“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)與防范措施

李 玲

(安徽警官職業(yè)學(xué)院 警察系，安徽 合肥 230031)

繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村土地制度改革將土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及土地承包權(quán)三種權(quán)利分置并行，這一農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新，對(duì)于在農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上建設(shè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式同步運(yùn)行的現(xiàn)代新農(nóng)業(yè)體系具有重要作用。但在這一過(guò)程中，暗藏著一系列法律風(fēng)險(xiǎn)，須謹(jǐn)慎防范。

一、農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵與模式

20世紀(jì)90年代早期，一部分經(jīng)濟(jì)學(xué)者發(fā)現(xiàn)農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施之后，農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)形式趨于多樣化，出現(xiàn)“集體—農(nóng)戶—使用戶”“集體—承包戶—公司”“集體—承包戶—聯(lián)營(yíng)體”等三類發(fā)展樣態(tài)，被稱為“三權(quán)分離”，即農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)分別歸農(nóng)民集體、農(nóng)戶以及實(shí)際耕作者所有。[1]此后，社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)等領(lǐng)域?qū)＜一诋a(chǎn)權(quán)思維對(duì)“三權(quán)分離”問(wèn)題進(jìn)行深度研究，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)簡(jiǎn)單地分為土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)。其中，土地承包權(quán)為農(nóng)戶所有，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為集體所有。但這種方式存在法律邏輯漏洞，反對(duì)者居多。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，明確規(guī)定農(nóng)民具有承包地的使用、占有、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與擔(dān)保等權(quán)利，被解讀為“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)‘三權(quán)并行分置’的新型農(nóng)地制度”。2014年《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》的出臺(tái)，使“三權(quán)分置”作為國(guó)家政策正式確立。

基于此，可以看出“三權(quán)分置”立足于“三權(quán)分離”與“三權(quán)并行分置”，是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)濟(jì)化、資本化的結(jié)果。[2]農(nóng)戶利用所承包土地進(jìn)行生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)，被稱為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，農(nóng)戶將該權(quán)利以轉(zhuǎn)租、入股等方式流轉(zhuǎn)時(shí)，被稱為“土地承包權(quán)”，而土地的流入方所享有的權(quán)利為“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。

(一)債權(quán)模式

《農(nóng)村土地承包法》第32條、《物權(quán)法》第128條規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租的方式流轉(zhuǎn)。”以這種方式進(jìn)行承包地流轉(zhuǎn)的模式即債權(quán)模式下的“三權(quán)分置”。[3]這一模式下的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)為：

債權(quán)模式雖然操作簡(jiǎn)潔、方便靈活，但由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)保障性與效力性較差，且期限較短，難以滿足交易過(guò)程中的安全性需求，因此對(duì)于規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的土地流入方來(lái)說(shuō)具有一定程度的弊端。

(二)物權(quán)模式

物權(quán)模式是指對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行物權(quán)性流轉(zhuǎn)，即在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)層面設(shè)置物權(quán)性經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就是物權(quán)模式下的“三權(quán)分置”。這一模式下的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)為：

對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，物權(quán)模式下的“三權(quán)分置”期限更長(zhǎng)，能夠針對(duì)第三人進(jìn)行賦權(quán)，并方便融資抵押，有利于土地流入方的穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)，常用于投資規(guī)模較大的農(nóng)業(yè)企業(yè)。[4]

(三)股權(quán)模式

在股權(quán)模式中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)發(fā)生根本性改變，即物權(quán)向股權(quán)的改變。一般由以下兩種形態(tài)構(gòu)成：

1.入股農(nóng)業(yè)企業(yè)。農(nóng)戶以所擁有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為資本入股農(nóng)業(yè)公司，因此農(nóng)戶所擁有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被視為公司的資產(chǎn)，由農(nóng)業(yè)公司負(fù)責(zé)管理與經(jīng)營(yíng)。入股農(nóng)業(yè)企業(yè)模式的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)為：

2.入股股份合作社。農(nóng)戶以所擁有土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為資本入股，共同組成股份合作社，實(shí)施農(nóng)村土地股份合作制。[5]該合作制度主要包括五個(gè)步驟，即土地折股—設(shè)置股權(quán)—產(chǎn)權(quán)界定—設(shè)置分配方式—組建管理機(jī)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，入股股份合作社模式下的“三權(quán)分置”又可以分為自愿入股與全員入股。入股股份合作社模式的農(nóng)村土地權(quán)利結(jié)構(gòu)為：

二、“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)

黨和國(guó)家對(duì)于“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律風(fēng)險(xiǎn)保持著清醒認(rèn)識(shí)。在2015年出臺(tái)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》中對(duì)“三權(quán)分置”改革設(shè)置了三條不可逾越的底線：土地公有制性質(zhì)不改變，耕地紅線不突破，農(nóng)民利益不受損。其中，前兩條屬于宏觀范疇，后一條屬于微觀范疇。[6]

(一)宏觀風(fēng)險(xiǎn)

1.私有化風(fēng)險(xiǎn)。土地私有化風(fēng)險(xiǎn)屬于一種方向性風(fēng)險(xiǎn)，十八屆三中全會(huì)明確指出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的目的在于“構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，并不是鼓勵(lì)“私有化”。但如果對(duì)這一改革措施進(jìn)行過(guò)分解讀，并將錯(cuò)誤解讀方式應(yīng)用進(jìn)市場(chǎng)操作，則難以否認(rèn)私有化風(fēng)險(xiǎn)的存在。明確與堅(jiān)持土地公有制關(guān)系到我國(guó)土地改革的方向，一旦發(fā)生私有化風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)的土地改革將從本質(zhì)上偏離初衷，走上對(duì)立面。[7]黨中央正是清楚地認(rèn)識(shí)到這一潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而在這一土地改革的頂層設(shè)計(jì)中明確將“土地公有制性質(zhì)不改變”規(guī)定為改革的紅線。

2.耕地風(fēng)險(xiǎn)。耕地關(guān)系到我國(guó)的糧食安全，但實(shí)行土地流轉(zhuǎn)改革后頻頻出現(xiàn)土地的“非農(nóng)業(yè)化”現(xiàn)象，使耕地面積不斷縮小，危機(jī)人民糧食安全。在土地流轉(zhuǎn)改革實(shí)施后，農(nóng)村土地的“非農(nóng)業(yè)化”形式主要包括三個(gè)方面：其一，未批先建。一部分企業(yè)在手續(xù)尚未辦妥的情況下，擅自更改土地性質(zhì)，利用耕地修建休閑度假村。其二，以租代征。以在農(nóng)村發(fā)展旅游業(yè)之名，租用耕地。其三，超標(biāo)用地。一部分企業(yè)以修建相關(guān)配套設(shè)施為名，在公司經(jīng)營(yíng)用地范圍內(nèi)超標(biāo)占用耕地。此外，即使耕地性質(zhì)不被改變，但耕地種植結(jié)構(gòu)發(fā)生變化也同樣危及糧食安全。[8]例如，一些企業(yè)對(duì)流入本企業(yè)的土地進(jìn)行種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，將經(jīng)濟(jì)效益較低的糧食改為經(jīng)濟(jì)效益較高的優(yōu)質(zhì)經(jīng)濟(jì)作物或反季節(jié)蔬菜、水果等。雖然這部分土地在流轉(zhuǎn)后性質(zhì)依然為農(nóng)用，但會(huì)導(dǎo)致耕地的“非糧食化”，與耕地“非農(nóng)業(yè)化”并無(wú)區(qū)別。

(二)微觀風(fēng)險(xiǎn)

1.違約風(fēng)險(xiǎn)。違約風(fēng)險(xiǎn)(又叫“契約風(fēng)險(xiǎn)”)指合同生效后，由于一方違約而造成另一方利益受損。處理土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的享有者(農(nóng)戶)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有者(經(jīng)營(yíng)主體)之間的關(guān)系，是農(nóng)村承包地改革的一大重點(diǎn)。[9]以經(jīng)營(yíng)主體對(duì)農(nóng)戶的違約風(fēng)險(xiǎn)為例，在土地流入后，經(jīng)營(yíng)主體需要通過(guò)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)來(lái)獲得收益，并以此收益支付合同規(guī)定的租金。但由于農(nóng)業(yè)受自然因素影響較大(如旱災(zāi)、水災(zāi)、高溫等)，當(dāng)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)問(wèn)題時(shí)，則存在較大的違約風(fēng)險(xiǎn)。

2.失地風(fēng)險(xiǎn)。作為流轉(zhuǎn)主體，農(nóng)戶本對(duì)土地流轉(zhuǎn)具有自治權(quán)利，即農(nóng)戶所擁有的土地是否流轉(zhuǎn)、如何流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)去向都由農(nóng)戶自己決定。但一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為追求政績(jī)，以招商引資、發(fā)展農(nóng)業(yè)為名，損害農(nóng)戶的自治權(quán)利，變相強(qiáng)制農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，導(dǎo)致農(nóng)戶面臨失地風(fēng)險(xiǎn)。

3.保障風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)后，如何保障農(nóng)戶生活是農(nóng)村承包地改革的又一重點(diǎn)。若在土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)戶生活水平不升反降，則意味著這一改革的失敗。[10]這一風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

(1)零收入風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障體系尚未健全，土地是農(nóng)民的基本生活保障和經(jīng)濟(jì)來(lái)源。在土地流轉(zhuǎn)前，農(nóng)民自行耕種土地，即便收成較低也能夠滿足基本生活所需。但土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民喪失對(duì)土地的支配權(quán)，而土地的流轉(zhuǎn)收益能否實(shí)現(xiàn)并不能完全肯定，可能會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民在一段時(shí)間內(nèi)陷入零收入困境。

(2)無(wú)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。在土地流轉(zhuǎn)后，大量農(nóng)民無(wú)地可種，變?yōu)椤盁o(wú)業(yè)游民”。一部分農(nóng)民選擇進(jìn)城務(wù)工，另一部分農(nóng)民成為閑散人員。但目前就業(yè)局勢(shì)日趨嚴(yán)峻，農(nóng)民普遍文化水平較低、缺乏技術(shù)能力，難以在城中謀得穩(wěn)定工作，造成大批無(wú)地農(nóng)民游走在城鄉(xiāng)邊緣，成為威脅社會(huì)治安的隱患。[11]

(3)薄利風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期、穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠?yàn)槠髽I(yè)實(shí)現(xiàn)高收益、高回報(bào)，因此對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，一般希望土地的流轉(zhuǎn)時(shí)間越長(zhǎng)越好。但對(duì)于農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，土地短時(shí)間內(nèi)多次流轉(zhuǎn)獲利更高，因此土地單次流轉(zhuǎn)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)則將面臨薄利風(fēng)險(xiǎn)。

三、“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范

(一)宏觀風(fēng)險(xiǎn)防范措施

1.私有化風(fēng)險(xiǎn)防范

(1)從制度出發(fā)，堅(jiān)決維護(hù)公有制形式。一方面，在法律上明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)的一種，不管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限多久、流轉(zhuǎn)方式如何，都無(wú)法從根本上改變“物權(quán)”的性質(zhì)；另一方面，堅(jiān)決維護(hù)農(nóng)村土地所有權(quán)由集體享有，任何人、任何組織不得侵犯。

(2)從實(shí)踐出發(fā)，促進(jìn)公有制形式多樣化。在明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，積極發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，豐富與拓展公有制的實(shí)現(xiàn)形式，確保農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中享有經(jīng)濟(jì)收益。對(duì)于有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地的“再集體化”進(jìn)行全面探索，例如入股農(nóng)戶自愿建立的農(nóng)村合作社、農(nóng)村全員入股合作社以及高效的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)合作社等。

2.耕地風(fēng)險(xiǎn)防范

(1)從制度出發(fā)，建立嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。一方面，針對(duì)未經(jīng)政府批準(zhǔn)擅自改變土地用途的行為，補(bǔ)充與完善《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包法》；[12]另一方面，積極建立土地復(fù)耕保證金制度，對(duì)于在土地流轉(zhuǎn)期間改變土地用途的經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)沒(méi)收該保證金，并責(zé)令整改。

(2)從實(shí)踐出發(fā)，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管環(huán)節(jié)。對(duì)于流轉(zhuǎn)中土地的監(jiān)管主要包括三點(diǎn)：第一，對(duì)土地流入方進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查。第二，對(duì)土地流入方的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管人員應(yīng)包括政府、土地流出農(nóng)戶以及集體經(jīng)濟(jì)組織。如果發(fā)生流出耕地用途被擅自改變的情況，土地流出農(nóng)戶有權(quán)終止合同，并要求土地復(fù)耕和經(jīng)濟(jì)賠償。第三，對(duì)于為追求更高經(jīng)濟(jì)利益而改變土地用途的企業(yè)，應(yīng)加大懲罰力度，在沒(méi)收全部違法所得的基礎(chǔ)上處以高額罰金，以此鞏固法律威嚴(yán)。

(二)微觀風(fēng)險(xiǎn)防范措施

1.違約風(fēng)險(xiǎn)防范

(1)完善土地流轉(zhuǎn)合約形式。對(duì)于債權(quán)模式、股權(quán)模式以及物權(quán)模式下的“三權(quán)分置”形式，應(yīng)依法訂立書面合同，在合同中明確表明該土地的流轉(zhuǎn)期限、流轉(zhuǎn)費(fèi)用、土地用途、違約金以及其他違約法律責(zé)任，從規(guī)范土地流入方的行為方面減少合同糾紛，降低違約風(fēng)險(xiǎn)。

(2)積極推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是指針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，由于自然災(zāi)害等突發(fā)事件導(dǎo)致?lián)p失的保險(xiǎn)。在當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，每個(gè)企業(yè)都存在一定程度的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，特別是農(nóng)業(yè)企業(yè)，一旦發(fā)生經(jīng)營(yíng)性危機(jī)，則極易導(dǎo)致大范圍違約。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以分散農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)企業(yè)所遭受的損失進(jìn)行事后補(bǔ)償。

2.失地風(fēng)險(xiǎn)防范

(1)端正觀念。一些地方政府長(zhǎng)期以來(lái)秉持錯(cuò)誤觀念，認(rèn)為農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)只能滿足基本生活，發(fā)展規(guī)?；?jīng)營(yíng)才能實(shí)現(xiàn)致富。但實(shí)際上，我國(guó)農(nóng)村面積廣大，不同地區(qū)的農(nóng)村在地形與地貌上差異顯著。[13]應(yīng)堅(jiān)持因地制宜的原則看待規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，而不能“一刀切”。規(guī)模經(jīng)營(yíng)在管理成本、生產(chǎn)成本以及監(jiān)督成本等方面的支出遠(yuǎn)超農(nóng)戶自己經(jīng)營(yíng)，且風(fēng)險(xiǎn)集中、靈活性差，未必勝過(guò)農(nóng)戶個(gè)體經(jīng)營(yíng)。

(2)改善政績(jī)考評(píng)指標(biāo)。在當(dāng)前政績(jī)考評(píng)機(jī)制中，一部分地方政府為實(shí)現(xiàn)政績(jī)替農(nóng)戶行使權(quán)利，主導(dǎo)或強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn)。應(yīng)積極改善政績(jī)考評(píng)指標(biāo)，以農(nóng)業(yè)的實(shí)際發(fā)展而非土地流轉(zhuǎn)面積作為核心指標(biāo)，以此減輕地方政府在該問(wèn)題上的行政壓力，因地制宜地促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3.保障風(fēng)險(xiǎn)防范

(1)增添保障性自留地。對(duì)于生存能力較差、沒(méi)有其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源的農(nóng)戶，在其土地流出前應(yīng)考慮到該農(nóng)戶未來(lái)的生活基本保障。引導(dǎo)農(nóng)民留下一小塊土地作為自留地，以滿足未來(lái)基本生活所需，僅將多余土地流轉(zhuǎn)出去。

(2)收取流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府應(yīng)當(dāng)向土地流入企業(yè)收取適當(dāng)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金，在企業(yè)無(wú)法按時(shí)支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用時(shí)，可以將流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金無(wú)償賠付給農(nóng)戶，從而解決農(nóng)民的基本生活問(wèn)題。

綜上所述，應(yīng)當(dāng)在宏觀層面堅(jiān)決維護(hù)公有制形式，促進(jìn)公有制形式多樣化，建立嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度并嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管環(huán)節(jié)；在微觀層面完善土地流轉(zhuǎn)合約形式，積極推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，改善政績(jī)考評(píng)指標(biāo)，增添保障性自留地并收取流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金，以此減少相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的危害。