農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的現(xiàn)實考量

韓寧 張科

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 集體產(chǎn)權(quán)改革農(nóng)村集體經(jīng)濟

【中圖分類號】D923 【文獻標識碼】A

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在社會主義改造的基礎(chǔ)上成立，具有歷史延續(xù)性，是社會主義公有制實現(xiàn)的重要保障。2022年底，《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）》（以下簡稱《草案》）進行了第一次審議，并向社會征求意見。2023年全國人大常委會立法工作計劃指出，要在2023年底對《草案》進行第二次審議。唯有把握農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法面臨哪些“不變”，哪些要“變”，方能科學立法，合理設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運行機制。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的必要性

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在改革開放前歷經(jīng)初級社、高級社、人民公社等組織形態(tài)。改革開放后，1983年中共中央發(fā)布的《當前農(nóng)村經(jīng)濟政策的若干問題》提出人民公社體制改革，實行政社分立。1984年中央一號文件提出以土地公有制為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟組織可以在村范圍內(nèi)設(shè)置，也可以在生產(chǎn)隊范圍設(shè)置，并指出可以是一套班子、兩塊牌子。伴隨著土地承包到戶，國家確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的形式有經(jīng)濟合作社、經(jīng)濟聯(lián)合社、經(jīng)濟聯(lián)合總社、農(nóng)工商公司、村經(jīng)濟合作社等，但在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟方面仍有待提升；在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的作用沒有得到應有的發(fā)揮。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，著眼于解決農(nóng)村集體財產(chǎn)歸屬不清、權(quán)責不明、保護不力等較為突出的問題。2021年底，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革階段性任務已經(jīng)完成。如何對集體財產(chǎn)進行有效監(jiān)管和運營，促進集體財產(chǎn)保值、增值，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，惠及集體成員，是迫切需要解決的問題。在此背景下，需要對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行立法規(guī)制，使其規(guī)范有效運行，助力和美鄉(xiāng)村建設(shè)，進一步推動鄉(xiāng)村全面振興。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的“三個堅持”

堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織從產(chǎn)生之初，即具有明顯的政治色彩，是社會主義公有制的重要載體。黨關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的政策，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法明確方向、提供遵循?！拔颉蓖钙渲械牡览?，創(chuàng)新運行機制，方能在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟、切實保護集體成員利益的過程中，進一步鞏固黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導，提高黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導水平，夯實農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的政治基礎(chǔ)，確保黨確立的農(nóng)村工作目標如期完成。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中，必須堅定立法的政治屬性，切實通過法律規(guī)范權(quán)利義務的設(shè)定，使黨的意志上升為國家法律，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的穩(wěn)健運行。

堅持集體土地所有權(quán)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)，是社會主義公有制的重要體現(xiàn)，當然也是農(nóng)村各項改革的底線。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革過程中，把農(nóng)村集體資產(chǎn)分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)。資源性資產(chǎn)中的所有權(quán)涉及到集體土地所有權(quán)的，自應排除在責任財產(chǎn)范圍之外；而非經(jīng)營性資產(chǎn)，涉及到農(nóng)村公共品的供給，也應排除在責任財產(chǎn)范圍之外。對于重塑的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而言，其責任財產(chǎn)應屬于可以流轉(zhuǎn)并可用于經(jīng)營的資源性資產(chǎn)，例如可以流轉(zhuǎn)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等，以及其他經(jīng)營性資產(chǎn)，但絕對不能包括資源性資產(chǎn)中的集體土地所有權(quán)。

堅持發(fā)展壯大集體經(jīng)濟、服務集體成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要立足于發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的現(xiàn)實基礎(chǔ)，實現(xiàn)集體成員共同富裕的目標。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法，以服務集體成員為目的，助力社會主義公有制在農(nóng)村的實現(xiàn)，關(guān)鍵考量點仍然是圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大展開。國家推行的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革，集體成員資格的認定和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重塑是重要內(nèi)容。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中，需提煉、總結(jié)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的成果，確立集體成員的主體地位，充分尊重集體成員的權(quán)利，通過合理設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部治理機構(gòu)，例如成員大會、理事會、監(jiān)事會等，使集體成員的意志能夠充分表達。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法面臨的變化

背景之“變”。中華人民共和國成立后，實施了一系列的社會主義改造，產(chǎn)生了在此基礎(chǔ)上的生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊等政社合一的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。改革開放后，農(nóng)村土地經(jīng)營政策進行了重大調(diào)整，以安徽鳳陽小崗村的包產(chǎn)到戶為標志，形成了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制及統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。在新時代背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法，需把握背景之變，克服傳統(tǒng)慣性帶來的阻礙，在社會主義市場經(jīng)濟背景下，著眼于集體土地所有制的多種實現(xiàn)形式，充分借鑒法人治理結(jié)構(gòu)中的合理因素，創(chuàng)新組織運行模式，確保集體資產(chǎn)保值增值、集體成員共享收益。

“統(tǒng)”之“變”。在人民公社時期，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織采取“公有公營”的經(jīng)營模式，具體由作為基本核算單位的生產(chǎn)隊負責統(tǒng)一經(jīng)營。改革開放后實行“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)濟體制，“統(tǒng)”絕非直接理解為集體統(tǒng)一經(jīng)營，更多的是集體提供經(jīng)營服務。2019年中央一號文件明確提出要堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有能力并且集體成員自愿，可以采取土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的模式由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營。此外，共同勞動、共同分配是計劃經(jīng)濟時代農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行常態(tài)，改革開放后集體土地分包到戶，共同勞動、共同分配已經(jīng)成為歷史，通過集體成員身份參與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理，依托股份制和生產(chǎn)環(huán)節(jié)的協(xié)作，應是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的亮點，也是新時代背景下“統(tǒng)”的典型體現(xiàn)。

社區(qū)性之“變”。在計劃經(jīng)濟體制下，人口流動受到嚴格限制，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有社區(qū)的封閉性。改革開放后，雖然人口流動逐漸放開，農(nóng)民外出務工已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，并且外出務工收入往往已經(jīng)成為一些農(nóng)民的主要收入來源，土地收入占農(nóng)民全部收入的比重已經(jīng)大大降低。但從農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的長遠角度來看，社區(qū)的封閉性阻隔了市場要素的流動，無法實現(xiàn)要素的合理配置和優(yōu)化組合，規(guī)避甚至拒絕要素流動。社會主義市場經(jīng)濟條件下，市場發(fā)揮著資源配置的決定性作用，通過市場的力量，可以實現(xiàn)資源的優(yōu)化組合，因此需要辯證看待社區(qū)的封閉性。一方面，社區(qū)的封閉性是歷史范疇，奠定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存續(xù)的基礎(chǔ)；另一方面，適度引進外部資源，甚至允許符合條件的人員加入農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理的完善注入新鮮血液。

運行模式之“變”。在計劃經(jīng)濟時代，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是基本生產(chǎn)單位，組織農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，依照政府安排對農(nóng)產(chǎn)品進行統(tǒng)購統(tǒng)銷。重塑的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，雖然仍具有很強的政治性，但其本質(zhì)仍是經(jīng)濟組織。這是因為，雖然其注重資產(chǎn)的保值增值，但其還承擔著經(jīng)濟社會職能，不能簡單界定為以營利為目的。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行中的橋梁和紐帶作用十分明顯，這與傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織尤其是計劃經(jīng)濟時代的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在天壤之別。此種區(qū)分意味著在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中，在集體成員意志充分表達的基礎(chǔ)上，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自主選擇適合自身特點的經(jīng)營模式和管理機制。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法建議

立足現(xiàn)實需要，不搞“一刀切”。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革后，如沒有及時重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，可能出現(xiàn)由于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺位或治理結(jié)構(gòu)缺陷等原因，農(nóng)村集體資產(chǎn)被少數(shù)人中飽私囊，甚至造成集體財產(chǎn)流失等后果。但是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重塑是一個過程。如果為了重塑農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而不顧農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，將無益于農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大。在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，對于集體資產(chǎn)數(shù)量較少，土地以發(fā)包形式為農(nóng)戶設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)或通過分配形式為農(nóng)戶設(shè)立宅基地使用權(quán)的農(nóng)村集體，仍可由村民委員會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職責。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重塑，需要有歷史耐心和統(tǒng)籌考量，絕對不能好高騖遠，脫離實際。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法過程中，建議對此問題進行重點關(guān)注。

回應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，合理配置集體生產(chǎn)要素。社會主義改造完成后所確立的集體土地“隊為基礎(chǔ)、三級所有”格局，在計劃經(jīng)濟時代支撐著農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營活動的展開，在改革開放之后仍然是農(nóng)村集體經(jīng)濟存續(xù)和發(fā)展的基石。集體土地所有制，在計劃經(jīng)濟時代實現(xiàn)形式單一，體現(xiàn)為集體成員在集體統(tǒng)一組織下，共同勞動、按勞分配。改革開放以來，雙層經(jīng)營體制下，落實農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，推行承包地“三權(quán)分置”，穩(wěn)定土地承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，引入市場機制，實現(xiàn)承包地的適度規(guī)模經(jīng)營。此類舉措實則在發(fā)揮市場的力量，通過市場機制合理配置農(nóng)村生產(chǎn)要素。在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法過程中，需遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，依托市場的力量，科學配置農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的權(quán)利義務，使之契合社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，在發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟的過程中發(fā)揮重要作用。

保持前瞻性，為進一步深化改革留有余地。在《民法總則（草案）》（二審稿）中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并沒有作為特別法人進行規(guī)定，在法人的一般規(guī)定中規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織?！睹穹倓t（草案）》（三審稿），把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人進行規(guī)定。《民法典》沿襲《民法總則》的規(guī)定。把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人，是我國民事立法中的典型特色，需依托農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的運行實踐，不斷總結(jié)經(jīng)驗，實現(xiàn)理論研究和實踐運行的互動，謀求共識的最大公約數(shù)，以此完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度。農(nóng)村經(jīng)濟組織法立法要具有開放思路，對于爭論比較大而在短期內(nèi)難以形成共識的問題，建議盡量不予規(guī)定，為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的實踐創(chuàng)新和深化改革留有余地。

新時代背景下的和美鄉(xiāng)村建設(shè)，是農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的生動體現(xiàn)，也是實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度安排。在這個進程中，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是壓艙石，為和美鄉(xiāng)村建設(shè)提供堅實基礎(chǔ)。通過制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，可以促使農(nóng)村集體財產(chǎn)的有效管理，實現(xiàn)集體土地所有權(quán)實質(zhì)化，杜絕“小村官、大蛀蟲”的現(xiàn)象，切實為農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展壯大提供制度供給，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，完善鄉(xiāng)村治理機制，助力和美鄉(xiāng)村建設(shè)。

（作者分別為河南農(nóng)業(yè)大學文法學院副教授；河南農(nóng)業(yè)大學外國語學院講師）

【注：本文系國家社會科學基金重大項目“新時代中國特色土地管理法律制度完善研究”（項目編號：18ZDA152）和河南省高等教育教學改革研究與實踐重點項目“中原農(nóng)耕文明融入農(nóng)林高校課程思政教育體系研究與實踐”（項目編號：2021SJGLX089）階段性成果】

【參考文獻】

①《中共中央 國務院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，中國政府網(wǎng)，2016年12月29日。

②《中共中央 國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，中國政府網(wǎng)，2018年2月4日。

③《關(guān)于〈中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法（草案）〉的說明》，中國人大網(wǎng)，2022年12月29日。

責編/孫垚 美編/楊玲玲