基層治理的復(fù)合聯(lián)動結(jié)構(gòu)與長效互動機制
——基于C市R社區(qū)的案例研究

郝文強，黃鈺婷

（復(fù)旦大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433）

基層治理體制機制創(chuàng)新一直是國家治理現(xiàn)代化的重點與難點。十九屆三中全會提出，“加強基層政權(quán)建設(shè)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制”①中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議公報. https://www.gov.cn/xinwen/2018-02/28/content_5269534.htm。。2021 年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》進一步要求，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、黨政統(tǒng)籌、簡約高效的基層治理體制[1]?？梢姡昂喖s高效”的基層治理體制是黨和國家機構(gòu)改革的重要目標，也是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。建構(gòu)“簡約高效”的基層治理體制，關(guān)鍵在于推動政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，打造共建共治共享的社會治理共同體。二十大報告提出，“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[2]，指明了基層治理體制創(chuàng)新的方向。

然而在基層治理實踐中，政府權(quán)威碎片化、居委會“行政化”、社會組織依附化、居民原子化等問題長期存在[3]，社區(qū)多元主體之間難以實現(xiàn)可持續(xù)的有效互動。此外，基層治理的條塊矛盾，多元主體之間的責任分化、利益失衡、參與不足等因素導(dǎo)致了基層治理協(xié)同權(quán)威不足、協(xié)商效果受限，使基層治理成效不顯[4]。在此背景下，如何完善基層治理的互動結(jié)構(gòu)，建立多元主體之間的長效互動機制，成為基層治理創(chuàng)新必須回答的重要命題。

圍繞基層治理創(chuàng)新任務(wù)和要求，全國各地基于自身情況和實際需要探索建構(gòu)了生動而又多樣的基層治理創(chuàng)新模式，包括“協(xié)商式”“互嵌式”“共生型”等[5]。既有研究普遍認為治理主體間的分工合作與協(xié)商互動是基層治理創(chuàng)新的關(guān)鍵[6]，需要通過深入挖掘治理資源，激活治理要素，以此激發(fā)和強化多元主體的治理活力與治理能力[7]。但遺憾的是，既有研究對于多元主體之間的互動結(jié)構(gòu)與互動機制語焉不詳。特別是在當前復(fù)雜的治理情境中，基層治理既要向上汲取街道的制度資源與財政資源[8]，又要向下吸納小區(qū)自治組織，動員居民參與[9]，使得基層治理已然離不開街道的統(tǒng)籌整合與小區(qū)的自治參與。因此，健全基層治理的體制機制，必須厘清街道、社區(qū)、小區(qū)等多層級治理網(wǎng)絡(luò)中的多元主體之間的互動結(jié)構(gòu)與互動機制，以補充基層治理理論體系的闕如。

鑒于此，本文引入復(fù)合治理理論，建構(gòu)基層治理的互動結(jié)構(gòu)與互動機制，并通過C 市X 街道R 社區(qū)的基層治理創(chuàng)新實踐進行系統(tǒng)刻畫與深入闡釋。本文聚焦于多層級治理網(wǎng)絡(luò)中多元主體之間的互動結(jié)構(gòu)與互動機制，為基層治理提供了“復(fù)合式”的解釋，突破了傳統(tǒng)的多中心視角下的基層治理路徑，為打造社會治理共同體提供了創(chuàng)新路徑。

一、文獻述評與分析框架

（一）基層治理的互動模式研究

基層治理牽涉不同性質(zhì)的部門和組織，需要在多元主體之間建構(gòu)良性的互動機制，促使各方達成集體行動，才能有效完成基層治理目標。近年來，學(xué)者們基于基層治理的創(chuàng)新實踐，對于基層多元主體之間互動模式的關(guān)切基本圍繞“三社聯(lián)動”“政黨激活”與“街道整合”這三種典型模式展開。

“三社聯(lián)動”是指居委會、社會組織和社會工作者在社區(qū)領(lǐng)域圍繞社區(qū)居民需求開展的社區(qū)治理活動，其目的是提高居民福祉、實現(xiàn)基層民主、促進社區(qū)內(nèi)生性發(fā)展[9]。學(xué)者們基于不同社區(qū)的治理實踐對“三社聯(lián)動”模式進行了區(qū)分。根據(jù)社會治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)與互動程度，曹海軍和劉少博[10]界定了共享型、領(lǐng)導(dǎo)型、樞紐型和休眠型四種“三社聯(lián)動”模式。另有學(xué)者基于“三社聯(lián)動”的社會治理實踐，提出“共生型治理”的概念，建構(gòu)了三社有機分工、有序合作的社區(qū)多元主體協(xié)同治理的制度框架與創(chuàng)新模式[5]。整體而言，三社聯(lián)動在推動社會治理權(quán)力格局重組、發(fā)揮參與主體職能優(yōu)勢、推動網(wǎng)絡(luò)合作互動方面具有顯著效果[11]。但也面臨主觀有限理性障礙、主體能力不足、聯(lián)動缺乏持續(xù)性等難題，產(chǎn)生了曲解聯(lián)動、替換聯(lián)動、形式聯(lián)動及抗拒聯(lián)動等名實分離現(xiàn)象[12]。

有學(xué)者把“政黨激活”看作促進居民組織化參與社區(qū)治理、提升社會組織服務(wù)能力、改善社區(qū)多元主體之間互動機制的路徑選擇。學(xué)者們認為社區(qū)黨建具有“政治建設(shè)”與“社會建構(gòu)”雙重屬性[13]，能夠通過發(fā)揮黨的“先鋒隊”作用和“密切聯(lián)系群眾”的組織優(yōu)勢，促使社區(qū)多元主體達成集體行動[14]。社區(qū)黨組織能夠通過規(guī)則制定和組織觀念塑造激活原先隱蔽的社會力量[15]，通過區(qū)域化黨建等形式提升社區(qū)的服務(wù)和回應(yīng)能力[16]，催生社會組織、社區(qū)居民對黨組織情感性的政治認同[17]，從而建構(gòu)起黨建引領(lǐng)的社區(qū)多元治理體系。但社區(qū)黨建引領(lǐng)下的多元主體共治仍難以擺脫社會組織的資源困境、社會服務(wù)行政化等治理難題。

“街道整合”的路徑通過發(fā)揮街道在社區(qū)治理中的支配性作用，特別是對信息和資源的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，有效化解社區(qū)治理中的資源困境與治理碎片化困境，進而建構(gòu)“有機團結(jié)”的政社互動合作機制[18]。街道通過公共部門之間的條塊整合與推動社會治理主體之間的組織整合，將物業(yè)服務(wù)企業(yè)、業(yè)主委員會、駐社區(qū)單位、居民代表納入進來，形成“一方引領(lǐng)、多方協(xié)商”的治理格局[19]?！敖值勒稀钡纳鐓^(qū)治理路徑能夠增強街道對社區(qū)治理的統(tǒng)籌能力，有助于推進社區(qū)治理水平的提升和社區(qū)服務(wù)功能的強化，但“街道整合”的路徑只是刻畫了政府與社區(qū)、政府與社會之間的互動機制，而未有效將居民自治吸納到社區(qū)治理體系中。

既有研究圍繞社區(qū)多元主體之間的互動機制展開了充分的討論，從“三社聯(lián)動”到“政黨激活”，再到“街道整合”，可以發(fā)現(xiàn)社區(qū)治理模式處于持續(xù)演進與不斷完善之中。不同互動模式在一定程度上對社區(qū)治理創(chuàng)新實踐提供了有效闡釋，但仍有需要進一步擴展的空間。“三社聯(lián)動”模式面臨多元主體利益難協(xié)調(diào)、聯(lián)動無法持續(xù)的困境；“政黨激活社會”模式過于強調(diào)黨組織對居民的動員，但也面臨公共服務(wù)行政化難題；“街道整合”路徑主張發(fā)揮街道對資源的統(tǒng)籌作用，但未能有效吸納居民參與。既有的基層治理多元主體之間的互動模式之所以頻頻陷入困境，根本原因在于忽視了基層治理多層級、多主體之間的復(fù)合聯(lián)動結(jié)構(gòu)?；诖?，本文擬從基層治理多層級、多主體的復(fù)合視角出發(fā)，通過對政府政黨、社會組織與居民自治組織的互動結(jié)構(gòu)探索，彌合既有基層治理模式的不足。

（二）復(fù)合治理與基層治理長效互動的分析框架

復(fù)合治理理論是為了應(yīng)對全球化背景下風險社會不斷擴張的公共需求而建立的包括多層次、多主體的新型治理機制，強調(diào)多主體之間的合作互補關(guān)系[20]。復(fù)合治理意味著多層級治理鑲嵌于多中心治理之中[21]。多中心治理包含不同類型組織的治理主體，它們之間存在分工與協(xié)同的組織間關(guān)系，并通過彼此協(xié)商互動來解決沖突[22]。多層級治理來自歐洲一體化的治理研究，意指歐盟組織存在國家、超國家、跨國家的多層級治理主體之間的互動交往關(guān)系[23]。復(fù)合治理具備如下典型特征：一是主體多元性。復(fù)合治理包括政府、社會組織、企業(yè)組織、家庭或個人等多元主體[24]。二是結(jié)構(gòu)層級性。體現(xiàn)為治理的縱向多層次，從村莊、部落、到國家、區(qū)域，乃至全球范圍[20]。三是互動雙向性。復(fù)合治理的機制是“雙向互動”，主要包括兩個維度：縱向維度體現(xiàn)為政府自上而下的主動作為與社會主體自下而上的全面參與，橫向維度是指政府與各社會主體間通過協(xié)商合作建立良好互動關(guān)系[25]。

復(fù)合治理理論的出現(xiàn)受到學(xué)者們的廣泛關(guān)注，個別學(xué)者將其引申到基層治理領(lǐng)域，用以描述國家主導(dǎo)與社會自主相結(jié)合的基層治理創(chuàng)新[26]，還有學(xué)者提出了“復(fù)合共治”的創(chuàng)造性概念[27]。質(zhì)言之，復(fù)合治理理論能夠為基層治理提供新的路徑解釋。一方面，基層治理包含政府、社會、居民等多元治理主體，符合復(fù)合治理主體多元性特征。已有研究表明基層治理應(yīng)注重發(fā)揮黨和政府的引領(lǐng)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，重視社會組織的調(diào)節(jié)作用，調(diào)動公民個人特別是小區(qū)中的優(yōu)秀人士的帶頭作用，形成黨、政府、市場與社會共同推進的基層治理格局[28]。另一方面，基層治理包括街道、社區(qū)、小區(qū)等多層級治理網(wǎng)絡(luò)，契合復(fù)合治理的結(jié)構(gòu)層級性。一般而言，社區(qū)是基層治理的主要場域，但基層治理既依賴街道政府自上而下的行政整合與資源配置[29]，也需要尊重業(yè)主自下而上的集體選擇與自主治理[30]，由此基層治理形成了街道、社區(qū)、小區(qū)多層級的治理網(wǎng)絡(luò)。

基于復(fù)合治理理論，我們認為基層治理形成了多層級與多中心并存的復(fù)合聯(lián)動結(jié)構(gòu)與“復(fù)合式聯(lián)動”的長效互動機制。對于基層治理而言，其治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多層級與多中心特征，多層級體現(xiàn)在基層治理包含街道、社區(qū)、小區(qū)（院落）等不同的治理層級，多中心體現(xiàn)在基層治理是黨組織、政府、社會組織、社會企業(yè)、社工、居民等多元主體協(xié)同共治的場所?！皬?fù)合式聯(lián)動”則是指街道、社區(qū)、小區(qū)（院落）等不同層級的多元主體之間通過縱向互動與橫向互動的機制，進而建構(gòu)起政府治理、社會調(diào)節(jié)與居民自治的長效互動機制。

二、“多層復(fù)合—多元聯(lián)動”：基層治理的復(fù)合聯(lián)動結(jié)構(gòu)

長期以來，R 社區(qū)處于“政府發(fā)力—社區(qū)接力”這一行政主導(dǎo)的治理模式，社區(qū)居委會被行政任務(wù)所累，無暇顧及社區(qū)居民的公共服務(wù)需求，社會組織、社區(qū)居民的積極力量無以發(fā)揮。基層治理的“碎片化”現(xiàn)象，導(dǎo)致多元主體之間缺乏實際有效的溝通與互動，治理效能難以彰顯。2013 年以前，R 社區(qū)治理呈現(xiàn)一片亂象，被居民們稱作是“姜子牙的坐騎四不像”：作為前單位退休基地，R 社區(qū)被甩出體制外，但又尚未建成現(xiàn)代化的城市社區(qū)，原退休居民也未建立城市市民的自覺認知，社區(qū)自治成效不顯。整個社區(qū)環(huán)境破敗老舊，裝修噪音擾民、物管糾紛、家庭矛盾、小區(qū)車輛亂停亂放等現(xiàn)象引發(fā)了不少鄰里糾紛，居民生活質(zhì)量與公共服務(wù)得不到保障，曾發(fā)生“一月多家被偷”的情況，社區(qū)陷入“臟亂差丑，無人入住”的尷尬境地。

黨的十八大以來，R 社區(qū)積極響應(yīng)黨中央“共建共治共享”的創(chuàng)新要求，聚焦“高品質(zhì)和諧宜居幸福社區(qū)”建設(shè)，著眼于滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，積極開展基層治理體制創(chuàng)新的實踐探索。R 社區(qū)充分學(xué)習領(lǐng)會中央精神，組織開展了“品質(zhì)興蓉、活力興蓉、美麗興蓉、人文興蓉、和諧興蓉”的社區(qū)治理創(chuàng)新行動，努力建成高品質(zhì)和諧宜居幸福社區(qū)。

在“共建共治共享”的理念引領(lǐng)下，R 社區(qū)打造了“多層復(fù)合—多元聯(lián)動”基層治理創(chuàng)新模式。在此過程中，黨組織領(lǐng)導(dǎo)R 社區(qū)通過創(chuàng)設(shè)社會組織發(fā)展中心、社區(qū)服務(wù)綜合體建設(shè)、政府購買服務(wù)等多種方式積極培育社會組織，吸引社會企業(yè)、社工進駐社區(qū)，并動員社區(qū)居民參與社區(qū)治理，奠定了基層治理的多元主體基礎(chǔ)。但不同于其他社區(qū)治理實踐的是，R 社區(qū)在解決社區(qū)矛盾、服務(wù)社區(qū)居民的過程中不僅積極發(fā)揮社會組織、社會企業(yè)、社會工作者的專業(yè)力量，還注重向上汲取街道黨政組織的制度與財政資源、向下拓展院落居民自主治理的空間，建構(gòu)了街道、社區(qū)、院落多層級的組織體系。

“多元復(fù)合—多層聯(lián)動”的基層治理模式通過多層級網(wǎng)絡(luò)多元主體之間的縱向互動與橫向聯(lián)動，有效實現(xiàn)了行政控制與居民自治的有機結(jié)合，建構(gòu)了政府、社會組織、居民等多元主體之間的長效互動機制，創(chuàng)造了一種治理有效、可持續(xù)運行的基層治理樣本。正因如此，R 社區(qū)面貌煥然一新，人居環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，從臟亂差的社區(qū)變成了環(huán)境優(yōu)美、居住有序、生活有趣的模范社區(qū)。以其中一個院落為例，該院落經(jīng)過自治模式探索充分激發(fā)了居民的治理活力，居民自發(fā)組織行動翻新了樓房外墻、新鋪設(shè)了院壩、還打造了綠化帶，近年來連續(xù)獲得五星級大院、文明院落、和諧院落、平安院落、自治佳苑等榮譽稱號。截至2022 年10 月，R 社區(qū)已建設(shè)成為高品質(zhì)和諧宜居幸福社區(qū)，榮獲了國家級充分就業(yè)示范社區(qū)、省先進基層黨組織、省依法治社示范社區(qū)、城市社區(qū)學(xué)院現(xiàn)場教學(xué)基地等榮譽。

綜上所述，R 社區(qū)之所以從一個“臟亂差”的社區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎又卫韯?chuàng)新的示范點，其關(guān)鍵在于積極探索形成了黨建引領(lǐng)下的“多層復(fù)合—多元聯(lián)動”的基層治理互動結(jié)構(gòu)（圖1）。（1）多層復(fù)合：在黨建引領(lǐng)下，不斷將治理單元下沉，形成“街道—社區(qū)—院落”多層級的治理體系。在此過程中，街道將治理權(quán)力層層下放，賦予居民和社會組織更多自主治理的權(quán)力。同時，街道也憑借其治理權(quán)威將社區(qū)的多方治理資源進行整合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以實現(xiàn)資源的有效利用。（2）多元聯(lián)動：以樞紐型組織為依托，基層黨組織、群眾自治組織、社會組織、社會企業(yè)、社會工作者、社區(qū)基金以居民需求為導(dǎo)向，通過各自的功能發(fā)揮與協(xié)商對話形成基層治理的整體合力，實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。

圖1 R 社區(qū)“多層復(fù)合—多元聯(lián)動”的互動結(jié)構(gòu)

（一）街道、社區(qū)、院落多層級治理網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)

基層處于國家力量與社會力量交匯，科層體系與社會網(wǎng)絡(luò)銜接的位置?；鶎又卫砑纫薪有姓w制自上而下的治理任務(wù)，也要吸納自下而上的治理需求[31]。因此，基層治理需要建構(gòu)包含街道、社區(qū)、院落等多層級的治理網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)國家意志與人民利益的有機融合。其中，街道是國家行政力量的末端，主要向下派發(fā)治理任務(wù)。院落是居民利益的集合，主要匯聚居民需求。社區(qū)則成為國家意志與居民需求的“粘合劑”，在其中承擔著治理任務(wù)下沉、治理需求上達的關(guān)鍵作用。因此，街道、社區(qū)、院落多層級治理網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，能夠有效彌合國家與社會之間的割裂狀態(tài)，實現(xiàn)國家“政權(quán)建設(shè)”與人民“權(quán)利訴求”的雙向建構(gòu)。

街道承接了來自上級政府的行政任務(wù)與治理資源，在基層治理中發(fā)揮著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要作用[32]。在城市基層治理中，街道黨工委和辦事處通過政治引領(lǐng)、組織動員、關(guān)系協(xié)調(diào)等機制促進資源有效整合[18]。街道R 社區(qū)的基層治理實踐中重新找回了街道的力量，街道黨工委為R 社區(qū)基層治理創(chuàng)新提供思想引領(lǐng)與組織保障，街道辦事處為R 社區(qū)提供必要的制度資源與資金支持。同時，X 街道建立了社會組織發(fā)展中心，為R 社區(qū)社會組織的成長提供了平臺。此外，X 街道還通過區(qū)域化黨建動員社會企業(yè)、社會組織等社會主體參與R 社區(qū)治理過程。

社區(qū)作為城市社會的基本單元，既是政府公共服務(wù)的“最后一公里”，也是國家和政府治理的“神經(jīng)末梢”[8]。社區(qū)黨支部和社區(qū)居委是社區(qū)治理的關(guān)鍵核心力量，在整合社區(qū)多元主體力量、改善政民關(guān)系方面具有先天優(yōu)勢[33]。X 社區(qū)在基層治理過程中充分發(fā)揮黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用與社區(qū)居委的自治作用，承擔了落實上級政策目標與滿足居民需求多元治理任務(wù)。為更好地承接X 街道培育的社會力量，R 社區(qū)成立社區(qū)便民服務(wù)陣地社創(chuàng)中心（簡稱社創(chuàng)中心），以此吸納和培育社會組織參與基層治理。同時，還成立了社區(qū)基金主動吸納社會資源，通過社會捐贈、社區(qū)公共空間使用租金、公益義賣等方式拓展基層治理資源。

為進一步落實居民自治的要求，X 社區(qū)建構(gòu)了以院落黨支部（小組）為核心，議事會、院委會共同構(gòu)成的院落自治體系，充分發(fā)揮了院落基層組織在基層治理中的作用。此外，院落制作“院落公章”，出臺《院落公約》，充分激活了社區(qū)居民自治的動力與活力，逐步形成了“小事不出院落，難事不出社區(qū)，大事不出街道”的基層治理格局。

（二）政府、社會、居民多中心治理主體的聯(lián)動

在基層社會中，多元主體的利益是多元的和離散的，基層治理就是要努力建立共同規(guī)范與聯(lián)結(jié)紐帶，建構(gòu)政府、社會、居民等多元主體之間的長效聯(lián)動機制[31]。為此，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，通過構(gòu)建制度化的溝通渠道和參與平臺，發(fā)揮社會組織和社區(qū)居民在自主治理、參與服務(wù)等方面的作用，實現(xiàn)多元主體有效協(xié)作[34]。因此，需要建立政府、社會、居民之間既自我組織，也相互協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)化的組織聯(lián)動，形成基層治理的可持續(xù)合力。

在基層治理的多元主體中，政府處于核心地位，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。政府憑借其權(quán)威優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、政策優(yōu)勢、服務(wù)優(yōu)勢，促進多元主體之間的價值共享、利益協(xié)調(diào)與互動合作[3]。一方面，R 社區(qū)的居民通過選舉在社區(qū)層面成立社區(qū)居委會實施社區(qū)自治，在院落層面成立院落委員會、院落議事會進行院落事務(wù)治理，建構(gòu)了社區(qū)層面與院落層面的基層群眾自治組織體系；另一方面，R 社區(qū)的基層治理任務(wù)由街道辦事處布置，并向下傳遞到院落委員會，實際上形成了“街道辦事處+社區(qū)居委會+院落委員會”的治理任務(wù)層層落實體系，而政府治理任務(wù)的完成離不開社會組織的支持與居民的參與，尤其是社區(qū)公共服務(wù)項目的落地成為政府、社會、居民之間聯(lián)結(jié)的紐帶。

作為基層治理重要主體的社會組織，可以鏈接不同的社會資源，通過有機嵌入基層治理體系，與其他主體形成良性互動，有助于社會組織了解居民的真實需求，進而為社區(qū)居民提供有針對性、更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)[35]。R 社區(qū)的治理過程吸納了社會企業(yè)、專業(yè)社會組織、居民自組織、社會工作者等多元社會主體的參與。例如，R 社區(qū)通過X 街道的社會組織發(fā)展中心引進了社創(chuàng)咖啡、美食每刻等社會企業(yè)為居民提供飲食服務(wù)，通過便民服務(wù)陣地社創(chuàng)中心培育了微電影劇團、蓉聲樂隊等社會組織提供音樂表演、短視頻拍攝等公益服務(wù)，并聘請社區(qū)規(guī)劃師、營造師等社會工作者參與院落改造項目。此外，社會組織、社會企業(yè)、社會工作者等社會力量還能夠通過X 街道的區(qū)域化黨建與R 社區(qū)的社區(qū)基金運轉(zhuǎn)為基層治理提供必要的社會資源。

社區(qū)居民既是社區(qū)治理的主體，又是社區(qū)服務(wù)最終的受益者。有效激發(fā)居民潛能，建立社區(qū)居民自組織，引導(dǎo)居民積極融入基層治理體系，能夠有效激發(fā)社區(qū)活力，維護居民利益，讓居民共同享受社區(qū)治理成果[33]。R 社區(qū)居民通過社區(qū)層面與院落層面的自治體系建構(gòu)，居民自組織的孵化有效參與基層治理實踐。一方面，R 社區(qū)的居民通過選舉在社區(qū)層面成立社區(qū)居委會實施社區(qū)自治，在院落層面成立院落委員會、院落議事會進行院落事務(wù)治理，建構(gòu)了社區(qū)層面與院落層面的基層群眾自治組織體系。另一方面，R 社區(qū)居民憑借便民服務(wù)陣地社創(chuàng)中心與社會組織發(fā)展中心的制度資源，成立了閱享美創(chuàng)志愿服務(wù)隊、新時代文明實踐志愿者服務(wù)隊等多支志愿服務(wù)隊伍，形成了居民自我服務(wù)、自我管理的治理格局。

通過“多層復(fù)合—多元聯(lián)動”的基層治理模式探索，R 社區(qū)有效拓展了社區(qū)居民的自治空間，激活了社會組織、社會企業(yè)、社會工作者的參與動力，形成了多元主體共建共治共享，政府、社會與居民之間長效互動的基層治理格局。

三、復(fù)合式聯(lián)動：基層治理的長效互動機制分析

X 街道R 社區(qū)“多層復(fù)合—多元聯(lián)動”的基層治理實踐展現(xiàn)了基層治理中多層級、多中心的復(fù)合聯(lián)動結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，該社區(qū)通過多層級之間縱向的授權(quán)賦能與資源整合機制，多主體之間橫向的功能聯(lián)動與利益協(xié)調(diào)機制，建構(gòu)了“復(fù)合式聯(lián)動”的長效互動機制，實現(xiàn)了基層治理的效能。

復(fù)合式聯(lián)動以多層級的治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)重塑了社區(qū)治理場域中多元主體之間的互動關(guān)系。具體而言，復(fù)合式聯(lián)動模式整合了以往“三社聯(lián)動”“街道整合”“政黨激活”等經(jīng)典模式的優(yōu)勢，實現(xiàn)了多層級、多主體之間的長效互動。首先，與“三社聯(lián)動”模式相比，復(fù)合式聯(lián)動模式不僅實現(xiàn)了政府、社會組織、居民等多元主體之間的互動，還通過建構(gòu)街道—社區(qū)—院落多層級的治理網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)了對國家行政資源和社會志愿力量的雙向吸納，能夠更為有效地利用治理資源。其次，與“政黨激活”模式相比，復(fù)合式聯(lián)動模式不僅建構(gòu)了由“街道黨工委—社區(qū)黨支部—院落黨小組”縱向到底的黨組織體系，實現(xiàn)了對社區(qū)居民的有效動員，還強調(diào)通過區(qū)域化黨建的形式實現(xiàn)治理需求與社會資源的有效對接，有效吸納社會組織的力量。與“街道整合”的模式相比，復(fù)合式聯(lián)動模式不僅強調(diào)街道黨工委、街道辦事處自上而下的授權(quán)賦能與自下而上的資源整合，還強調(diào)社區(qū)居民的有效參與和多元主體之間的橫向聯(lián)動，動員了更多主體積極參與基層治理實踐。

（一）治理重心下移與培育社會組織：自上而下的授權(quán)賦能機制

從基層治理中多層級治理網(wǎng)絡(luò)之間的互動關(guān)系來看，授權(quán)賦能通過自上而下的權(quán)力讓渡擴大居民自治空間，通過管理服務(wù)重心下移激發(fā)社會組織和居民的內(nèi)在活力，能以更加有效的方式提升社會主體的凝聚力和戰(zhàn)斗力[36]。黨的十九大以來，治理重心下移一直是基層治理創(chuàng)新的實踐方向。然而諸多實踐僅僅將治理重心下移理解為網(wǎng)格化管理、微自治、小單元自治等既有治理體系的向下延伸[37]，而忽略了對社會力量的組織動員與授權(quán)賦能，難以形成政民互動、政社協(xié)同的有效治理格局。一般而言，授權(quán)賦能通過賦予主體權(quán)力、能力和能量來激發(fā)社會主體的內(nèi)部驅(qū)動力，從而強化社會主體的有效參與并以此來實現(xiàn)社會的多元協(xié)同治理[38]。X 街道R 社區(qū)以黨建引領(lǐng)下的院落自治來促進政民互動，以社創(chuàng)中心為平臺培育社會組織成長，從而充分釋放社區(qū)居民、社會力量在基層治理中的積極作用，促成基層治理效能的實現(xiàn)。

黨組織憑借其強大的號召力與凝聚力，能夠有效動員與充分吸納社會力量與社區(qū)居民參與到基層治理網(wǎng)絡(luò)中。X 街道黨工委通過“黨建全覆蓋”的方式將黨組織延伸到社區(qū)、小區(qū)、樓道等更加微觀的治理單元，構(gòu)筑起深入群眾的黨組織網(wǎng)絡(luò)。與此同時，街道辦事處、社區(qū)居委會將親屬關(guān)系、婚姻關(guān)系、收入情況、就業(yè)情況、低保評議、住房保障申請評議等多種社區(qū)證明材料認證權(quán)限下放至院落委員會這一群眾性自治組織，并賦予院落議事會收集民情民意、提議權(quán)、自治事務(wù)決議權(quán)等權(quán)利和義務(wù)，建立了“三駕馬車”拉動的院落自治體系?！叭{馬車”由院落黨小組、院落議事會、院落院委會組成，充分發(fā)揮了院落基層組織在社區(qū)建設(shè)中的作用，實現(xiàn)了居民自主治理。一位社區(qū)黨建負責人表示：“黨建引領(lǐng)和居民自治可以說是同頻共振，聯(lián)動共進……社區(qū)積極探索居民自治，在院落建立‘三駕馬車’，‘三駕馬車’由院落黨小組、院落議事會、院落院委會組成，充分發(fā)揮了院落基層組織在社區(qū)建設(shè)中的作用”（訪談記錄：CJ20200706）。

基層治理不僅要組織動員居民參與，還要充分吸納社會力量發(fā)揮作用。長期以來，中國的地方性社會組織在生存和發(fā)展方面的困境十分明顯，表現(xiàn)為社會組織自身能力有限，且在很大程度上缺乏必要的社會基礎(chǔ)和合法性，難以真正地融入到當?shù)厣鐓^(qū)之中，因而很難獲得生存資源以維系其長期發(fā)展[38]。為破除社會組織的合法性困境與能力困境，R 社區(qū)依托于社區(qū)便民服務(wù)陣地社創(chuàng)中心，以“微孵”為核心，通過孵化、培育社區(qū)微組織和自組織，鼓勵居民基于基層治理需求和問題，主動推行促進社會組織發(fā)展的微項目，并由此涌現(xiàn)出微電影劇團、玲瓏南域互助組等一批本土優(yōu)秀社區(qū)團隊，有效激活基層治理微細胞，激發(fā)社會自治活力。另外，R 社區(qū)還通過開展公益創(chuàng)投的項目，以風險投資的管理理念來促進居民的組織化，培育社區(qū)自組織的成長與可持續(xù)發(fā)展。社區(qū)主任表示：“通過我們項目的開展，讓居民形成不同的組織載體，這些組織載體，我們希望它將來在社區(qū)發(fā)展治理過程中，一樣能夠發(fā)揮它應(yīng)有的作用”（訪談記錄：MX20200709）。通過公益創(chuàng)投項目的開展，居民形成了不同的組織載體，在社會發(fā)展治理過程發(fā)揮了積極的作用。

X 街道R 社區(qū)通過將治理權(quán)力的層層下放與孵化培育社會組織，一方面貫通了街道、社區(qū)、院落等多層治理空間的治理主體，使其通過上下聯(lián)動共同落實自上而下的行政任務(wù)；另一方面通過培育社會組織，動員居民參與，也促使基層治理空間中的國家力量與社會力量得以有效聯(lián)動起來，共同致力于滿足社區(qū)居民的公共服務(wù)需求。

（二）區(qū)域化黨建與樞紐型組織建設(shè)：自下而上的資源整合機制

有效整合并優(yōu)化配置分散在政府、社區(qū)組織、駐社區(qū)單位以及居民手中的人力資源、資金資源、組織資源、信息資源，有利于提高社區(qū)現(xiàn)有資源的使用效率和利用程度，從而有效克服社區(qū)服務(wù)資源有限性與社區(qū)服務(wù)需求多樣性之間的矛盾[39]。基于有限理性決策理論，任何行動主體都無法完全掌握所有的優(yōu)勢資源，因此需要決策者動員多元行動主體圍繞核心建設(shè)目標，整合各種關(guān)鍵資源形成行動者網(wǎng)絡(luò)聯(lián)盟[40]?；鶎又卫碛匈囉邳h政組織對社會力量與社會資本的有效動員，并增進基層治理主體之間的情感聯(lián)結(jié)[8]。在社區(qū)多層級的治理網(wǎng)絡(luò)中，街道黨政組織處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，憑借其權(quán)威優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、政策優(yōu)勢發(fā)揮著統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方資源的作用。

一方面，區(qū)域化黨建作為一種新型黨建模式，其主要功效表現(xiàn)為優(yōu)化結(jié)構(gòu)功效、整合社會功效、統(tǒng)籌資源功效與服務(wù)群眾功效[41]。X 街道黨工委通過“區(qū)域化黨建”將黨組織嵌入到商務(wù)樓宇、各類園區(qū)、商圈市場、網(wǎng)絡(luò)媒體等駐街單位，搭建起區(qū)域內(nèi)資源整合的主要平臺與共治決策平臺，發(fā)揮了黨組織的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)與資源整合功能。例如，X 街道成立了“蓉漂”名校黨員黨支部，建立黨員志愿服務(wù)隊引領(lǐng)社區(qū)多元自治主體有機融合與互動合作。黨員志愿服務(wù)隊成員主要是由X 街道眾創(chuàng)空間中的黨員創(chuàng)業(yè)者、企業(yè)員工與街道黨工委黨員干部組成，成功匯聚了企業(yè)精英、知識精英與政府精英的多方資源。眾創(chuàng)空間的黨支部書記表示：“我們組織活動、宣傳黨的政策，讓‘蓉漂’黨員成為主心骨，引導(dǎo)入黨積極分子、熱心群眾參與其中形成整體，對企業(yè)提供支持。我們以黨建引領(lǐng)創(chuàng)業(yè)，將政府、營運商、企業(yè)、創(chuàng)業(yè)者有機融合在一起，形成良性互動，為企業(yè)提供一體化的服務(wù)”（訪談記錄：JL20201108）。

另一方面，樞紐型組織作為整合社區(qū)資源有效載體，不直接為居民提供服務(wù)，而是通過構(gòu)建一張資源網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)資源整合[42]。X 街道的社會組織發(fā)展中心（社區(qū)發(fā)展治理中心）作為社會組織與社區(qū)營造支持型區(qū)域樞紐平臺，集辦公、活動、展示和外聯(lián)等多重功能于一身，在基層治理中承擔社會組織空間規(guī)劃及運營、社區(qū)需求調(diào)研、規(guī)范管理服務(wù)、社會招標活動、社會組織培育等職能，并通過搭建社會組織服務(wù)平臺，引入專業(yè)性社會組織，對社區(qū)居民自治組織提供各項支持。社會組織發(fā)展中心充分調(diào)動了政府、社會組織、社會企業(yè)、公益機構(gòu)等多方力量參與基層治理，并通過整合利用使得資源利用效率最大化，公共服務(wù)效益最優(yōu)化、治理效能最強化。

X 街道R 社區(qū)通過區(qū)域化黨建與樞紐型組織有效整合與協(xié)調(diào)運用基層治理空間內(nèi)的各種資源，型構(gòu)了多元主體推動基層治理的整體合力。區(qū)域化黨建充分撬動了轄區(qū)范圍內(nèi)商務(wù)樓宇、各類園區(qū)等不同空間的企業(yè)精英、知識精英的力量參與社區(qū)治理，樞紐型組織則有效吸納了更大空間范圍內(nèi)的社會組織、社會企業(yè)、公益機構(gòu)參與社區(qū)公共服務(wù)供給，推動了基層治理碎片化向整體性治理的轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)生活共同體、精神共同體、情感共同體的基層治理共同體建構(gòu)。

（三）公共服務(wù)項目與社區(qū)基金運轉(zhuǎn)：多元主體的功能聯(lián)動機制

多層級治理網(wǎng)絡(luò)之間的有效互動充分擴展了居民的自治空間，提高了治理資源的有效利用。然而，基層治理還需要社會組織、社會企業(yè)、社會工作者等社會行動主體的積極參與與互動合作。為破除基層治理碎片化，避免多元主體之間的利益沖突，促進多元主體之間的協(xié)同互動，X 街道R 社區(qū)積極探索了以項目制和社區(qū)基金為紐帶的多元主體聯(lián)動機制。

社會服務(wù)項目制是一種能夠有效聯(lián)結(jié)社區(qū)多元治理主體的運作機制。其獨特之處在于能夠突破條條塊塊的結(jié)構(gòu)性約束，為完成一個專門的預(yù)期事務(wù)目標而將不同治理層級與多元主體的各種要素加以重新組合，并形成網(wǎng)絡(luò)化的合作共治格局[43]。以項目為載體和紐帶，能夠?qū)⒔值?、社區(qū)、小區(qū)（院落）等不同治理層級的多元治理主體有機聯(lián)系起來，從而更好、更有效地為社區(qū)居民服務(wù)。R 社區(qū)通過購買公共服務(wù)項目引入社會企業(yè)，并聘請社工督導(dǎo)項目運作，建立“1 個社會組織項目+1 名社區(qū)社工督導(dǎo)+1 個居民組織培育”項目運作機制，實現(xiàn)了政府與社會之間的有效聯(lián)動。以老舊院落改造項目為例，R 社區(qū)居委會憑借項目向街道申請社區(qū)治理專項資金，以此來購買社會企業(yè)與社會組織的專業(yè)服務(wù)，而院落委員會則利用街道的星級院落獎勵資金聘請社區(qū)規(guī)劃師、營造師等參與院落改造。在此過程中，社會組織除了提供專業(yè)服務(wù)外，還發(fā)揮動員居民的重要作用。不同于黨建動員，社會組織動員對象主要是黨員之外的普通群體，包括老人、青少年、社區(qū)新人等，動員方式則依靠院落改造活動與居民興趣愛好的對接。一位社會組織代表認為：“通過不同的活動類別的開展，就可以動員不同類別的社區(qū)能人和對這個事情感興趣的社區(qū)居民，他們就可以共同參與推動社區(qū)營造與院落改造中”（訪談記錄：MX20200709）。

雖然項目運作有效聯(lián)動了社區(qū)多元主體，但隨著項目實施結(jié)束，各主體之間的聯(lián)動關(guān)系也將隨之消亡。為此，2017 年9 月X 街道R 社區(qū)成立了社區(qū)基金，通過基金的籌集與使用實現(xiàn)社區(qū)多元主體之間的長效聯(lián)動?；鸪跏汲闪⒁揽可鐣M織、社會企業(yè)與居民的捐贈，后續(xù)則通過利用社區(qū)公共空間引入社會企業(yè)，收取租金運轉(zhuǎn)，或?qū)⒐婊顒拥奈膭?chuàng)制品義賣收入注入基金。與此同時，居民、社工、社會組織都可以申請社區(qū)基金的使用，通過社區(qū)基金的合理使用反哺于社區(qū)居民。如此，社區(qū)基金以資金的流入與流出實現(xiàn)了多元主體之間的互聯(lián)互動。一位社區(qū)基金負責人認為：“社區(qū)基金實際上可以更好地促進我們居民的參與，把居民調(diào)動起來，這是社區(qū)基金本身的一個先天優(yōu)勢……而且社區(qū)基金還有一個功能，就是它可以動員社會資源”（訪談記錄：ZQ20200708）。

公共服務(wù)項目運作與社區(qū)基金的持續(xù)性運轉(zhuǎn)使得R 社區(qū)多元主體之間的互動關(guān)系得以長期維系。不同類別的公共服務(wù)項目使政府、社會企業(yè)、社會組織、社工、社區(qū)居民之間在公共服務(wù)生產(chǎn)、供給與消費的過程中建立了良好的互動關(guān)系，而社區(qū)基金的管理和運轉(zhuǎn)使多元治理主體之間的互動實踐更加緊密與頻繁，由此推動政府、社會、居民在連續(xù)性的合作實踐中形成了長效互動機制。

（四）社區(qū)聯(lián)席會議與政民對話空間：政社之間的利益協(xié)調(diào)機制

多元主體的功能聯(lián)動機制還可能因為差異化的利益而破碎。利益矛盾的協(xié)調(diào)是多元主體建立信任、加強合作的重要方式，疏通利益表達、加強協(xié)商機制更是有效協(xié)調(diào)利益沖突與實現(xiàn)協(xié)同治理的有效途徑[4]。為建構(gòu)持續(xù)有效的多元主體長效互動機制，X 街道R 社區(qū)分別建立了長效化的聯(lián)席會議制度與對話協(xié)商平臺。

組織層面，X 街道設(shè)立定期協(xié)商的聯(lián)席會議制度，吸納業(yè)主委員會、物業(yè)管理機構(gòu)、居民活動團隊、駐區(qū)單位、共建單位、相關(guān)社會組織參與到基層治理的議事過程，有效協(xié)調(diào)與平衡不同主體之間的利益需求。R 社區(qū)聯(lián)席會議一般由社區(qū)居委會發(fā)起，黨委成員、街道智庫成員、社會組織代表、社會工作者、社會企業(yè)等共同參加，通常圍繞基層治理問題或者項目展開討論，充分匯集各方意見最終商議形成有效聯(lián)動多方資源的理想方案。例如，R 社區(qū)在2020 年5 月9 日召開“百日攻堅”行動及院落物業(yè)管理聯(lián)席會議。社區(qū)黨支部書記、環(huán)物委（環(huán)保物業(yè)管理委員會）主任、院落物業(yè)項目負責人等共12 人與會，針對部分小區(qū)存在地下室私改住宿區(qū)域的違規(guī)情況、地下停車場安全隱患問題、群租房安全隱患等情況進行了深入交流，共同探討形成了多方認同的解決方案。

個體層面，R 社區(qū)各院落成立“院落問題分析會”工作平臺、“社區(qū)論壇”溝通交流平臺、“民主問政”參政議政平臺等三大平臺，搭建起了讓社區(qū)居民自由表達意見、平等協(xié)商的公共對話空間，充分聽取社區(qū)居民的意見，進而維護社區(qū)公共利益?！霸郝鋯栴}分析會”聚焦于院落民生福祉、院落改造整治等與廣大居民生活息息相關(guān)的重要事項，通過院委會召集院落黨小組、議事會成員共同參加討論解決。“社區(qū)論壇”溝通交流平臺鼓勵社區(qū)居民就任何社區(qū)公共事務(wù)發(fā)表意見與看法，并形成了“壩壩會”“社區(qū)廣場大家說”等規(guī)范性的議事制度?！懊裰鲉栒眳⒄h政平臺，動員社區(qū)居民參與社區(qū)建設(shè)、參加社區(qū)發(fā)展決策、反映社區(qū)治理問題、監(jiān)督社區(qū)治理工作，搭建起反映社情民意的有效渠道。另外，R 社區(qū)還在院落中成立了調(diào)解室、社區(qū)論壇等場所，為院落居民協(xié)商眾治、促進政民互動提供了對話平臺。

通過聯(lián)席會議制度與政民對話空間的雙維發(fā)力，建構(gòu)起政府與社會組織、政府與社區(qū)居民之間的溝通協(xié)商平臺，為多元主體之間的長效互動機制提供了制度保障與機制保證。聯(lián)席會議制度為政府、社會組織、業(yè)委會、物業(yè)公司和其他多元治理主體提供了協(xié)商機會，“院落問題分析會”“社區(qū)論壇”“民主問政”等政民對話空間為政府與居民之間的溝通提供了多樣渠道，能夠有效化解基層多元主體之間的利益沖突與社會矛盾，達成基層治理共識，從而有效保障多元主體之間的長效互動機制。

四、結(jié)論與討論

基層治理業(yè)已成為學(xué)界研究熱點，然而“三社聯(lián)動”“政黨激活”與“街道整合”等觀點的長期爭論難以滿足健全基層治理體制機制的要求?；诖?，本文借鑒復(fù)合治理理論的觀點，以R 社區(qū)的基層治理實踐為例，深入描繪和闡釋了基層治理的復(fù)合聯(lián)動結(jié)構(gòu)與長效互動機制。即基層治理中存在街道、社區(qū)、小區(qū)（院落）多層級的治理網(wǎng)絡(luò)與政府、社會、居民等多中心的治理主體，這些主體之間通過縱向互動與橫向互動建構(gòu)了基層治理的長效互動機制。

通過對X 街道R 社區(qū)基層治理實踐的深入挖掘發(fā)現(xiàn)，基層治理長效互動機制建構(gòu)有賴于縱向的授權(quán)賦能機制與資源整合機制，橫向的功能聯(lián)動與利益協(xié)調(diào)機制。一方面，X 街道R 社區(qū)通過權(quán)力的層層下放不斷拓展居民自治空間，依托基層治理發(fā)展平臺培育居民自組織的成長，形成多層級治理網(wǎng)絡(luò)之間自上而下的互動機制。同時，X 街道R 社區(qū)依托區(qū)域化黨建與社會組織發(fā)展中心的樞紐功能，將區(qū)域內(nèi)的制度資源、財政資源、社會資源、技術(shù)資源進行自下而上的整合利用，從而為基層治理提供充足的保障。另一方面，X 街道R 社區(qū)以公共服務(wù)項目與社區(qū)基金為紐帶把社區(qū)多元主體的功能聯(lián)結(jié)起來，并通過社區(qū)聯(lián)席會議與政民對話空間進行多元主體之間的利益協(xié)調(diào)，從而使政府、社會與居民之間建構(gòu)起長效可持續(xù)的長效互動機制。

本文聚焦于基層治理的復(fù)合聯(lián)動結(jié)構(gòu)與長效互動機制，為健全基層治理的體制機制，建設(shè)共建共治共享的基層治理共同體提供了創(chuàng)新路徑。首先，本文提出的多層級的基層治理網(wǎng)絡(luò)打破了以往對于單一層級的社區(qū)治理的過度關(guān)注。基層治理不等同于社區(qū)治理，而是由街道、社區(qū)、小區(qū)等多層的治理網(wǎng)絡(luò)共同構(gòu)成的。其次，多層級、多中心的基層治理結(jié)構(gòu)，突破了多中心治理的局限，為基層治理多元主體互動提供了創(chuàng)新性的詮釋?；鶎又卫聿粌H需要社區(qū)黨支部、社區(qū)居委、社會組織、社會企業(yè)、社會工作者的參與，還需要向上汲取街道的政治勢能與治理資源，向下吸納小區(qū)自治與居民參與。最后，對于政府、社區(qū)、居民之間雙向互動機制的分析，為基層治理提供了新的路徑解釋。多層級治理網(wǎng)絡(luò)的多元主體之間通過縱向的授權(quán)賦能與資源整合機制，橫向的功能聯(lián)動與利益協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)了基層治理的長效互動機制建構(gòu)。

需要指明的是：第一，“復(fù)合式聯(lián)動”是對基層治理中多元主體互動結(jié)構(gòu)與互動方式的理論建構(gòu)，而具體的互動過程還需要圍繞具體的治理任務(wù)進行更加深入的挖掘。第二，多層級、多中心的治理結(jié)構(gòu)是在基層治理場域中提出的，是否適用于縣域治理、城市治理、國家治理等領(lǐng)域，還有待進一步考察。第三，本文對政府、社會、居民之間長效互動機制的探索聚焦于基層治理的多元主體，而宏觀的政治、經(jīng)濟、社會與技術(shù)環(huán)境對基層治理的影響還可以繼續(xù)進行深究。例如，信息技術(shù)在基層治理中的應(yīng)用對跨層級的多元主體之間互動產(chǎn)生怎樣的影響？還有待從更加微觀的視角切入進行考察。