《煤礦安全現(xiàn)狀評價實施細(xì)則》解析

趙 浩，許鵬飛，任志成，張 明，陳 武

（1.應(yīng)急管理部研究中心，北京 100013；2.國家能源投資集團有限責(zé)任公司，北京 100011）

0 引言

2023 年2 月21 日，《煤礦安全現(xiàn)狀評價實施細(xì)則》（AQ/T 1121—2023）（以下簡稱“《細(xì)則》”）由應(yīng)急管理部第2 號公告發(fā)布，自2023 年8 月20 日起正式實施[1]。為增強煤礦企業(yè)、安全評價機構(gòu)和有關(guān)單位從業(yè)人員對《細(xì)則》的理解和掌握，更好地發(fā)揮《細(xì)則》作用，本文介紹了《細(xì)則》制定的背景、重點內(nèi)容，說明了《細(xì)則》執(zhí)行中的一些注意事項。這項新的安全生產(chǎn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為規(guī)范煤礦安全現(xiàn)狀評價工作提供了科學(xué)依據(jù)，為煤礦提升安全管理水平提供了有力抓手，將在煤礦安全生產(chǎn)中發(fā)揮重要作用。

1 《細(xì)則》制定的背景

1.1 《細(xì)則》是構(gòu)建完善煤礦安全評價體系的需要

根據(jù)《煤礦安全評價導(dǎo)則》，煤礦安全評價包括煤礦安全預(yù)評價、煤礦安全驗收評價和煤礦安全現(xiàn)狀評價。《細(xì)則》的出臺與已發(fā)布的《煤礦建設(shè)項目安全預(yù)評價實施細(xì)則》《煤礦建設(shè)項目安全驗收評價實施細(xì)則》共同構(gòu)成了煤礦可行性研究階段、項目竣工驗收階段和正常生產(chǎn)階段的全過程安全評價，構(gòu)成完整的煤礦安全評價體系[2]。煤礦安全現(xiàn)狀評價主要針對正常生產(chǎn)煤礦，建設(shè)煤礦可參照執(zhí)行。當(dāng)前我國煤礦總數(shù)4 300 余處，總產(chǎn)能約58 億t/a。其中，正常生產(chǎn)煤礦約2 300 處，產(chǎn)能約43 億t/a，數(shù)量和產(chǎn)能占比分別為53%和74%。正常生產(chǎn)煤礦開展安全現(xiàn)狀評價對推動煤礦安全生產(chǎn)基本盤穩(wěn)定具有重要作用。

1.2 《細(xì)則》是規(guī)范安全現(xiàn)狀評價報告編制的需要

當(dāng)前，煤礦安全現(xiàn)狀評價報告主要依據(jù)《煤礦安全評價導(dǎo)則》和《安全評價通則》開展，僅對煤礦安全現(xiàn)狀評價步驟和報告進行了初步規(guī)范，缺乏具體約束，煤礦安全現(xiàn)狀評價報告編制五花八門，一些報告評價范圍不全、深度不足。雖然原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局相繼印發(fā)了《安全評價機構(gòu)管理規(guī)定》《安全評價過程控制編寫綱要》《安全評價過程控制編寫指南》等，但從2021 年應(yīng)急管理部開展的安全評價機構(gòu)執(zhí)業(yè)行為專項整治成效來看，一些省份煤礦安全現(xiàn)狀評價依然存在引用的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范更新不及時，安全隱患排查不全面，評價方法生搬硬套，評價單元劃分不科學(xué)、評價結(jié)果可信度不高，整改措施建議針對性不強等問題[3]?！都?xì)則》詳細(xì)給出了前期準(zhǔn)備、資料搜集、評價方法選擇、單元劃分等工作程序和工作內(nèi)容，給出了報告編制提綱，對規(guī)范煤礦安全現(xiàn)狀評價具有重要作用。

1.3 《細(xì)則》是防范遏制煤礦重特大事故的需要

以《細(xì)則》為抓手開展煤礦安全“體檢”，是提升煤礦安全管理水平的重要手段。2017 年2 月，原國家煤礦安全監(jiān)察局印發(fā)了《關(guān)于開展煤礦安全自檢自改工作的通知》（煤安監(jiān)監(jiān)察〔2017〕6 號），組織開展煤礦安全“體檢”，其中，井工煤礦包括15 個單元221 項檢查內(nèi)容、露天煤礦包括16 個單元165 項檢查內(nèi)容。煤礦安全“體檢”工作初步遏制了2016 年第四季度以來的煤礦重特大事故多發(fā)勢頭?！都?xì)則》涉及的評價單元和內(nèi)容，全部囊括了安全“體檢”檢查內(nèi)容，并在此基礎(chǔ)上根據(jù)近幾年國家有關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、規(guī)范性文件等進行了針對性補充完善，《細(xì)則》規(guī)定煤礦每年至少開展一次安全現(xiàn)狀評價，引導(dǎo)煤礦建立安全“體檢”長效機制，是對煤礦安全“體檢”常態(tài)化、制度化的體現(xiàn)，對當(dāng)前階段持續(xù)提升煤礦安全管理水平、防范遏制煤礦重特大事故具有重要作用。

2 《細(xì)則》主要內(nèi)容解讀

《細(xì)則》明確給出了開展煤礦安全現(xiàn)狀評價的具體工作程序，包括前期準(zhǔn)備、搜集資料和現(xiàn)場勘查、辨識與分析危險有害因素、劃分評價單元、選擇評價方法、定性定量評價、提出安全對策措施建議、作出評價結(jié)論、編制安全現(xiàn)狀評價報告等，如圖1 所示。主要內(nèi)容包括以下方面。

圖1 煤礦安全現(xiàn)狀評價工作程序Fig.1 Procedure for evaluating the safety current situation of coal mine

2.1 適用范圍

《細(xì)則》適用于正常生產(chǎn)煤礦安全現(xiàn)狀評價的相關(guān)工作，建設(shè)煤礦可參照執(zhí)行。正常生產(chǎn)煤礦即證照齊全有效、依法生產(chǎn)的煤礦，可按照《細(xì)則》要求進行安全現(xiàn)狀評價；建設(shè)煤礦即處于建設(shè)期的煤礦項目、未通過竣工驗收等程序，也未取得安全生產(chǎn)許可證，此類煤礦可根據(jù)實際情況參照《細(xì)則》開展安全“體檢”，檢查提升煤礦安全管理能力。

2.2 前期準(zhǔn)備

《細(xì)則》明確了前期準(zhǔn)備的具體要求，包括煤礦安全現(xiàn)狀評價對象、范圍和內(nèi)容，組建評價組，對評價人員專業(yè)、職稱、評價單位、評價頻次等提出明確要求。評價人員應(yīng)收集國內(nèi)相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章、規(guī)范及有關(guān)規(guī)定。評價工作組在開展工作前應(yīng)制訂安全現(xiàn)狀評價工作方案，確定工作程序、工作進度計劃、評價報告編制提綱及收集資料清單等，由中介機構(gòu)編制的評價報告還應(yīng)進行項目風(fēng)險分析。

2.3 收集資料與現(xiàn)場勘查

1）明確了收集資料的具體要求。現(xiàn)場檢查和收集資料應(yīng)由相關(guān)專業(yè)的評價人員負(fù)責(zé)，按法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范要求核實資料的完整性、真實性和有效性。安全現(xiàn)狀評價報告編制單位不僅要搜集國家相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章、規(guī)范及有關(guān)規(guī)定，還要充分結(jié)合被評價煤礦的地域特點，收集屬地政府部門頒發(fā)的相關(guān)規(guī)定。評價人員在收集資料時，要充分考慮引用法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章、規(guī)范及有關(guān)規(guī)定的時效性，不得使用廢止標(biāo)準(zhǔn)。開展安全現(xiàn)狀評價工作過程中，對現(xiàn)已建成投產(chǎn)驗收的煤礦，凡涉及引用設(shè)計規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的，按照建成投產(chǎn)時符合當(dāng)時標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和批復(fù)文件即可，不必強制符合現(xiàn)行設(shè)計規(guī)范要求。不作為評價煤礦是否具備安全生產(chǎn)條件的否決條件，可針對不符合項提出安全對策措施建議。

2）明確了現(xiàn)場勘查的具體要求?！都?xì)則》規(guī)定：對煤礦各生產(chǎn)系統(tǒng)和輔助系統(tǒng)及其工藝、場所和安全設(shè)施、設(shè)備、裝置進行實地安全檢查，對規(guī)章制度、安全措施落實情況進行實地調(diào)查。評價人員應(yīng)明確煤礦對地質(zhì)資料是否掌握、各系統(tǒng)環(huán)節(jié)是否符合要求、是否運轉(zhuǎn)可靠，安全設(shè)施設(shè)備是否完好，危險有害因素是否得到有效控制，是否存在事故隱患，各項安全措施是否落實到位等?，F(xiàn)場勘查一般包含查看資料和現(xiàn)場，一方面查看煤礦相關(guān)資料內(nèi)容與法律、法規(guī)、規(guī)程、規(guī)定等符合性，對照煤礦實際情況查看資料的真實性、針對性、有效性和合規(guī)性；另一方面需要對照資料查看落實情況，現(xiàn)場是否與設(shè)計等一致，各有關(guān)制度是否嚴(yán)格落實等。

2.4 危險有害因素辨識與分析

危險有害因素辨識與分析是開展安全評價工作的核心，評價人員應(yīng)結(jié)合煤礦地質(zhì)條件、周邊環(huán)境特點、開拓開采方式、生產(chǎn)系統(tǒng)和輔助系統(tǒng)、煤礦建設(shè)及生產(chǎn)期間的安全資料、數(shù)據(jù)及其他專項研究成果等，按照《企業(yè)職工傷亡事故分類》（GB 6441—1986）、《生產(chǎn)過程危險和有害因素分類與代碼》（GB/T 13861—2022）等規(guī)定，對煤礦各生產(chǎn)系統(tǒng)和作業(yè)場所當(dāng)前存在或尚未暴露、在今后可能出現(xiàn)的危險、有害因素進行全面、系統(tǒng)辨識，并根據(jù)危險程度對其排序。還需逐項排查煤礦是否存在《煤礦重大事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》中的情形，并如實在報告中說明。

2.5 評價單元劃分

《細(xì)則》規(guī)定以科學(xué)、合理、相對獨立、具有明顯的特征界限、覆蓋所有評價范圍為原則，合理劃分安全評價單元。單元劃分一般按生產(chǎn)系統(tǒng)和工藝過程劃分，范圍需覆蓋煤礦生產(chǎn)涉及井（坑）下和地面的全部范圍。與《煤礦安全評價導(dǎo)則》相比，《細(xì)則》規(guī)范了各單元名稱并調(diào)整了部分內(nèi)容，井工煤礦將瓦斯、煤塵、煤與瓦斯突出等內(nèi)容進行了合并，增加了地質(zhì)勘探與地質(zhì)災(zāi)害防治和總平面布置單元；露天煤礦將壓氣及其輸送系統(tǒng)相關(guān)內(nèi)容放入設(shè)備檢修單元，增加了地質(zhì)勘探與地質(zhì)災(zāi)害防治、設(shè)備檢修、粉塵防治和總平面布置單元。

2.6 評價方法選擇

《細(xì)則》規(guī)定在開展煤礦安全現(xiàn)狀評價時，評價單位應(yīng)該在全面熟悉掌握被評價煤礦的災(zāi)害類型、生產(chǎn)工藝、生產(chǎn)系統(tǒng)、生產(chǎn)能力等實際情況和特點前提下，選擇合適的評價方法。選擇安全評價方法應(yīng)遵循科學(xué)性、合理性、適用性、針對性原則。《細(xì)則》根據(jù)評價方法選擇的原則，推薦采用安全檢查表法，以定性為主的評價方法作為煤礦安全現(xiàn)狀評價的基本方法。對生產(chǎn)系統(tǒng)復(fù)雜、自然災(zāi)害嚴(yán)重的煤礦，可增加調(diào)查分析法、類比分析法、事故樹分析法等方法進一步評價，可使用多種評價方法進行綜合評價，互相補充、分析、驗證，以提高評價結(jié)果的準(zhǔn)確性。《細(xì)則》未強制要求評價方法，由評價單位和煤礦根據(jù)自身需要自行選擇評價方法，解決了評價中對定性評價的模糊要求和定量評價針對性不強的問題。

2.7 定性定量評價

《細(xì)則》明確提出定性定量評價應(yīng)分單元開展，即：對每個評價單元都要開展定性定量評價。應(yīng)評價：各生產(chǎn)和輔助系統(tǒng)及其工藝、場所、設(shè)施、設(shè)備是否滿足安全生產(chǎn)法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，各系統(tǒng)、設(shè)備能力是否滿足要求，運轉(zhuǎn)是否安全可靠；安全設(shè)施、設(shè)備、裝置與有關(guān)規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的符合性和完善性，分析存在的不足或缺陷；評價安全技術(shù)措施的合理性、有效性、充分性，分析采取進一步安全技術(shù)措施的必要性和可能性。

2.8 安全對策措施建議

《細(xì)則》規(guī)定了對生產(chǎn)系統(tǒng)、工藝、設(shè)備設(shè)施等評價結(jié)果的不符合項。評價人員應(yīng)從技術(shù)可行、經(jīng)濟合理的角度出發(fā)，提出對策措施建議，能消除的采取消除對策措施，徹底解決，不能消除的采取減弱或降低危險、危害的對策措施，使危險、危害降低至可接受程度。安全對策措施建議應(yīng)依據(jù)充分，具有可操作性、針對性。

2.9 安全評價結(jié)論

《細(xì)則》規(guī)定了安全現(xiàn)狀評價報告結(jié)論的要求。一方面，需要對各評價單元的結(jié)論進行高度概括形成煤礦安全現(xiàn)狀評價總結(jié)論，提出評價條件下此煤礦與有關(guān)要求是否符合的結(jié)論，指出煤礦防范的重點風(fēng)險。另一方面，要對煤礦是否具備安全生產(chǎn)條件下明確結(jié)論。評價結(jié)論不受主觀因素影響、反映實際情況、表達清晰明白、無歧義、經(jīng)得起推敲。經(jīng)評價不具備安全生產(chǎn)條件的，提出整改意見，煤礦按整改意見整改后，經(jīng)評價機構(gòu)復(fù)查合格的，提出具備安全生產(chǎn)條件的結(jié)論。因條件不具備、整改難度大或者短期內(nèi)不能整改合格的，提出不具備安全生產(chǎn)條件的結(jié)論。

2.10 安全現(xiàn)狀評價報告編制

《細(xì)則》規(guī)定了煤礦安全現(xiàn)狀評價報告編制的總體要求。報告內(nèi)容、文字表達和對策措施應(yīng)條理清楚、前后對照呼應(yīng)，能全面、概括地反映安全評價的過程、評價人員、時間節(jié)點，提出的資料應(yīng)清楚可靠，結(jié)論明確，便于閱讀和審查?！都?xì)則》附錄列出了詳細(xì)的評價報告編制提綱等要求，包括：評價對象、目的、依據(jù)、方法、過程及結(jié)果、安全對策措施建議、評價結(jié)論等內(nèi)容。

3 《細(xì)則》執(zhí)行中的注意事項

《細(xì)則》的發(fā)布實施對加強煤礦安全現(xiàn)狀評價工作具有重要的現(xiàn)實意義。在執(zhí)行過程中應(yīng)準(zhǔn)確把握以下重點要求。

3.1 準(zhǔn)確把握評價報告由誰編制的要求

《細(xì)則》規(guī)定煤礦安全現(xiàn)狀評價工作由企業(yè)自身或委托有安全評價資質(zhì)的安全評價機構(gòu)承擔(dān)。安全現(xiàn)狀評價可由企業(yè)自身開展，主要是為了突出安全現(xiàn)狀評價的目的，將安全現(xiàn)狀評價作為煤礦企業(yè)開展安全檢查、安全會診、安全“體檢”的重要抓手，更好地發(fā)揮提升安全生產(chǎn)管理水平的目的。只要煤礦組建的評價組相關(guān)人員的專業(yè)、職稱符合《細(xì)則》要求，均可以自主開展安全評價。對于一些技術(shù)力量薄弱的小煤礦，不具備自主開展安全現(xiàn)狀評價條件的，可以委托有安全評價資質(zhì)的安全評價機構(gòu)承擔(dān)。煤礦申請安全生產(chǎn)許可證延期，仍需按照《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》（總局令第86 號）第十一條要求，依法進行安全評價，由具備安全評價資質(zhì)的安全評價機構(gòu)提交安全現(xiàn)狀評價報告。

3.2 準(zhǔn)確把握評價周期的要求

《細(xì)則》建議和推薦安全現(xiàn)狀評價宜每年進行一次，煤礦企業(yè)可根據(jù)煤礦安全生產(chǎn)條件變化適時增加評價，這一條的主要目的也是為了更好體現(xiàn)安全現(xiàn)狀評價的目的，以安全現(xiàn)狀評價為抓手，開展安全診斷、安全體檢、安全會診，更好服務(wù)于煤礦安全生產(chǎn)。為申請安全生產(chǎn)行政許可的安全現(xiàn)狀評價報告的評價周期一般與安全生產(chǎn)許可證的有效期保持一致，根據(jù)《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》（總局令第86 號）第十七條規(guī)定，安全生產(chǎn)許可證的有效期為3 年，煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)于安全生產(chǎn)許可證期滿前3個月向原安全生產(chǎn)許可證頒發(fā)管理機關(guān)提出延期申請，并提交安全現(xiàn)狀評價報告等資料。

3.3 準(zhǔn)確把握評價人員的具體要求

《細(xì)則》強調(diào)了評價組、評價人員等要求。承擔(dān)安全現(xiàn)狀評價的單位需組建評價組，評價組成員應(yīng)包含采礦、通風(fēng)、地質(zhì)、機電、安全等專業(yè)，并具有中級及以上職稱或資格。為了更好地規(guī)范煤礦企業(yè)自身開展安全現(xiàn)狀評價，《細(xì)則》對評價人員專業(yè)及職稱提出明確要求。當(dāng)煤礦企業(yè)委托有資質(zhì)的安全評價機構(gòu)開展安全現(xiàn)狀評價時，評價人員仍需滿足《安全評價檢測檢驗機構(gòu)管理辦法》（應(yīng)急管理部令第1 號）的要求，即安全評價項目組組長應(yīng)當(dāng)具有與業(yè)務(wù)相關(guān)的二級以上安全評價師資格，并在本行業(yè)領(lǐng)域工作3 年以上；項目組其他組成人員應(yīng)當(dāng)符合安全評價項目專職安全評價師專業(yè)能力配備標(biāo)準(zhǔn)；項目組成員應(yīng)包括地質(zhì)、采礦、通風(fēng)、安全、機械、電氣、礦建等7 個相關(guān)專業(yè)人員。

3.4 準(zhǔn)確把握各單元具體的評價內(nèi)容

首先，評價單元可根據(jù)煤礦實際情況進行適當(dāng)調(diào)整，但應(yīng)覆蓋《細(xì)則》附錄規(guī)定的范圍，缺項的應(yīng)在評價報告中說明，不能無故缺項漏項。為煤礦服務(wù)的爆炸材料庫、加油站、油庫、選煤廠等，不在煤礦安全現(xiàn)狀評價范圍內(nèi)，應(yīng)單獨開展安全現(xiàn)狀評價。其次，《細(xì)則》列出了井工煤礦、露天煤礦各單元評價的基本內(nèi)容，這些內(nèi)容是開展評價最基本的要求，明確了煤礦安全現(xiàn)狀評價應(yīng)該評價的內(nèi)容；評價人員可根據(jù)評價對象的特點，適當(dāng)增加評價內(nèi)容。評價人員應(yīng)在評價報告中明確各評價單元的評價范圍、評價過程，準(zhǔn)確敘述評價單元的基本情況和存在的問題，給出各評價內(nèi)容是否符合國家有關(guān)規(guī)定的明確結(jié)論，以及此評價單元是否滿足安全生產(chǎn)要求的總體結(jié)論。

3.5 準(zhǔn)確把握事故統(tǒng)計分析的要求

《細(xì)則》要求開展現(xiàn)狀評價時，對煤礦事故進行統(tǒng)計分析。事故主要是指被評價煤礦上一年度至今發(fā)生的輕傷、重傷和死亡事故。評價人員應(yīng)分析評價煤礦事故發(fā)生規(guī)律特點，結(jié)合典型事故案例，不僅要分析事故經(jīng)過、致因因素、影響因素，還需要針對事故原因提出防范措施，更加突出事故統(tǒng)計分析的目的和意義，吸取事故教訓(xùn)，防范事故再次發(fā)生，為煤礦決策和安全管理提供依據(jù)和指導(dǎo)。對于上一年度至今未發(fā)生過輕傷、重傷、死亡事故的煤礦，要對類似或相鄰煤礦事故進行統(tǒng)計分析，并借鑒主要危險、有害因素的控制防范做法。類似或相鄰煤礦包括地理位置相近或相鄰，氣候、地形、地貌、開采條件基本相似，開采工藝和生產(chǎn)裝備相同或相似，危險、有害因素具有可比性，隸屬于同一上級公司等。

4 相關(guān)建議

1）煤礦安全監(jiān)管部門及時組織《細(xì)則》宣貫、培訓(xùn)，進一步增強相關(guān)人員對煤礦安全現(xiàn)狀評價工作重要性的認(rèn)識，提高運用《細(xì)則》改進煤礦安全管理的積極性，為有序開展煤礦安全現(xiàn)狀評價工作奠定扎實基礎(chǔ)。

2）煤礦建立本單位定期安全“體檢”長效機制，將《細(xì)則》作為煤礦安全“體檢”的重要抓手，優(yōu)選一批符合條件的評價人員，及時發(fā)現(xiàn)本單位安全管理存在的問題，采取針對性的安全技術(shù)措施和安全管理措施，前移安全關(guān)口，層層壓實責(zé)任，持續(xù)提升安全管理水平。

3）安全評價機構(gòu)對照《細(xì)則》及相關(guān)規(guī)定自查薄弱環(huán)節(jié)，加強評價隊伍專業(yè)能力和工作作風(fēng)建設(shè)，強化過程控制和質(zhì)量管理，嚴(yán)格落實各方責(zé)任，做到問題查得準(zhǔn)、寫得清、有依據(jù)，技術(shù)措施合法、合規(guī)、有效，報告規(guī)范、客觀、實事求是，切實發(fā)揮安全評價機構(gòu)作用。