如何化解“涉農(nóng)執(zhí)法”爭(zhēng)議？

一段時(shí)間以來，全國(guó)多地因“涉農(nóng)執(zhí)法”在網(wǎng)上引發(fā)討論。社會(huì)對(duì)此類事件為何如此關(guān)注？“涉農(nóng)執(zhí)法”又因何屢惹爭(zhēng)議？半月談?dòng)浾呔痛嗽掝}采訪了中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院院長(zhǎng)趙鵬。趙鵬認(rèn)為，這些爭(zhēng)議反映社會(huì)存在著一種擔(dān)憂，即過去“城管”不當(dāng)執(zhí)法暴露出的一些問題，會(huì)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村執(zhí)法活動(dòng)中再現(xiàn)?！斑@種社會(huì)情緒需要回應(yīng)?！壁w鵬說，執(zhí)法人員有責(zé)任在具體案件處理時(shí)通過解釋、裁量來“熨平法律的皺褶”。

半月談?dòng)浾撸菏裁词巧孓r(nóng)執(zhí)法？與農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法有何異同？

趙鵬：涉農(nóng)執(zhí)法是一個(gè)相對(duì)寬泛的、描述性的概念，它指那些涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村的執(zhí)法活動(dòng)，包括但不限于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法，是指將原先分散在地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和所屬單位的行政執(zhí)法職能整合起來，組建農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行的執(zhí)法活動(dòng)。

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法主要聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)秩序維護(hù)，這部分執(zhí)法活動(dòng)實(shí)行目錄化管理。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020 年版）》授權(quán)的農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法事項(xiàng)有251 項(xiàng)，其中行政處罰230 項(xiàng)，行政強(qiáng)制21 項(xiàng)。這251 項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)看似很多，但主要集中于種子、農(nóng)藥、獸藥、飼料、農(nóng)機(jī)、動(dòng)植物檢疫防疫、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等領(lǐng)域。

除了上述執(zhí)法領(lǐng)域，還有其他一些涉及農(nóng)村管理的領(lǐng)域也可能會(huì)產(chǎn)生執(zhí)法權(quán)力的運(yùn)用。也就是說，除了農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法外，基層政府、城管、自然資源管理、環(huán)境保護(hù)等部門也可能對(duì)相關(guān)農(nóng)村主體進(jìn)行執(zhí)法。例如，此前引發(fā)爭(zhēng)議的沈陽新民拆除農(nóng)民廣告橫幅一事，是城市管理部門執(zhí)法；再如，鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治等領(lǐng)域執(zhí)法，在一些地方由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門或者市容市貌管理部門牽頭，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地負(fù)責(zé)實(shí)施。

半月談?dòng)浾撸壕W(wǎng)絡(luò)上把農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍稱作“農(nóng)管”，您認(rèn)為這樣的表述是否準(zhǔn)確？

趙鵬：從寬泛的意義上來說，我們把城市綜合執(zhí)法隊(duì)伍叫城管，把農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍叫“農(nóng)管”未嘗不可。但是，討論問題時(shí)，我們要避免一些誤解。特別是，現(xiàn)在涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理的許多執(zhí)法事項(xiàng)，并不是由農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法部門來干的，不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為“農(nóng)管”。

實(shí)際上，“農(nóng)管”的稱呼，反映了社會(huì)存在的一種擔(dān)憂，即過去“城管”不當(dāng)執(zhí)法暴露出的一些問題，會(huì)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村執(zhí)法活動(dòng)中再現(xiàn)。從現(xiàn)有輿論來看，社會(huì)普遍擔(dān)心“農(nóng)管”超越本身職責(zé)定位，被用于追求一些法律授權(quán)以外的政策目標(biāo)；也擔(dān)心出現(xiàn)執(zhí)法一刀切、程序不規(guī)范、權(quán)力濫用等行為。

我認(rèn)為，這種社會(huì)情緒是需要回應(yīng)的。其中需要高度關(guān)注的是，當(dāng)下農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法從制度設(shè)計(jì)初衷而言，固然有其明確、限定的任務(wù)范圍。然而，在實(shí)際執(zhí)行過程中仍然有可能出現(xiàn)擴(kuò)權(quán)濫權(quán)的現(xiàn)象，也不排除一些地方政府要求其承擔(dān)主業(yè)以外的、缺乏合法合理根據(jù)的任務(wù)。

半月談?dòng)浾撸航谝恍吧孓r(nóng)執(zhí)法”事件引發(fā)爭(zhēng)議，是否就因?yàn)橛|碰到了上述擔(dān)憂？

趙鵬：這個(gè)問題可以從兩個(gè)方面來分析。

一方面，在一些具體的執(zhí)法活動(dòng)中，部分基層政府及其執(zhí)法人員在準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)、適用法律方面，在對(duì)法治精神的理解方面，確實(shí)存在一些值得商榷的地方。執(zhí)法活動(dòng)并不是簡(jiǎn)單、機(jī)械地執(zhí)行條文，需要同時(shí)關(guān)注在具體案件中，相關(guān)行為是否具有實(shí)質(zhì)的危害性或者危害性的大小。當(dāng)執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)僵化地執(zhí)行條文將明顯與公眾樸素的道德期待相悖時(shí)，就需要積極運(yùn)用裁量權(quán)，援引諸如過罰相當(dāng)原則來更為柔性地處理這些案件。畢竟，立法不可能預(yù)見到它在未來被適用的所有場(chǎng)景，難免有一些過于寬泛的要求，執(zhí)法人員有責(zé)任在具體案件處理時(shí)通過解釋、裁量來“熨平法律的皺褶”。

另一方面，從宏觀來看，需要特別注意防止運(yùn)動(dòng)式治理。近年來，政府為了保障糧食安全、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，加強(qiáng)了一些領(lǐng)域的執(zhí)法，這有其必要性。但是，我們也要認(rèn)識(shí)到，一些問題的產(chǎn)生正是由于過去長(zhǎng)期怠于治理，相關(guān)主體才形成了與法律規(guī)則要求不同的預(yù)期與行為。對(duì)于這些問題的治理，需要把握好節(jié)奏，根據(jù)具體案件情況，平衡好不同的利益，做好過渡性安排，確保在推進(jìn)政策目標(biāo)的同時(shí)，將對(duì)當(dāng)事人利益的影響最小化。

半月談?dòng)浾撸骸吧孓r(nóng)執(zhí)法”如何才能做到法理結(jié)合，既公平公正又不失溫度？

趙鵬：我認(rèn)為關(guān)鍵是加強(qiáng)執(zhí)法的規(guī)范化建設(shè)，提升執(zhí)法人員的能力。涉農(nóng)執(zhí)法范圍很廣，涉及事項(xiàng)如種子、農(nóng)藥、動(dòng)物檢疫、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，對(duì)專業(yè)性要求較高。而且，涉農(nóng)執(zhí)法大量在農(nóng)村進(jìn)行，相較于城市居民可以廣泛利用互聯(lián)網(wǎng)等手段監(jiān)督不當(dāng)執(zhí)法行為，這些地區(qū)的執(zhí)法可能更容易產(chǎn)生監(jiān)督不足的問題。因此，我們需要更大氣力推動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，防止濫用權(quán)力甚至逐利性執(zhí)法。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門已經(jīng)在推進(jìn)一些制度建設(shè)。更重要的是監(jiān)督這些制度落實(shí)，通過比較嚴(yán)格的執(zhí)法監(jiān)督去規(guī)范執(zhí)法行為，提升農(nóng)民對(duì)涉農(nóng)執(zhí)法隊(duì)伍的信心。同時(shí)，需要暢通后端的復(fù)議和訴訟救濟(jì)途徑。糾紛不可避免，一旦產(chǎn)生了爭(zhēng)議，能夠讓農(nóng)民有一個(gè)有效的途徑維護(hù)合法權(quán)益。最后，要抓住農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵少數(shù)，加大對(duì)他們的法治思維培訓(xùn)和督查問責(zé)。

半月談?dòng)浾撸骸吧孓r(nóng)執(zhí)法”中，處罰和強(qiáng)制不是目的，最終是要引導(dǎo)農(nóng)民等主體更好尊法、守法。對(duì)此，您有何建議？

趙鵬：農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法部門的執(zhí)法活動(dòng)和其他涉農(nóng)領(lǐng)域的執(zhí)法，有助于推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的現(xiàn)代化。這一過程必然涉及引導(dǎo)人口規(guī)模巨大的農(nóng)民改變一些曾經(jīng)習(xí)以為常的行為方式，從而產(chǎn)生某種緊張。這要求，相關(guān)執(zhí)法活動(dòng)一方面必須妥善把握權(quán)力邊界，聚焦于一些具有法律明確授權(quán)、現(xiàn)實(shí)必要性的管理領(lǐng)域，不無謂折騰基層和農(nóng)民，為農(nóng)民提供穩(wěn)定的預(yù)期。另一方面，也需要更好地將處罰和教育、執(zhí)法與服務(wù)結(jié)合起來。例如，執(zhí)法人員在執(zhí)法過程當(dāng)中，可以更加充分地向農(nóng)民說明為什么要這樣做，這樣執(zhí)法是為了保護(hù)什么，引導(dǎo)農(nóng)民更好樹立法治觀念、規(guī)則意識(shí)。