日本建筑基準法體系的探討與啟示

陳昵恪

（山東省建設(shè)工程質(zhì)量安全中心，山東濟南 250001）

0 引言

建筑法體系是否健全是決定一國建筑行業(yè)、乃至經(jīng)濟社會整體能否健康發(fā)展的重要因素,我國歷經(jīng)多年發(fā)展已形成以《建筑法》為核心，《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等行政法規(guī)為輔助，《建筑工程施工許可管理辦法》等部門規(guī)章為補充的建筑法體系，但近年來現(xiàn)行建筑法體系的短板逐漸暴露，有關(guān)法律法規(guī)有待進一步完善。日本《建筑基準法》的作用與定位和國內(nèi)《建筑法》類似，本文通過探討其主要內(nèi)容及與我國的差異，為日后國內(nèi)進一步完善建筑法體系提供參考。

1 日本建筑法規(guī)的發(fā)展歷史

1.1 近代以前

近代明治維新以前，日本沒有真正意義上的建筑法，但存在若干建筑相關(guān)法令，制定目的多與防火防震或封建身份等級制度相關(guān)。公元701 年，文武天皇時期參考唐律令制定的《大寶律令》中的《營繕令》，有禁止私人在宅邸建造監(jiān)視鄰居用樓閣的規(guī)定[1]，被認為是日本最早的建筑法令；公元1030 年，后一條天皇時期頒布過限制地方官宅邸規(guī)模和禁止下級官員在宅邸四周建設(shè)圍欄的法令；公元1603 年，江戶幕府頒布過限制商人住宅規(guī)模和禁止瓦片屋頂?shù)姆睢?/p>

1.2 近代至第二次世界大戰(zhàn)期間

1868 年明治維新后，日本在向歐美國家學習的同時對建筑法制化進行諸多探索，其中，1873 年神奈川縣頒布的《家作建方條目》①被認為是日本近代建筑法規(guī)的先驅(qū)；1886 年大阪府頒布的《長屋建筑規(guī)則》被認為是日本近代第一部真正意義上的建筑法規(guī)；1886 年滋賀縣頒布的《家屋建筑規(guī)則》除正文條款外還附有部分構(gòu)造標準及文書樣式，被認為是日本第一部符合現(xiàn)代意義的建筑法規(guī)；1906 年起，由東京府知事委托建筑學會②耗時6 年多編制的東京市建筑條例是《市街地建筑物法》的雛形。上述地方法規(guī)為日后國家層面建筑法的制定奠定了基礎(chǔ)[2-3]。

1919 年，日本正式頒布《市街地建筑物法》，它是日本第一部國家層面的建筑基本法，與其施行令、施行規(guī)則共同構(gòu)成日本近代建筑法體系的核心。由于整頓市區(qū)規(guī)劃的迫切需求等原因[4]，《市街地建筑物法》含有相當多的城市規(guī)劃內(nèi)容，這一特色也被后續(xù)建筑法繼承；條款設(shè)定側(cè)重于政府行政管制而非對建筑本身的規(guī)范要求，適用范圍最初限于當時的東京市、大阪市等6 個主要城市及由中央政府指定的特定區(qū)域。

《市街地建筑物法》自頒布后有過3 次修訂，1943 年因第二次世界大戰(zhàn)期間日本本土防空防火需求，日本頒布《市街地建筑物法及同法施行令戰(zhàn)時特例》暫停施行《市街地建筑物法》及其施行令中涉及用途區(qū)域的條款，直到戰(zhàn)后1946 年才得以恢復(fù)。

1.3 第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后至今

為實現(xiàn)戰(zhàn)后重建的目標，日本戰(zhàn)災(zāi)復(fù)興院③于1945 年起開始負責建筑法的修訂，期間主要參考了《市街地建筑物法》及其施行令對建筑實體的規(guī)定、1947 年建筑法草案內(nèi)容以及美國建筑法規(guī)中關(guān)于行政程序設(shè)定的部分。日本最終于1950 年廢止《市街地建筑物法》，正式頒布《建筑基準法》及其施行令及施行規(guī)則，后者與《建設(shè)業(yè)法》《建筑士法》等諸多建筑行業(yè)法律共同構(gòu)成了完整的日本現(xiàn)代建筑法體系。

為回應(yīng)社會熱點事件和經(jīng)濟社會發(fā)展，《建筑基準法》及其施行令、施行規(guī)則發(fā)生多次修訂，主要包括：1959 年導(dǎo)入建筑檢查和報告制度；1980 年導(dǎo)入新的建筑物耐震設(shè)計方法和建筑設(shè)備耐震要求；1998 年導(dǎo)入中間檢查、型式適合認定和構(gòu)造方法認定制度，向民間企業(yè)開放建筑確認檢查業(yè)務(wù)；2006 年強化建筑確認和檢查程序，加大對部分違法行為的處罰力度；2018 年提高對建筑物和市區(qū)防火能力的要求，放寬對利用存量建筑的審查力度。

2 建筑基準法體系簡介

建筑基準法體系是日本現(xiàn)代建筑法體系的核心，層級位階與國內(nèi)類似，分為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及補充性文件，具體如下：

2.1 法律

《建筑基準法》是日本國會制定的法律，定位與國內(nèi)《建筑法》類似，適用于全國范圍的建筑物及建筑設(shè)備，條款設(shè)定分為制度條款和技術(shù)條款，前者主要是對行業(yè)秩序和行政程序的規(guī)定；后者又分為單體條款和集團條款，單體規(guī)定是對單一建筑構(gòu)造、內(nèi)部設(shè)備、防火防震等方面的要求，全國適用；集團規(guī)定是對特定功能區(qū)內(nèi)所有建筑的用途、建蔽率、容積率等方面的要求，區(qū)域適用。

《建筑基準法》與我國《建筑法》的主要不同之處在于：一是制定主旨不同，前者是為了設(shè)定建筑物的最低使用標準，后者是為了維護行業(yè)秩序；二是條款設(shè)定不同，前者包括行業(yè)法規(guī)和建筑標準，后者僅限于行業(yè)法規(guī)，建筑標準依賴于標準體系；三是是否存在跨領(lǐng)域內(nèi)容，前者除建筑法規(guī)外還包括部分城市規(guī)劃內(nèi)容，后者僅由建筑法規(guī)組成。

2.2 行政法規(guī)

《建筑基準法施行令》和《建筑基準法施行規(guī)則》是行政部門制定的行政法規(guī)，是對《建筑基準法》條款細節(jié)的補充。前者是日本內(nèi)閣制定的政令，詳細規(guī)定了《建筑基準法》中各項規(guī)定的實施方法和技術(shù)要求；后者是由國土交通大臣制定的省令，規(guī)定了《建筑基準法》及施行令所涉及的申請書、報告書等行政事務(wù)文書的內(nèi)容和樣式。

2.3 地方性法規(guī)

條例和規(guī)則是日本地方自治體④為了便于《建筑基準法》及其施行令、施行規(guī)則在地方實施而制定的地方法規(guī)。前者經(jīng)地方議會決議制定，后者由地方政府首長制定，為與上位規(guī)則區(qū)分，地方規(guī)則一般取名為細則。都道府縣、市町村和東京都下設(shè)的23 個特定區(qū)等地方自治體均可制定地方性法規(guī)。

2.4 建筑基準法相關(guān)行政文書

行政部門發(fā)布的告示和通達是此類文書的主要形式，兩者都是對《建筑基準法》體系的補充，區(qū)別在于告示是向社會發(fā)布《建筑基準法》及其施行令涉及的技術(shù)要求；通達是上級行政部門對下級部門的對行政實務(wù)的指導(dǎo)（圖1）。

圖1 建筑基準法體系層次架構(gòu)示意圖

3 主要制度內(nèi)容及與國內(nèi)差異

3.1 建筑主事和特別行政廳制度

建筑主事是由特定行政廳任命的、具備專業(yè)能力和資格的公務(wù)員，主要負責轄區(qū)內(nèi)建筑確認申請審查和現(xiàn)場檢查業(yè)務(wù)，截至2020 年3 月，日本全國共有建筑主事1429 人。

特定行政廳是建筑主事所屬的地方政府首長，負責轄區(qū)內(nèi)臨時建筑物許可、道路指定等許可類行政業(yè)務(wù)，實踐中具體業(yè)務(wù)由各職責部門負責。

3.2 建筑確認和檢查制度

建筑確認制度的定位類似于國內(nèi)施工許可審查制度，規(guī)定指定規(guī)模工程的建設(shè)單位在開工前，必須向?qū)彶闄C關(guān)提交確認申請，由后者審查建筑在用地、構(gòu)造、用途等方面是否符合法律法規(guī)的要求。

建筑檢查制度的定位類似于國內(nèi)工程質(zhì)量安全監(jiān)督制度，分為中間檢查和竣工檢查，規(guī)定指定規(guī)模工程的建設(shè)單位在特定階段完工和整體竣工后，必須及時向?qū)彶闄C關(guān)提交檢查申請，檢查方式包括材料檢查和現(xiàn)場檢查，檢查合格才能進入下一階段。

上述兩項制度與國內(nèi)的主要差異有：一是收費情況，日本的建設(shè)單位會根據(jù)建筑規(guī)模大小向?qū)彶闄C關(guān)繳納一定的費用，國內(nèi)于2008 年停止收費；二是實施主體，與國內(nèi)由行政機關(guān)負責不同，日本在1998 年將建筑確認檢查業(yè)務(wù)向民間企業(yè)開放。主要原因一是建筑主事等建筑行政職員數(shù)量受人員編制限制，不能滿足日趨龐大的業(yè)務(wù)需求；二是政府收費低于實際成本，相關(guān)支出成為地方財政負擔[7-10]。此類經(jīng)政府批準、可承接建筑確認和檢查業(yè)務(wù)的民間企業(yè)被稱為指定確認檢查機構(gòu)，截至2021 年4 月日本全國共有130 家。

3.3 結(jié)構(gòu)計算適合性判定制度

結(jié)構(gòu)計算適合性判定制度的定位類似于國內(nèi)施工圖審查制度，要求建設(shè)單位在提交建筑確認申請的同時，應(yīng)向?qū)彶闄C關(guān)提交申請，是否通過審查是完成建筑確認程序的必要前提。

結(jié)構(gòu)計算適合性判定在2006 年以前是建筑確認審查程序的一部分，后因2005 年末曝光的“結(jié)構(gòu)計算書偽造事件”⑤暴露了當時的建筑確認制度存在建筑主事專業(yè)能力不足、指定確認檢查機構(gòu)側(cè)重自身利益而疏于審查等缺陷[11]，因此引入了第三方專業(yè)機構(gòu)獨立審查。此類機構(gòu)由國土交通省或地方政府指定，被稱為指定結(jié)構(gòu)計算適合性判定機構(gòu)，截至2021 年4 月日本全國共有52 家。

此項制度與國內(nèi)的主要差異有：一是實施主體不同，日本經(jīng)歷了由行政審查向第三方技術(shù)審查的變遷，我國在此基礎(chǔ)上自2019 年開始探索取消施工圖審查；二是與施工許可審查的順序，日本是同時進行，我國尚保留施工圖審查的地區(qū)，該環(huán)節(jié)設(shè)置在施工許可審查之前、同時、之后的情況均存在；三是審查內(nèi)容不同，日本僅審查結(jié)構(gòu)安全內(nèi)容，我國還額外審查消防、人防、節(jié)能等內(nèi)容。

3.4 型式適合認定制度

型式適合認定制度類似于國內(nèi)的產(chǎn)品和建設(shè)工法認證制度，是對建筑主要構(gòu)造部位的設(shè)計規(guī)格、建筑設(shè)備等可量產(chǎn)產(chǎn)品的非強制認證，建設(shè)項目使用認定產(chǎn)品的場合可大幅簡化建筑確認和檢查環(huán)節(jié)。制造或建造認定產(chǎn)品的企業(yè)亦需要相應(yīng)審核，通過者被認定為型式部材等制造商。

此項制度的優(yōu)點一是可有效縮短項目工期，二是有助于企業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展進而打造行業(yè)品牌；缺點一是大量使用會限制建筑設(shè)計的自由度；二是由于認定產(chǎn)品的技術(shù)資料作為企業(yè)專利而不予公開，因此會增大項目未來改造的難度，固化業(yè)主與企業(yè)的關(guān)系，埋下數(shù)據(jù)偽造和違規(guī)施工等隱患。

3.5 定期報告制度

定期報告制度是適用于既有建筑的強制報告制度，規(guī)定建筑物的業(yè)主應(yīng)定期聘請專業(yè)人員檢查其所有物的質(zhì)量安全狀況，并向政府上報檢查結(jié)果。適用范圍包括由不特定多數(shù)人或老弱病殘使用的體育館、學校、醫(yī)院等特定建筑物，其中配置的建筑設(shè)備、防火設(shè)備和警報設(shè)備，以及多種升降機和游戲設(shè)施，報告周期視用途和功能不同分別為6 個月至3 年不等。此項制度為政府提供介入既有建筑的運維管理的契機，有利于政府對既有建筑的質(zhì)量安全實施監(jiān)管，在防患事故于未然方面發(fā)揮積極作用。

3.6 建筑協(xié)定制度

建筑協(xié)定制度是建筑領(lǐng)域的區(qū)域自治制度，是指一定區(qū)域的土地所有者和借地權(quán)者出于提高并維持居住環(huán)境的目的，在全員同意且不違反相關(guān)法律法規(guī)的前提下，可對區(qū)域內(nèi)所有建筑物的用地、結(jié)造、用途、形態(tài)等要素締結(jié)協(xié)議，經(jīng)特定行政廳核準生效且對后來者同樣有效。常見協(xié)議內(nèi)容包括為防止肆意開發(fā)而約定最低建筑基地面積，為了確保居住環(huán)境而約定僅可開發(fā)住宅建筑等（圖2）。

圖2 建筑基準法體系下的建筑行政流程

4 中日建筑法體系比較

4.1 條款設(shè)定方面

日本的體系適用對象更加廣泛，條款設(shè)定與城市規(guī)劃、技術(shù)標準等領(lǐng)域的結(jié)合更加緊密，因此整個體系的可執(zhí)行性更強，但也帶來條款龐雜繁瑣、解讀困難等問題。

國內(nèi)的體系適用范圍較窄、適用對象較少，條款設(shè)定相對寬泛，有時對行業(yè)典型問題難以起到普遍指導(dǎo)作用，但近年來開展工程建設(shè)標準化等改革工作也使得我國在這方面較日本具有一定優(yōu)勢。

4.2 更新機制方面

日本的體系更新機制較為完善，能夠利用行業(yè)協(xié)會、研究所、委員會等專業(yè)組織對現(xiàn)行體系制度進行系統(tǒng)檢討，進而對外界變化作出及時反饋，最終對體系作出自上而下的修訂，具有較好的政策統(tǒng)一性和連貫性。

國內(nèi)由于省情復(fù)雜而缺乏高效的更新機制，體系修訂的頻率較低、速度較為緩慢，應(yīng)對外界變化經(jīng)常一事一辦、一地一辦，往往先由個別省市摸索出臺地方性政策，經(jīng)過一段時間實踐才能上升至國家層面的修訂，最終推廣至其他省份，同時地方在制定超前政策時經(jīng)常受限于國家層面法律法規(guī)的不完善而難以施展、畏于突破。

4.3 鼓勵創(chuàng)新方面

日本的政策激勵性較國內(nèi)更強，型式適合認定制度適用范圍廣，專利壟斷和行政審查傾斜的特征使其對建筑領(lǐng)域創(chuàng)新研發(fā)起到較大推動作用，幫助積水住宅、日吉華株式會社等企業(yè)成為本國乃至國際市場的行業(yè)龍頭，但上述特征也導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)顯著的馬太效應(yīng)和潛在誠信問題⑥。

相較而言，國內(nèi)建設(shè)工法認證制度的適用范圍限于施工工法，應(yīng)用場景主要集中在評優(yōu)評獎、市場準入和招投標等方面，缺少行政審查方面的傾斜，同時工法評審?fù)c新技術(shù)推廣綁定，有時需要企業(yè)無償公開技術(shù)，多種因素疊加導(dǎo)致國內(nèi)建筑企業(yè)研發(fā)熱情不高、科創(chuàng)投入和創(chuàng)新競爭力低于國際同行。

4.4 既有建筑質(zhì)量管理方面

日本在這方面的制度建設(shè)較國內(nèi)更為完備，定期報告制度能夠有效保障既有建筑持續(xù)安全使用，降低當?shù)爻Ｒ姷幕馂?zāi)震災(zāi)等災(zāi)害及其帶給人民群眾的危害損失，但也存在建筑所有者因為費用問題而刻意逃避檢查等問題。

相較而言，國內(nèi)在這方面的制度建設(shè)曾在過去較長一段時間處于空白期，缺少國家層面的準入考核標準，行業(yè)發(fā)展和行政管理較為無序，但自2021 年以來國家和地方陸續(xù)出臺多項政策對這一領(lǐng)域進行規(guī)范，不少地區(qū)已開始探索定期驗樓制度。

5 對國內(nèi)的啟示

5.1 進一步健全完善建筑法體系，加快更新速率

首先，應(yīng)進一步落實中央和地方各自在制度建設(shè)方面的主體責任，中央應(yīng)提高建筑法律法規(guī)的修訂效率，針對社會熱點和行業(yè)痛點適時發(fā)布行政解釋，地方應(yīng)根據(jù)實際情況制定具體實施計劃，兩方合力使體系更新制度化、常態(tài)化；其次，應(yīng)堅持繼承和發(fā)展相結(jié)合的修訂方針，繼承實踐中行之有效的舊制度，增加能夠反映行業(yè)社會發(fā)展的新制度，在條款制定方面適當突破行業(yè)立法壁壘，擴大體系適用范圍和適用主體；最后，應(yīng)細化實施性條款中的模糊描述，減少兜底性條款，強化違法違規(guī)行為的處罰力度，以此增強行政實務(wù)的可操作性，形成行業(yè)參與者的統(tǒng)一認知。

5.2 完善既有建筑檢查制度，閉環(huán)全生命周期管理

應(yīng)完善并強化建筑的全生命周期管理制度，落實行政部門監(jiān)管責任，制定全國統(tǒng)一標準對從業(yè)機構(gòu)及人員進行考核評價，明確檢查項目和應(yīng)對措施；厘清業(yè)主、物業(yè)與政府間的責任職權(quán)，可探索推廣以建筑所有者、社區(qū)、街道等為單位定期購買服務(wù)驗樓為主，政府不定期抽檢為輔的“強制驗樓”體系，經(jīng)濟困難的場合應(yīng)考慮給予適當補貼。

5.3 強化行業(yè)認證制度建設(shè)，逐步擴大應(yīng)用領(lǐng)域

應(yīng)進一步強化認證制度在建筑行政場景下的激勵應(yīng)用，適當優(yōu)化使用認證產(chǎn)品項目的審批和監(jiān)管程序，為符合條件的企業(yè)提供“綠色通道”，提供快速便捷服務(wù)，鼓勵企業(yè)將技術(shù)革新成果轉(zhuǎn)化為品牌效應(yīng)；加強對企業(yè)科創(chuàng)研發(fā)項目的政府評價激勵政策，加大對企業(yè)研發(fā)費用加計扣除的優(yōu)惠政策力度；落實科研人員全職業(yè)生涯鼓勵機制，宣傳擴大“以獎代補”政策的覆蓋面。

6 結(jié)語

當前國內(nèi)現(xiàn)行建筑法體系適用范圍狹窄、不能覆蓋建筑全生命周期等短板，給行政部門審批監(jiān)管、建筑行業(yè)健康發(fā)展和人民群眾生命財產(chǎn)安全都埋下不小的隱患，亟需更新修訂。本文基于歷史沿革、層級架構(gòu)和主要制度三個方面對日本現(xiàn)行建筑基準法體系進行梳理和解讀，發(fā)現(xiàn)其具備體系架構(gòu)全面、更新機制科學、各項制度較為完備、可執(zhí)行性強等優(yōu)點，也存在條款臃腫、激勵政策偏頗、既有建筑檢查制度不周全等問題，值得國內(nèi)學習和借鑒。

注：①《家作建方條目》的制定受美國醫(yī)生兼教士杜安·西蒙斯推動，有較多公共衛(wèi)生因素考量，主要內(nèi)容與防火和衛(wèi)生有關(guān)，頒布初期僅適用于當時的神奈川縣橫濱港內(nèi)外范圍；

②日本建筑學會創(chuàng)立于1886 年，初名為造家學會，1897 年更名為建筑學會，1947 年更為現(xiàn)用名；

③1948 年，戰(zhàn)災(zāi)復(fù)興院與原內(nèi)務(wù)省國土局、調(diào)查局總務(wù)課及第一課整合為建設(shè)院，建設(shè)院于同年被廢除，由新設(shè)立的建設(shè)省承接其業(yè)務(wù)。2001 年，建設(shè)省與運輸省、國土廳、北海道開發(fā)廳整合為現(xiàn)在的國土交通??；

④地方自治體是指依據(jù)日本憲法享有自治權(quán)、獨立于國家的地域性統(tǒng)治團體，主要構(gòu)成包括居民、議會和行政機關(guān)；

⑤一級建筑士姊齒秀次基于個人利益長期偽造結(jié)構(gòu)計算書且建筑主事和指定確認檢查機構(gòu)疏于審查，導(dǎo)致21 棟在建和完工建筑抗震等安全性不達標，2015 年末問題曝光后導(dǎo)致廣泛社會輿情；

⑥較為有名的案例包括2007 年NICHIAS 株式會社偽造耐火參數(shù)取得型式認定，2019 年大和房屋工業(yè)現(xiàn)場施工違規(guī)事件。