還阻礙高校日常工作的開展，因?yàn)楦咝９芾韺記]有投入足夠的精力去關(guān)注。由于高校管理層對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)工作重視程度不夠，沒有做好統(tǒng)一部署，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)工作基本僅由財(cái)務(wù)部門來完成，其他部門教職工基本不參與此項(xiàng)工作，使得其他教職工認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)無關(guān)緊要。同時(shí)，因高校對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)宣傳動(dòng)員不到位，也導(dǎo)致了教職工內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，并對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)出現(xiàn)排斥心理。這對(duì)高校內(nèi)部控制建設(shè)工作造成很大阻力，在一定程度上也制約了高校內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)程，同時(shí)也導(dǎo)致高?？赡艹霈F(xiàn)潛在的廉政風(fēng)險(xiǎn)。另外，很多高校經(jīng)常因?yàn)槿耸植蛔?，一些不相容崗位?jīng)常由一人同時(shí)兼任[3]，沒有嚴(yán)格按照崗位要求來分配人員，不相容崗位分離制度形同虛設(shè)，造成高校內(nèi)部控制存在漏洞。還有，高校管理人員沒有把信息化技術(shù)嵌入到內(nèi)部控制建設(shè)體系當(dāng)中，而一直重復(fù)著大量機(jī)械性工作，使高校內(nèi)部控制建設(shè)體系嚴(yán)重滯后。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不全面

因?yàn)楦咝?nèi)部控制建設(shè)體系嚴(yán)重滯后，所以無法建立有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。高校在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)沒有覆蓋所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，僅限于財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的其他環(huán)節(jié)往往被忽略，只是組織相關(guān)人員進(jìn)行事后評(píng)價(jià)而已。但是高校內(nèi)部控制建設(shè)工作明確要求，內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)覆蓋單位所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，并在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中準(zhǔn)確識(shí)別所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)采取相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)策略來減少或規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。例如，高校的基本建設(shè)項(xiàng)目，此類項(xiàng)目不僅建設(shè)周期較長，而且金額較大，風(fēng)險(xiǎn)也很高。對(duì)于此類建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)貫穿整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)的全過程，從項(xiàng)目立項(xiàng)論證、項(xiàng)目答辯評(píng)審、項(xiàng)目采購審批、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行到項(xiàng)目驗(yàn)收全過程。但是高校對(duì)于此類建設(shè)項(xiàng)目很少進(jìn)行事前風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，一般都是事后組織評(píng)價(jià)，這樣就缺乏對(duì)此類建設(shè)項(xiàng)目全過程的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估僅限于財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)而忽略了其他業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，使高校基本建設(shè)項(xiàng)目潛在的風(fēng)險(xiǎn)明顯加大。

（三）控制活動(dòng)執(zhí)行不到位

高效控制活動(dòng)是以所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為基礎(chǔ)的：首先對(duì)不同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行分類，其次針對(duì)不同類型經(jīng)濟(jì)活動(dòng)設(shè)計(jì)不同的審批流程，然后將審批流程以圖文的形式呈現(xiàn)出來，最后以此來監(jiān)督內(nèi)部控制執(zhí)行是否有效[4]，達(dá)到對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的控制和監(jiān)督。但在內(nèi)部控制實(shí)際執(zhí)行中，有些高校由于人員較少，把內(nèi)部控制建設(shè)體系外包給第三方機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)。但因?yàn)榈谌綑C(jī)構(gòu)對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不太熟悉，所以設(shè)計(jì)出來的內(nèi)部控制建設(shè)體系就很難與高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)相匹配，執(zhí)行起來就比較困難。例如，高校二級(jí)預(yù)算部門在編制本部門預(yù)算時(shí)，沒有進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，也沒有具體測定本部門下一年的資金需求，直接參照上一年度的實(shí)際支出上報(bào)部門預(yù)算，導(dǎo)致部門預(yù)算有失嚴(yán)謹(jǐn)，在實(shí)際預(yù)算執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)追加預(yù)算的情況。在財(cái)務(wù)報(bào)銷過程中，教職工因?qū)W(xué)校相關(guān)的管理辦法不熟悉，未能完全按照管理辦法規(guī)定進(jìn)行報(bào)銷，而財(cái)務(wù)人員也沒有仔細(xì)審核報(bào)銷單據(jù)，未能識(shí)別不合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。例如，有些報(bào)銷單據(jù)簽字審批手續(xù)不齊全，報(bào)銷單據(jù)填寫不規(guī)范或者信息填寫錯(cuò)誤，因公出差沒有嚴(yán)格執(zhí)行事前審批等。在政府采購方面，采購部門沒有對(duì)二級(jí)預(yù)算部門提交的資產(chǎn)采購申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)研論證，直接按照采購申請(qǐng)采購，這樣可能存在重復(fù)采購，造成國有資產(chǎn)浪費(fèi)。在資產(chǎn)管理方面，各二級(jí)預(yù)算部門沒有及時(shí)對(duì)本部門資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)，對(duì)于達(dá)到報(bào)廢年限且無使用價(jià)值的資產(chǎn)也沒有及時(shí)報(bào)廢處置，導(dǎo)致資產(chǎn)出現(xiàn)賬實(shí)不符的情況[5]。

（四）信息與溝通不暢通

隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，各高校信息化水平也得到穩(wěn)步提升。將信息化技術(shù)應(yīng)用到高校內(nèi)部控制建設(shè)體系中，不僅可以提升工作效率，而且可以減少人為失誤提升財(cái)務(wù)信息準(zhǔn)確性。但在實(shí)際操作過程中，高校教務(wù)管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、學(xué)生管理系統(tǒng)、學(xué)生收費(fèi)系統(tǒng)及薪酬發(fā)放系統(tǒng)等系統(tǒng)信息不能形成互通，數(shù)據(jù)無法共享，各個(gè)系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)完全獨(dú)立。數(shù)據(jù)無法共享不僅削弱內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的防范能力，而且如果需要利用跨系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息時(shí)，還需要通過人工來合成數(shù)據(jù)信息，既消耗人力又浪費(fèi)時(shí)間，也增加人為失誤風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致內(nèi)部控制執(zhí)行效率低下[6]。

（五）內(nèi)部監(jiān)督管理不到位

高校應(yīng)該至少每年一次對(duì)本單位進(jìn)行內(nèi)部控制評(píng)價(jià)及監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制運(yùn)行過程中存在的問題并提出改進(jìn)意見。但在實(shí)際工作中，部分高校沒有按時(shí)開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作，導(dǎo)致內(nèi)部控制運(yùn)行過程中存在的問題無法被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，使問題不斷反復(fù)發(fā)生。部分高校的內(nèi)部審計(jì)部門也無法完全保持其應(yīng)有的獨(dú)立性，給高校內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)帶來很大的挑戰(zhàn)。高校對(duì)內(nèi)審部門及其人員配置不夠重視，內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)范圍僅限于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)憑證及賬簿等，沒有覆蓋合同管理、基建項(xiàng)目管理及預(yù)算管理等其他經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制監(jiān)督，內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)范圍較窄，內(nèi)部控制監(jiān)督管理嚴(yán)重缺位，存在內(nèi)部控制監(jiān)督管理漏洞和盲區(qū)。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)問題的原因分析

（一）管理層內(nèi)部控制意識(shí)薄弱

高校辦學(xué)資金主要來源于生均財(cái)政撥款，具有公益性質(zhì)而非盈利性質(zhì)。一方面高校管理層在開展教學(xué)管理活動(dòng)過程中對(duì)資金管理缺乏積極性，沒有把單位內(nèi)部控制建設(shè)作為重點(diǎn)工作來抓。另一方面高校管理層內(nèi)部控制意識(shí)薄弱，只是應(yīng)付式地完成上級(jí)布置的任務(wù)，內(nèi)部控制建設(shè)體系形同虛設(shè)，因此高校內(nèi)部控制建設(shè)問題時(shí)有發(fā)生。

（二）組織結(jié)構(gòu)及人員層級(jí)較多

高校部門和人員層級(jí)較多，在這種組織結(jié)構(gòu)中信息需要逐級(jí)進(jìn)行傳遞，有時(shí)因?yàn)閷蛹?jí)較多導(dǎo)致信息傳遞不及時(shí)，給高校日常教學(xué)管理活動(dòng)造成一定影響。然而無論是部門內(nèi)部溝通，還是部門之間溝通都是不暢通的，這也給高校內(nèi)部控制建設(shè)執(zhí)行有效性造成一定影響。

（三）內(nèi)部控制建設(shè)體系不夠完善

雖說現(xiàn)階段大多數(shù)高校已形成比較成熟的內(nèi)部控制建設(shè)體系，但往往流于形式，沒有取得實(shí)質(zhì)性效果。截至目前大多數(shù)高校內(nèi)部控制建設(shè)僅限于財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，在其他環(huán)節(jié)并沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展[7]。

（四）內(nèi)審部門缺乏獨(dú)立性

內(nèi)部控制建設(shè)的目的就是對(duì)高校所有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行有效約束及管理。但由于高校內(nèi)審部門缺乏審計(jì)應(yīng)有的獨(dú)立性，對(duì)高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理不到位，導(dǎo)致內(nèi)審部門在內(nèi)部控制建設(shè)體系中監(jiān)督管理缺位，沒有真正發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。

三、優(yōu)化高校內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策

高校在教學(xué)管理過程的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都必須接受上級(jí)主管部門的審計(jì)和監(jiān)督，因此高校內(nèi)部控制建設(shè)體系是否健全，對(duì)上級(jí)主管部門審計(jì)及監(jiān)督起著決定性作用。

（一）強(qiáng)化控制環(huán)境

高校管理層要真正意識(shí)到內(nèi)部控制建設(shè)體系在高校治理過程中的重要作用，充分發(fā)揮管理層在內(nèi)部控制建設(shè)體系的主導(dǎo)作用。一方面加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)體系的頂層設(shè)計(jì)，開展內(nèi)部控制建設(shè)專題培訓(xùn)，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，讓內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)真正融入教職工日常行動(dòng)中，全面提升教職工內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。另一方面高校要成立專門的內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，通常由黨委書記或校長擔(dān)任組長負(fù)責(zé)學(xué)校內(nèi)部控制建設(shè)工作。內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組要結(jié)合高校實(shí)際教學(xué)管理活動(dòng)，搭建內(nèi)部控制建設(shè)戰(zhàn)略發(fā)展框架，穩(wěn)固高校治理結(jié)構(gòu)，為高校內(nèi)部控制建設(shè)體系創(chuàng)造良好的控制環(huán)境[8]。

（二）完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是高校識(shí)別教學(xué)管理活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵一步，是高校預(yù)防潛在廉政風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。高校應(yīng)當(dāng)建立全面內(nèi)部控制建設(shè)體系和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，在預(yù)決算管理、采購管理、基建項(xiàng)目管理及合同管理等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，而不僅限于財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中對(duì)識(shí)別出來影響高校發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果提出相關(guān)解決方案，把影響高校發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)因素扼殺在萌芽狀態(tài)，確保高校教學(xué)管理活動(dòng)正常開展。

（三）完善控制活動(dòng)

高校內(nèi)部控制活動(dòng)是否有效執(zhí)行主要以是否達(dá)到內(nèi)部控制目標(biāo)為基準(zhǔn)。一方面以內(nèi)部控制目標(biāo)為基準(zhǔn)來衡量高校各類教學(xué)管理活動(dòng)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，通過對(duì)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)的把控，及時(shí)采取相應(yīng)的控制行動(dòng)，設(shè)置特定的授權(quán)審批權(quán)限來預(yù)防此類風(fēng)險(xiǎn)。另一方面將關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)制作成冊(cè)，便于其他教職工理解和掌握，進(jìn)一步完善內(nèi)部控制活動(dòng)。

（四）健全信息溝通機(jī)制

高校應(yīng)以信息技術(shù)為契機(jī)，對(duì)現(xiàn)有系統(tǒng)進(jìn)行優(yōu)化整合。利用信息化技術(shù)全面完善內(nèi)部控制建設(shè)體系，加強(qiáng)教學(xué)管理活動(dòng)信息化建設(shè)，打造信息一體化平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息實(shí)時(shí)共享，既減少人為合成信息，又提升工作效率。在信息化建設(shè)過程中把內(nèi)部控制建設(shè)體系嵌入信息系統(tǒng)，將內(nèi)部控制建設(shè)體系和流程固化，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化管理。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督管理

高校內(nèi)部控制建設(shè)體系有效執(zhí)行離不開有效的內(nèi)部監(jiān)督，因此高校要不斷強(qiáng)化內(nèi)部控制監(jiān)督有效性，不斷完善內(nèi)部控制監(jiān)督管理體系。一方面由高校內(nèi)控部門牽頭，其他部門積極配合，對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)體系進(jìn)行全面梳理，細(xì)化內(nèi)部控制制度規(guī)范及流程管理，進(jìn)一步提升內(nèi)部控制運(yùn)行的有效性。另一方面繼續(xù)深化內(nèi)部監(jiān)督管理，繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)高校教學(xué)管理活動(dòng)全過程監(jiān)督，同時(shí)開展專項(xiàng)審計(jì)監(jiān)督，對(duì)內(nèi)部監(jiān)督管理過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)整改，進(jìn)一步完善內(nèi)部監(jiān)督體系，為內(nèi)部控制建設(shè)體系創(chuàng)造有利條件。

結(jié)束語

綜上所述，現(xiàn)階段高校內(nèi)部控制建設(shè)在新政府會(huì)計(jì)制度背景下的確發(fā)揮了重要作用，一方面為高校日常運(yùn)行管理提供良好的環(huán)境，另一方面為高校繼續(xù)深化內(nèi)部控制建設(shè)奠定良好基礎(chǔ)。因此，各高校需要結(jié)合自身的實(shí)際情況，進(jìn)一步從內(nèi)控環(huán)境、制度體系建設(shè)、信息化建設(shè)及內(nèi)部控制監(jiān)督等多方面進(jìn)行完善，從而提升高校內(nèi)部控制管理水平，更好助力高校更高質(zhì)量發(fā)展。

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[8]李巍.談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制措施：基于規(guī)范化法律化科學(xué)化的視角[J].現(xiàn)代商業(yè)，2018（36）：153-154.

作者簡介：謝卓濤（1987— ），男，漢族，廣東潮州人，廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院，中級(jí)會(huì)計(jì)師，碩士。

研究方向：高校財(cái)務(wù)管理。