整體性智治：中國(guó)式現(xiàn)代化城市治理的新范式

韋彬 陳永洲

摘要：中國(guó)式現(xiàn)代化成為中國(guó)城市治理的時(shí)代命題和未來(lái)方向。整體性智治是對(duì)中國(guó)本土城市治理經(jīng)驗(yàn)的概括凝練和理論提升，成為中國(guó)式城市治理現(xiàn)代化的一種新范式。整體性智治本質(zhì)上是提振城市治理效率的工具，城市治理的逆碎片化轉(zhuǎn)型是其演進(jìn)動(dòng)力，數(shù)字技術(shù)嵌入構(gòu)成其觸發(fā)要件，數(shù)智化遠(yuǎn)景成為其路向?qū)бＷ哉w性治理提出后，數(shù)字治理、智能治理、智慧治理等均以其為基底并不斷強(qiáng)化與之相配的技術(shù)特性，不同理論映射出學(xué)界對(duì)城市治理的不同期許和經(jīng)驗(yàn)積累，而整體性智治可以說(shuō)是整體性治理的高階形態(tài)。目前，數(shù)智迷戀和統(tǒng)籌缺失導(dǎo)致城市智慧化治理呈現(xiàn)碎片化智治樣態(tài)，尤其體現(xiàn)在數(shù)據(jù)、平臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)和流程四大方面，這大大消解了城市的智治力。因此，中國(guó)式現(xiàn)代化城市治理需從理念、結(jié)構(gòu)、機(jī)制、制度、技術(shù)等維度重新定位，構(gòu)建整體性智治的全新范式，不斷從碎片化智治邁向整體性智治。

關(guān)鍵詞：整體性智治；城市治理；中國(guó)式現(xiàn)代化；碎片化智治；整體性治理

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“跨域重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急協(xié)同阻滯與整體性韌性治理研究”（22BGL245）；廣西大學(xué)應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)科交叉科研項(xiàng)目“中國(guó)式現(xiàn)代化城鄉(xiāng)融合共富的脆弱性風(fēng)險(xiǎn)超載與整體性韌性智治研究”（2023JJJXB12）

中圖分類號(hào)：D61；D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-854X（2023）11-0037-09

當(dāng)今全球已有超過(guò)半數(shù)的人口生活在城市，到2050年預(yù)計(jì)將有68%的人口都置身于城市空間（1）。中國(guó)也正處于世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城市化進(jìn)程之中。愛(ài)德華·格萊澤指出：“城市是誕生奇跡之所，是人類最偉大的發(fā)明與最美好的希望，城市讓生活更美好和綠色”（2）。但政府與市場(chǎng)的增長(zhǎng)邏輯所導(dǎo)致的權(quán)力迷失、服務(wù)失衡、環(huán)境污染、食品安全等“城市之傷”正驅(qū)使城市成為理性化、標(biāo)準(zhǔn)化和去情感化的“傷痛之域”。守護(hù)好城市這一美好棲所與希望之地，避免走向英國(guó)詩(shī)人艾略特描繪的“城市荒涼”，在當(dāng)下顯得尤為重要。因此，如何開(kāi)展治理創(chuàng)新以應(yīng)對(duì)城市中呈現(xiàn)的各種治理疲態(tài)成為管理學(xué)界經(jīng)久不衰的熱點(diǎn)議題。對(duì)此，既有研究大致圍繞制度體系、治理結(jié)構(gòu)和技術(shù)賦能三個(gè)維度展開(kāi)。一是制度體系，主要關(guān)注科層制和市場(chǎng)制的變革及互動(dòng)調(diào)適?？茖又品较虻奶接懼饕杏诮M織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和權(quán)力關(guān)系的階段性調(diào)整，希望以此化解部門分立、條塊分割等問(wèn)題，提高市政組織效率。如佩里·?？怂固岢龅恼w性政府理論，強(qiáng)調(diào)政府內(nèi)部應(yīng)打破部門邊界和合作界限，構(gòu)建整體政府（3）。市場(chǎng)制方向的探討主要是受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，提倡建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，主張引入服務(wù)外包、績(jī)效考核等市場(chǎng)化的管理手段，以提高城市治理的靈活性和敏捷性（4）。如通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)引導(dǎo)社會(huì)組織參與城市治理，以有效提升城市基層治理水平（5）。二是治理結(jié)構(gòu)，主要從組間關(guān)系切入，認(rèn)為單一主體已無(wú)法應(yīng)對(duì)城市問(wèn)題，倡導(dǎo)城市復(fù)合主體的聯(lián)合治理（6）。此分析視域亦生發(fā)出協(xié)同治理、整體性治理、公私伙伴關(guān)系等眾多理論和概念，它們均被運(yùn)用于城市治理以消解治理碎片化、激活集體行動(dòng)、匯集政策資源、強(qiáng)化政策可持續(xù)性等。三是技術(shù)賦能，強(qiáng)調(diào)技術(shù)革命賦能城市進(jìn)而提升了城市的治理水平，使“城市的勝利”成為可能（7）。尤其是新興數(shù)智技術(shù)的嵌入，數(shù)字治理、智慧治理、智慧城市等多種理論、概念和模式涌入城市治理，其共性在于依托數(shù)字技術(shù)重塑內(nèi)部結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和主體間網(wǎng)絡(luò)，以提升市政效率、強(qiáng)化城市韌性及增強(qiáng)回應(yīng)的及時(shí)性和精確性。

綜合而言，當(dāng)前城市治理研究在制度、結(jié)構(gòu)、技術(shù)等方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，標(biāo)明了城市治理高效、共治、智慧、共享的基本方向。但現(xiàn)有研究大都是引介西方大型治理理論（協(xié)同治理、整體性治理、智慧治理等）對(duì)中國(guó)城市問(wèn)題進(jìn)行個(gè)別性解答和對(duì)城市治理框架進(jìn)行局部性建構(gòu)，并未將既有理論和中國(guó)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，提煉本土化的城市治理理論和中國(guó)式現(xiàn)代化城市治理方案。為此，本文對(duì)當(dāng)前備受青睞的整體智治政府及其相關(guān)研究進(jìn)行系統(tǒng)性總結(jié)和提煉，嘗試從理論證成、演生脈絡(luò)、現(xiàn)實(shí)困境和建構(gòu)路徑四個(gè)方面，描繪中國(guó)式現(xiàn)代化城市治理的全新范式——“整體性智治”。

一、城市整體性智治的理論證成

作為一種在城市興起的治理理念或治理模式，“整體性智治”尚存在模糊性，集中表現(xiàn)在理論基底仍不明晰，而這關(guān)乎其學(xué)理價(jià)值和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。其究竟是時(shí)髦的政府標(biāo)語(yǔ)，僅存于政府公文和政治宣傳中，還是擁有理論潛力，提煉后可指引未來(lái)的城市治理？對(duì)此，政界和學(xué)界已給出部分答案。在政界，整體性智治模式已由浙江逐步向外擴(kuò)散至福建、江蘇、重慶等地。在學(xué)界，許多研究討論了整體性智治的理論架構(gòu)和應(yīng)用場(chǎng)景，并傾向于將其定位為整體性治理的高級(jí)階段（8）。而考究整體性智治的理論基底有助于更好地證成其理論價(jià)值并接續(xù)擴(kuò)展。

（一）城市治理的工具與效率：整體性智治的概念基質(zhì)

城市治理轉(zhuǎn)型從表象上看是城市公共部門改革的產(chǎn)物，但實(shí)質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變遷的結(jié)果。早期的古城通過(guò)筑墻以庇護(hù)城民，承擔(dān)保衛(wèi)功能。農(nóng)業(yè)社會(huì)的城市以森嚴(yán)的等級(jí)制度進(jìn)行區(qū)隔，管控著公親王侯、黎民百姓的活動(dòng)范圍。在工業(yè)社會(huì)，城市的效率和流量大幅提升，基于科層制的市政管理體制成為改革主流。進(jìn)入數(shù)字社會(huì)，地理區(qū)隔在數(shù)字空間中被無(wú)限消解，泛域性的協(xié)調(diào)和跨界性的合作成為可能且愈加頻繁?？v觀城市治理流變圖景，城市治理一直作為適應(yīng)和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的物器，飽含工具價(jià)值。政府工具理論的代表人物薩拉蒙認(rèn)為，“治理工具是一種可辨認(rèn)的通過(guò)集體行動(dòng)致力于解決公共問(wèn)題的方法或途徑”（9）。在此意義上，對(duì)城市治理工具性和效率性的尋繹就不斷催生城市治理新模式。整體性智治也正源于對(duì)無(wú)縫分工、有機(jī)合作和人機(jī)物三元融合、智能互聯(lián)的社會(huì)場(chǎng)景的適應(yīng)性變遷。

治理工具層面的整體性智治概念，存在范式疊加和理論迭新兩種生成路徑。范式疊加路徑觀察到當(dāng)前治理面臨的碎片化困局和復(fù)雜性環(huán)境，并注意到新興數(shù)智技術(shù)擴(kuò)展政府能力的可能，故希冀借助多種理論構(gòu)建起能夠同時(shí)解決碎片化和復(fù)雜性問(wèn)題的新治理模式，如“整體性治理+智能化治理+全周期治理”（10）和“整體性治理+智慧治理”（11）。理論迭新路徑認(rèn)為，作為本就主張技術(shù)融入治理的大型理論（Grand Theory），整體性治理在第四次工業(yè)革命的新興技術(shù)推動(dòng)下迎來(lái)了其高級(jí)階段——整體性智治（12）。無(wú)論基于哪種路徑，整體性智治本質(zhì)上都是能提振城市效率的治理工具。由此可見(jiàn)，工具意義上的整體性智治是城市治理為適應(yīng)數(shù)字社會(huì)而轉(zhuǎn)型的結(jié)果。具體而言，它是數(shù)字技術(shù)賦能政府的產(chǎn)物，主張運(yùn)用“塊數(shù)據(jù)技術(shù)”（13）和數(shù)智技術(shù)，促進(jìn)治理主體間的有效協(xié)調(diào)，以達(dá)成精準(zhǔn)、高效的公共治理（14），是整體性與智慧性治理的有機(jī)結(jié)合，能有效化解“數(shù)據(jù)煙囪”（15）、鄉(xiāng)村公共服務(wù)碎片化（16）、基層社會(huì)治理低效（17）等諸多難題，最終實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)智治”“一碼全息”“一鍵監(jiān)管”“一站服務(wù)”等。

（二）城市治理的逆碎片化轉(zhuǎn)型：整體性智治的演進(jìn)動(dòng)力

新公共管理改革的重要遺留問(wèn)題即碎片化?；跈?quán)責(zé)劃分和部門本位的行政運(yùn)行體制將導(dǎo)致組織間協(xié)調(diào)與合作困難，形成碎片化治理。其大體呈現(xiàn)為縱向、橫向和功能的碎片化（18）。為矯治碎片化問(wèn)題，全球各大城市均開(kāi)始逆碎片化改革，形成了整體性治理、數(shù)字治理、智慧治理等主流趨向。中國(guó)的城市治理也正在嘗試逆碎片化轉(zhuǎn)型，但碎片化現(xiàn)象還沒(méi)有得到根本性改善。從社會(huì)結(jié)構(gòu)視角看，中國(guó)城市社會(huì)已由利益單一和相對(duì)封閉的街居社會(huì)嬗變至利益復(fù)雜和超流動(dòng)性的多元社會(huì)，但“單位-街居”格局下的管控傾向在城市治理實(shí)踐中仍然凸顯。其實(shí)質(zhì)是制度的路徑依賴，即迷戀于對(duì)過(guò)去路線的自我強(qiáng)化，進(jìn)而導(dǎo)致制度鎖定，陷入停滯或緩慢前行狀態(tài)（19）。由此，城市治理鏈條不減反伸，由“市-區(qū)-街道-社區(qū)”四級(jí)擴(kuò)展為“市-區(qū)-街道-社區(qū)-網(wǎng)格”五級(jí)，為縱向的治理碎片化埋下了誘根。部門機(jī)構(gòu)間的職責(zé)日趨專業(yè)和細(xì)分，且各自把持屬地責(zé)任令牌不斷下拋事項(xiàng)，致使基層“拼湊應(yīng)對(duì)”，從而加劇了協(xié)調(diào)難度，形成了橫向的碎片化治理。部門和屬地間的條塊分割，致使職能交錯(cuò)和責(zé)任纏繞，又產(chǎn)生了治理功能的碎片化。在此情景下，實(shí)現(xiàn)逆碎片化轉(zhuǎn)型成為提升市政效率的關(guān)鍵，整體性智治恰由此而起，其實(shí)質(zhì)也正在于消解碎片化，實(shí)現(xiàn)協(xié)同化、系統(tǒng)化和智慧化的公共治理。而科層制的專業(yè)分工和城市跨界治理間的固有張力決定了城市逆碎片化轉(zhuǎn)型的長(zhǎng)期持續(xù)，也注定整體性智治將不斷演進(jìn)。

（三）城市治理的數(shù)字技術(shù)嵌入：整體性智治的觸發(fā)要件

整體性治理由來(lái)已久，其理念早在中國(guó)政府的局部性改革中落地，但將其應(yīng)用于大規(guī)模的城市治理轉(zhuǎn)型似乎在“整體智治”運(yùn)動(dòng)中才剛剛興起。一方面的原因在于依靠簡(jiǎn)單信息技術(shù)并不能改變政府角色定位和部門間權(quán)力關(guān)系，不足以實(shí)現(xiàn)對(duì)科層制政府的協(xié)調(diào)與整合（20）。另一方面的原因是機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)并困難，且部門權(quán)力擴(kuò)張和社會(huì)需求變化也促使新部門、新職能不斷產(chǎn)生，機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)并陷入了“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的循環(huán)怪圈（21）。從數(shù)字時(shí)代治理理論流變的視角看，整體性治理儼然成為數(shù)字治理、智慧治理等的奠基性理論，而其本身已不能完全指引數(shù)智時(shí)代的城市治理轉(zhuǎn)型。幸而，技術(shù)進(jìn)步總能解決現(xiàn)有難題，并不斷改變?nèi)祟惣扔姓J(rèn)知與實(shí)踐。尤其是第四次工業(yè)革命帶來(lái)的數(shù)智技術(shù)勃興，既對(duì)組織結(jié)構(gòu)、治理樣態(tài)造成“創(chuàng)造性破壞”，也為城市的逆碎片化治理轉(zhuǎn)型和整體性治理迭新提供了契機(jī)。首先，數(shù)智技術(shù)嵌入超大型城市的同時(shí)，也微妙地改變了城市治理的組織形式，涌現(xiàn)出“元組織”“介組織”“超組織”等組織形態(tài)以及“超連接”“超結(jié)構(gòu)”等組織協(xié)作形式（22）。這些基于數(shù)智技術(shù)而派生的新組織及其聯(lián)結(jié)形式使科層組織擴(kuò)展出走向整體協(xié)同的新功能。其次，數(shù)智技術(shù)的深嵌改變了政府的角色定位，其民意收集者角色、關(guān)系協(xié)調(diào)者角色與服務(wù)提供者角色得到形塑和強(qiáng)化（23）。再次，數(shù)智技術(shù)可以通過(guò)跨層級(jí)的信息機(jī)制把控治理鏈條，實(shí)現(xiàn)“市-區(qū)-街道-社區(qū)-網(wǎng)格”的一體聯(lián)動(dòng)。最后，數(shù)智技術(shù)可經(jīng)由平臺(tái)賦能和賦權(quán)牽動(dòng)體制微調(diào)，實(shí)現(xiàn)部門間的多跨協(xié)同（24）?？偠灾畔⑼ㄐ偶夹g(shù)的演化升級(jí)拓展了城市治理的結(jié)構(gòu)與機(jī)制，使整體性治理理論的部分主張變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，同時(shí)也觸動(dòng)其邁向整體性智治。

（四）城市治理的數(shù)智化遠(yuǎn)景：整體性智治的路向?qū)б?/p>

契合時(shí)代之勢(shì)是理論或范式興盛的重要條件之一，也是理論或范式的生命源泉。國(guó)家“十四五”規(guī)劃提出了實(shí)現(xiàn)城市治理一體化、智慧化和精細(xì)化的遠(yuǎn)景期盼。這與整體性智治的“整體化的治理實(shí)踐”、“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型”和“精準(zhǔn)、高效的需求回應(yīng)”三個(gè)關(guān)鍵元素高度契合（25）。首先，整體性智治的整體化治理要求與城市治理一體化的遠(yuǎn)景目標(biāo)相一致。整體化治理強(qiáng)調(diào)建構(gòu)城市治理整體性制度，避免政府及其部門出現(xiàn)政策打架、部門分治、治理內(nèi)卷等現(xiàn)象，促進(jìn)城市群融合及城市平衡發(fā)展，滿足了城市一體化的需求。其次，整體性智治的“大智治理”和技術(shù)賦能的治理內(nèi)核與城市治理智慧化的遠(yuǎn)景目標(biāo)相一致。整體性智治的智治之維強(qiáng)調(diào)深度運(yùn)用數(shù)字通信技術(shù)并對(duì)其進(jìn)行再定位，消除治理黑箱、數(shù)據(jù)壁壘、數(shù)字虛政等問(wèn)題，回應(yīng)了城市治理智慧化的需要。最后，整體性智治的精準(zhǔn)、高效的需求回應(yīng)與城市治理精細(xì)化的遠(yuǎn)景目標(biāo)相一致。“數(shù)智+制度”雙軌共生增能建構(gòu)了一個(gè)消弭數(shù)字碎片與制度分割的架構(gòu)，能化解“權(quán)威擺平”“拼湊應(yīng)對(duì)”“即興決策”等粗放式管理困境，繪制了精細(xì)治理的城市畫(huà)像。概括而言，城市治理的遠(yuǎn)景目標(biāo)為整體性智治的理論成長(zhǎng)提供了路向?qū)б?，而整體性智治又構(gòu)成城市治理遠(yuǎn)景目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的理論工具，彼此相輔相成。

二、城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動(dòng)態(tài)演進(jìn)

整體性智治是城市治理理論發(fā)展的顯著趨向。伴隨著信息社會(huì)的崛起，數(shù)字化成為21世紀(jì)城市治理的嶄新論域。數(shù)智技術(shù)通過(guò)技術(shù)“賦權(quán)-賦能”耦合機(jī)制不斷催變城市治理的既有結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)秩序和治理手段，同時(shí)也牽動(dòng)學(xué)界對(duì)于城市治理理論認(rèn)知的修正與改進(jìn)。大體來(lái)看，城市治理經(jīng)歷了從整體性治理到數(shù)字治理、智能治理、智慧治理，再到整體性智治的理論迭新。整體性治理是新公共管理改革接近尾聲和信息社會(huì)來(lái)臨之際的第一代城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型理論，而后數(shù)字治理、智能治理、智慧治理、整體性智治均以其為基底并不斷強(qiáng)化與之相配的技術(shù)特性。上述理論迭代本質(zhì)上映射出技術(shù)與治理的互動(dòng)過(guò)程，不同理論視角間互補(bǔ)增益，反映出學(xué)界對(duì)城市治理的不同期許和經(jīng)驗(yàn)積累?？傮w而言，整體性智治成為當(dāng)前城市治理的新范式之一，為全面闡釋城市智慧化轉(zhuǎn)型以及城市文明多元主體動(dòng)態(tài)互構(gòu)提供了理論框架。下面對(duì)各理論從不同角度進(jìn)行對(duì)比，刻畫(huà)城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的動(dòng)態(tài)演變。

（一）整體性治理

整體性治理由佩里·?？怂故紫忍岢觯堑谝淮鞘兄卫頂?shù)字化轉(zhuǎn)型的理論集成，旨在解決新公共管理改革遺留的碎片化問(wèn)題，進(jìn)而構(gòu)建一個(gè)整體性政府。它意圖依托制度、機(jī)制和結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)整合，以此構(gòu)建起允許外部公眾部分參與和階段性參與的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體回應(yīng)公民需求的終極價(jià)值。該理論在技術(shù)層面是以基礎(chǔ)信息技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等為支撐，自動(dòng)化和信息化構(gòu)成其技術(shù)背景。總體來(lái)看，整體性治理給出了以協(xié)調(diào)和整合為核心內(nèi)容的整體政府改革方案，其背后信息技術(shù)的滲透為跨越組織界限的治理提供了可能（26）。整體性治理是早期治理數(shù)字化（信息化）轉(zhuǎn)型的理論成果，其奠基性的協(xié)調(diào)和整合思想及整體運(yùn)作觀在后續(xù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的系列理論中均可見(jiàn)出。改革開(kāi)放后，城市管理體制機(jī)制需要適應(yīng)公眾日益增長(zhǎng)的多元需求，因此，基于整體性治理理論的城市治理改革開(kāi)始呈現(xiàn)，尤其體現(xiàn)于業(yè)務(wù)流程整合和電子政務(wù)服務(wù)。但從改革結(jié)果來(lái)看，這一進(jìn)程也僅是對(duì)城市科層治理的局部性調(diào)適，形成不徹底的整體性治理形象。

（二）數(shù)字治理

數(shù)字治理由帕卻克·鄧?yán)S（Patrick Dunleavy）最先提出，是以整體性治理為基底的第二代城市治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型理論。它主張利用數(shù)字技術(shù)重塑政府結(jié)構(gòu)及流程，實(shí)現(xiàn)政府扁平化運(yùn)作和服務(wù)簡(jiǎn)化集成。它倡導(dǎo)依托技術(shù)嵌入和流程再造實(shí)現(xiàn)整合和簡(jiǎn)化，以此構(gòu)建起以公眾為中心和強(qiáng)化公眾參與的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整體、迅捷地回應(yīng)公民需求的價(jià)值目標(biāo)。該理論在技術(shù)層面主要以新興信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為基礎(chǔ)，網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化構(gòu)成其技術(shù)背景。目前數(shù)字治理主要包含三大主題，即服務(wù)數(shù)字化、政府流程整合和對(duì)抗組織破碎（27）。在中國(guó)電子政務(wù)高速發(fā)展時(shí)期，該理論成為城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)理論，但囿于建設(shè)初期統(tǒng)籌缺失，加上部門壁壘和流程整合困難，線上政務(wù)服務(wù)難以實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化和集成，至今仍構(gòu)成城市數(shù)智化轉(zhuǎn)型的痛點(diǎn)。

（三）智能治理

智能治理（Intelligent governance）源于機(jī)器智能與治理活動(dòng)的耦合疊加。由技術(shù)發(fā)展史來(lái)看，它是技治主義在智能時(shí)代的映射。它是指在社會(huì)運(yùn)行尤其是政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中，以提高社會(huì)運(yùn)行效率為目標(biāo)，系統(tǒng)運(yùn)用智能技術(shù)的治理活動(dòng)（28）。它試圖依托智能技術(shù)實(shí)現(xiàn)城市的“類生命”式運(yùn)轉(zhuǎn)，以此構(gòu)建起多元主體高度參與的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。該理論重視新興智能技術(shù)在城市治理中的運(yùn)用，在技術(shù)層面以人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等為核心，自動(dòng)化和智能化構(gòu)成其技術(shù)背景。該理論主要聚焦智能技術(shù)如何強(qiáng)化治理效率，若基于更廣義的視角，則其含義與智慧治理接近。尼古拉斯·伯格魯恩（Nicolas Berggruen）等就將智能治理理解為“政府應(yīng)該是反官僚的，并綜合多種治理手段，使得政府更聰明和精簡(jiǎn)——強(qiáng)大而有限”（29）。目前智能治理理論指導(dǎo)下的城市治理主要表現(xiàn)為運(yùn)用智能系統(tǒng)提高城市的運(yùn)行效率，但囿于成本高昂和技術(shù)適用性弱，僅在交通、天氣、環(huán)境監(jiān)測(cè)等少數(shù)領(lǐng)域涉及。

（四）智慧治理

智慧治理（Smart governance）源自全球范圍內(nèi)興起的智慧城市建設(shè)，但目前尚無(wú)一個(gè)公認(rèn)且清晰的界定。與智能治理相比，智慧治理聚焦的不僅是治理手段和方式的智能化，更是整個(gè)治理體系和運(yùn)行機(jī)制的智慧化（30）。由此來(lái)看，它是智慧城市理論的填補(bǔ)與延伸，是一種將現(xiàn)代信息技術(shù)與政府主導(dǎo)的多元社會(huì)治理體系相結(jié)合的綜合思路（31）。它倡導(dǎo)依托智慧性技術(shù)促成高效協(xié)作，以此構(gòu)建多元主體可全時(shí)全域參與的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展并實(shí)時(shí)、智能地回應(yīng)公眾的多樣化訴求。在技術(shù)層面，該理論強(qiáng)調(diào)將新興數(shù)智技術(shù)融入治理，它以人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等為核心技術(shù)，數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化和平臺(tái)化構(gòu)成其技術(shù)背景?？傮w而言，智慧治理的核心內(nèi)容大致包含三組要素（協(xié)作、公眾參與和基于數(shù)據(jù)的證據(jù)）、五個(gè)治理維度（智能生活、智能移動(dòng)、智能人、智能經(jīng)濟(jì)和智能環(huán)境）和一個(gè)根本目標(biāo)（持續(xù)提高城市生活質(zhì)量）（32）。智慧城市和智慧治理在中國(guó)城市中試點(diǎn)和推行已久，但目前仍面臨較為明顯的碎片化智治問(wèn)題，還有待尋求新范式予以改進(jìn)。

（五）整體性智治

就現(xiàn)實(shí)而言，城市整體性治理的實(shí)現(xiàn)仍有一定的距離。原因在于它還有賴于一種恰當(dāng)?shù)慕M織載體，尤其有賴于信息技術(shù)的發(fā)展（33）。而中國(guó)城市數(shù)智化迅猛崛起所形塑的“大型社會(huì)試驗(yàn)場(chǎng)”（34），為整體性治理升維創(chuàng)造了條件。一場(chǎng)由浙江發(fā)端，且迅速席卷各地，并將繼續(xù)引領(lǐng)城市治理轉(zhuǎn)型的治理范式——整體性智治，正在創(chuàng)設(shè)一種新的政府形態(tài)。它是整體性治理的高級(jí)階段，也是一種以政府整體性整合為根本，數(shù)智技術(shù)深度嵌入為核心，通過(guò)不斷消解碎片化智治達(dá)成整體性治理與服務(wù)的政府形態(tài)。它試圖依托理念、制度、結(jié)構(gòu)、機(jī)制、智慧技術(shù)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性的高度整合，以此構(gòu)建多元主體跨界協(xié)同和“有機(jī)團(tuán)結(jié)”的治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和整體、精準(zhǔn)、高效、智能地回應(yīng)人民對(duì)美好生活的需求。該理論強(qiáng)調(diào)數(shù)智技術(shù)再定位，以大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、人工智能等新興數(shù)智技術(shù)為核心構(gòu)件，數(shù)字化、智能化、網(wǎng)絡(luò)化、平臺(tái)化和集成化構(gòu)成其技術(shù)背景。目前，浙江已將“建成整體智治現(xiàn)代政府”列入該省“十四五”規(guī)劃。但當(dāng)前整體性智治政府建設(shè)仍處于探索階段，且區(qū)域間差異甚大，亟待完善相應(yīng)的理論研究，以更好地指導(dǎo)未來(lái)的城市數(shù)智化轉(zhuǎn)型。

三、碎片化智治：城市治理智慧化的現(xiàn)實(shí)困境

2020年3月31日，習(xí)近平在浙江考察時(shí)明確指出，“讓城市更聰明一些、更智慧一些，是推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，前景廣闊”。這表明實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的城市治理需要轉(zhuǎn)向智慧治理或智能治理，即智治。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，城市已然成為治理智慧化的前沿陣地和轉(zhuǎn)型中心。截至2022年底，在各行政級(jí)別的政府網(wǎng)站中，市級(jí)網(wǎng)站欄目數(shù)量最多，達(dá)14.3萬(wàn)個(gè)，占比為46.3%（35）。然而各城市雖在數(shù)字治理、智能治理或智慧治理理論指引下強(qiáng)化智治力，但轉(zhuǎn)型結(jié)果仍在不同程度上表現(xiàn)出數(shù)智技術(shù)局部性運(yùn)用，并造成智治力分散，進(jìn)而難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的狀態(tài)，即“碎片化智治”。這主要體現(xiàn)在數(shù)據(jù)、平臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)和流程四個(gè)方面，且各個(gè)方面動(dòng)態(tài)交互，造成了城市智治的碎片化。其實(shí)質(zhì)是片面強(qiáng)調(diào)智慧化的有用性和技術(shù)性，從而陷入了智慧化悖論（36）。下面將結(jié)合課題組對(duì)H市“智慧政府”、N市“智慧人社”、N市“數(shù)字民政”、Y市“智慧監(jiān)管”、G市“智慧警務(wù)”等的調(diào)研，根據(jù)實(shí)地收集的材料進(jìn)行闡述。

（一）數(shù)據(jù)碎片化：數(shù)據(jù)煙囪與數(shù)據(jù)墳場(chǎng)

智治的核心就是將數(shù)據(jù)集成運(yùn)用，而數(shù)據(jù)碎片化則消解了城市智治力。數(shù)據(jù)碎片化即數(shù)據(jù)散布在各個(gè)系統(tǒng)，難以集中調(diào)用，尤其表現(xiàn)為“數(shù)據(jù)煙囪”和“數(shù)據(jù)墳場(chǎng)”。“數(shù)據(jù)煙囪”是數(shù)據(jù)碎片化最直接的表現(xiàn)形式。由于組織分工，政府?dāng)?shù)據(jù)尤其是核心數(shù)據(jù)往往以部門為單位進(jìn)行管控，形成數(shù)據(jù)割裂和難以互通的“條數(shù)據(jù)”，加之部門主義和避責(zé)傾向，數(shù)據(jù)共享秉持“無(wú)強(qiáng)制則不為”，從而形成了“數(shù)據(jù)煙囪”。例如，H市在智慧政府建設(shè)中，有些部門依托于區(qū)垂與國(guó)垂系統(tǒng)，數(shù)據(jù)僅向上匯聚，當(dāng)其他部門需要索取數(shù)據(jù)時(shí)，便常以對(duì)上負(fù)責(zé)為由加以拒絕。在H市的新生兒落戶“一事聯(lián)辦”事項(xiàng)中，需要公安部門上傳人口信息供人社、醫(yī)保部門使用，但公安部門的信息上傳進(jìn)展緩慢，甚至后來(lái)以信息敏感和工作繁忙為由加以推脫。

為緩解“數(shù)據(jù)煙囪”困境，許多城市開(kāi)始借助數(shù)據(jù)中臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。從技術(shù)層面看，數(shù)據(jù)中臺(tái)銜接了前臺(tái)（公眾端）和后臺(tái)（政府端），可為兩端提供各式數(shù)據(jù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的高效和集中使用。數(shù)據(jù)中臺(tái)建設(shè)后，各部門遵循政策規(guī)定將各類數(shù)據(jù)打包丟入，似乎實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)集中，但實(shí)際上大量數(shù)據(jù)由于名稱、字段、格式等不統(tǒng)一，如不及時(shí)清洗將無(wú)法集中調(diào)用，形成了“集中的碎片”，僅實(shí)現(xiàn)了數(shù)字空間意義上的集中，導(dǎo)致數(shù)據(jù)中臺(tái)淪為“數(shù)據(jù)墳場(chǎng)”。譬如，H市各單位提交的數(shù)據(jù)普遍存在質(zhì)量問(wèn)題，某數(shù)據(jù)中臺(tái)有問(wèn)題的數(shù)據(jù)達(dá)51萬(wàn)余條，而整改數(shù)據(jù)量為9萬(wàn)余條，整改率僅為18.32%，致使大量數(shù)據(jù)在此“死亡”。從全國(guó)來(lái)看，《2022年中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放報(bào)告（城市指數(shù)）》顯示，截至2022年10月，只有55.49%的城市上線了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)覆蓋面剛過(guò)半，表明數(shù)據(jù)碎片化在近半數(shù)城市中仍然明顯。而數(shù)據(jù)碎片化從根底上阻礙了城市智治整合，動(dòng)搖了整體性智治基礎(chǔ)。

（二）平臺(tái)碎片化：平臺(tái)陷阱與子平臺(tái)脫鏈

“政府即平臺(tái)”，平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)集中供給的要件。但城市智治正面臨平臺(tái)碎片化風(fēng)險(xiǎn)，集中表現(xiàn)為平臺(tái)陷阱和子系統(tǒng)脫鏈。在“為數(shù)字化而競(jìng)爭(zhēng)”“為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)”且層層加碼的共同作用下，數(shù)字化和智慧化成為政府及其部門實(shí)現(xiàn)上級(jí)目標(biāo)、創(chuàng)新和邀功的“一石三鳥(niǎo)”之策。在自主創(chuàng)新的合規(guī)性加持下，各層級(jí)政府競(jìng)相爭(zhēng)取高額資金建設(shè)平臺(tái)，其結(jié)果是各種平臺(tái)不斷增加，但平臺(tái)間功能重復(fù)，甚至不契合民眾的實(shí)際需要，形成了平臺(tái)的碎片化建設(shè)。例如，G省已使用省級(jí)掌上平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了業(yè)務(wù)齊全的掌上辦，而各地市的APP也仍在運(yùn)行。其后果是智治的邊際效用甚微，反倒加重了基層負(fù)擔(dān)并引致基層抵觸。Y市市監(jiān)局有三個(gè)監(jiān)管系統(tǒng)平臺(tái)（本級(jí)1個(gè)、上級(jí)2個(gè)）同時(shí)使用，而且功能彼此相近。事實(shí)上使用其中一個(gè)就能完成任務(wù)，但按照要求需將數(shù)據(jù)同時(shí)上傳至三個(gè)平臺(tái)，若數(shù)據(jù)為空則會(huì)面臨上級(jí)的問(wèn)責(zé)，這大大增加了工作人員的負(fù)擔(dān)。為提高效率，各部門也嘗試整合分散的平臺(tái)系統(tǒng)，但平臺(tái)建設(shè)的底層架構(gòu)、算法邏輯、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等不一致，整合起來(lái)非常困難。雖技術(shù)上可行，但成本不亞于開(kāi)發(fā)一套新系統(tǒng)。這導(dǎo)致平臺(tái)建設(shè)落入了“錢穆制度陷阱”，即不斷推出新平臺(tái)解決舊平臺(tái)問(wèn)題。

伴隨著平臺(tái)精簡(jiǎn)的推進(jìn)，全國(guó)各大城市已陸續(xù)接入國(guó)家一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了海量跨部門事項(xiàng)的一網(wǎng)通辦，但仍存在子平臺(tái)間關(guān)聯(lián)度低的問(wèn)題，部分子系統(tǒng)僅提供了進(jìn)入端口甚至“空殼化”，造成子平臺(tái)脫鏈和形式上的一體化。例如，G省省級(jí)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)中存在較多無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的模塊，如婚育、扶殘、企業(yè)員工錄入等，相應(yīng)的服務(wù)事項(xiàng)并未實(shí)質(zhì)性接入，仍需前往各部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)辦理。另外，由于部分子系統(tǒng)間不兼容，子系統(tǒng)間數(shù)據(jù)也未打通，導(dǎo)致申請(qǐng)不同事項(xiàng)的基本信息需要重復(fù)填寫。若將政務(wù)事項(xiàng)視為“菜”，系統(tǒng)視為“餐桌”，則目前仍存在“桌多菜少”和“特桌供特菜”問(wèn)題，一項(xiàng)業(yè)務(wù)需要到特定“餐桌”才能辦結(jié)。一體化平臺(tái)看似提供了一張可以容納各項(xiàng)“菜品”的“大餐桌”，但“特桌供特菜”現(xiàn)象仍然存在，且部分“菜品”還未供應(yīng)到“大餐桌”，導(dǎo)致“大餐桌”變?yōu)椤按蟛藛巍?。這些平臺(tái)碎片化問(wèn)題，造成了城市智治力的分散。

（三）標(biāo)準(zhǔn)碎片化：標(biāo)準(zhǔn)打架與無(wú)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)轉(zhuǎn)

標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一已成為阻礙城市智治發(fā)展的重大問(wèn)題，而其主要表現(xiàn)即為標(biāo)準(zhǔn)碎片化，即地區(qū)間和部門間標(biāo)準(zhǔn)各異，導(dǎo)致數(shù)字政務(wù)粗放發(fā)展和整合困難。標(biāo)準(zhǔn)碎片化突出表現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)打架和無(wú)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)轉(zhuǎn)。由于頂層標(biāo)準(zhǔn)體系不完整和統(tǒng)籌不足，使得政務(wù)系統(tǒng)間技術(shù)和事項(xiàng)的具體實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)不一致，引發(fā)了標(biāo)準(zhǔn)相互沖突的現(xiàn)象。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，條線間系統(tǒng)底層架構(gòu)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和類目存有差異，引發(fā)了系統(tǒng)整合和信息共享沖突。例如，在N市的大數(shù)據(jù)系統(tǒng)建設(shè)中，由于建系統(tǒng)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不同系統(tǒng)導(dǎo)出的數(shù)據(jù)在名稱、格式、字段上基本不同，要求工作人員共享的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)并不一致，需要手動(dòng)清洗，但是由于數(shù)據(jù)包容量大，許多硬件設(shè)施不足以支撐工作人員完成清洗，加上涉密設(shè)備的數(shù)據(jù)也不能輕易拷貝于他處進(jìn)行處理，使得數(shù)據(jù)共享很難順利實(shí)現(xiàn)。在事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)方面，由于線上業(yè)務(wù)項(xiàng)目和數(shù)據(jù)共享?xiàng)l目的標(biāo)準(zhǔn)存在沖突，導(dǎo)致同一業(yè)務(wù)在各地流程差異甚大。譬如，在同一省份的低收入群體家庭經(jīng)濟(jì)狀況動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)項(xiàng)目中，N市民政廳打通了民政、人社、銀行、住建、交通等部門和機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)，可實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，而其他市區(qū)受制于數(shù)據(jù)授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，遲遲未能接入各部門數(shù)據(jù)，仍然采用人工集中入戶核查或?qū)Ω鞑块T數(shù)據(jù)進(jìn)行人工比對(duì)。

無(wú)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)轉(zhuǎn)表現(xiàn)為各城市數(shù)字化、智慧化發(fā)展缺少全國(guó)或者省級(jí)層面統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)，只能依靠行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)或歷史標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)，結(jié)果是數(shù)據(jù)互通難和系統(tǒng)整合難。從政府網(wǎng)站建設(shè)的情況看，自2002年“兩網(wǎng)一站四庫(kù)十二金”項(xiàng)目啟動(dòng)以來(lái)，電子政務(wù)開(kāi)始在標(biāo)準(zhǔn)模糊的情形下野蠻生長(zhǎng)。2015年第一次全國(guó)政府網(wǎng)站普查結(jié)果顯示，全國(guó)共有政府網(wǎng)站84094個(gè)，而問(wèn)題嚴(yán)重的網(wǎng)站數(shù)量達(dá)16049個(gè)。同年，開(kāi)始加速推進(jìn)政府網(wǎng)站集約化發(fā)展。2017年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》，對(duì)政府網(wǎng)站建設(shè)進(jìn)行了規(guī)范，并重點(diǎn)要求集約化發(fā)展。當(dāng)年年底，政府網(wǎng)站數(shù)量降至24820個(gè)，降幅達(dá)46%（37）。到2022年底，全國(guó)政府網(wǎng)站數(shù)量降至13946個(gè)（38）。但《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》主要是基本規(guī)范，技術(shù)層面涉及較少。因此，在規(guī)模性的網(wǎng)站遷移和整合中，由于技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，致使部分網(wǎng)頁(yè)信息資源遺失，損失了重要價(jià)值（甚至可說(shuō)是智治的核心價(jià)值）。一個(gè)明顯的表現(xiàn)便是許多政府網(wǎng)站的數(shù)據(jù)信息僅可查詢至2017年前后，甚至?xí)r間跨度更短。直到2023年7月1日《政府網(wǎng)站網(wǎng)頁(yè)電子文件元數(shù)據(jù)規(guī)范》正式實(shí)施，政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)信息的保存與歸檔才得到安全有效的管理。這是近年來(lái)城市智治無(wú)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)轉(zhuǎn)的縮影，而在數(shù)字政府標(biāo)準(zhǔn)體系、政務(wù)數(shù)據(jù)信息、信息資源庫(kù)等方面，目前仍只有少數(shù)地方標(biāo)準(zhǔn)，這將不利于智治的集約性和整體性發(fā)展。綜上，標(biāo)準(zhǔn)碎片化必然造成數(shù)據(jù)和系統(tǒng)間的彼此區(qū)隔，加劇智治的碎片化。

（四）流程碎片化：服務(wù)鏈條斷裂和碎片式供給

城市智慧化轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是政府流程重塑，而城市智治的流程面臨服務(wù)鏈條斷裂和碎片式供給的難題。分工邏輯下各部門獨(dú)立掌握服務(wù)權(quán)限，若涉及綜合事項(xiàng)則需獲得各部門平臺(tái)的一攬子批條，由此會(huì)導(dǎo)致綜合性服務(wù)鏈條斷裂，降低服務(wù)效率。例如，過(guò)去N市人事管理事項(xiàng)的相關(guān)數(shù)據(jù)涉及4個(gè)部門，各部門都有自己的管理系統(tǒng)，彼此間不能聯(lián)通，導(dǎo)致人事服務(wù)被分散成多個(gè)子項(xiàng)，需要企業(yè)和民眾多頭辦理，效率偏低。N市人社局為實(shí)現(xiàn)人事管理事項(xiàng)的“全鏈?zhǔn)椒?wù)”，需將4個(gè)核心部門的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，這就涉及整體業(yè)務(wù)流程重塑，但囿于部門壁壘和制度鎖定，僅靠同級(jí)部門牽頭收效甚微，該項(xiàng)目直至獲得高層領(lǐng)導(dǎo)重視后才得以落地。僅一個(gè)小規(guī)模流程整合項(xiàng)目便如此困難，若缺少上級(jí)整體謀劃，整個(gè)服務(wù)鏈條斷裂的碎片化智治問(wèn)題必然會(huì)長(zhǎng)久持續(xù)。

另一方面，流程碎片化還體現(xiàn)為服務(wù)的碎片式供給，即政策福惠僅使部分群體受益，而并未實(shí)現(xiàn)服務(wù)的整體性供給，這有違公共服務(wù)公平可及原則。例如，N市人社局負(fù)責(zé)落實(shí)一項(xiàng)高校靈活就業(yè)畢業(yè)生社保補(bǔ)貼政策，符合條件者繳納社?？蓤?bào)銷70%，但政策實(shí)施了兩年多僅5人享受。原因是，在“訴求-回應(yīng)”邏輯下，政策文件繁多且個(gè)人獲取信息的渠道有限，導(dǎo)致可受益群體不可能全體知曉，結(jié)果必然是不同程度的碎片式供給。而化解碎片式供給、走向整體性供給的關(guān)鍵在于超越“訴求-回應(yīng)”邏輯，走向“隱訴預(yù)辦”的賦能服務(wù)邏輯。N市人社局為解決上述政策少有人知曉和享受的問(wèn)題，開(kāi)始實(shí)施“免申即享”，即通過(guò)大數(shù)據(jù)比對(duì)篩選，鎖定符合條件的人員和企業(yè)，免申請(qǐng)并主動(dòng)發(fā)放補(bǔ)貼，而后十幾億的政策資金精準(zhǔn)高效地完成了撥付。但總體來(lái)看，免申即享類整體性供給服務(wù)在全國(guó)各城市尚剛剛起步，數(shù)量占比低且推進(jìn)難度大，碎片式供給仍是城市智治的常態(tài)。

四、城市整體性智治的建構(gòu)路徑

城市化是過(guò)去200年來(lái)全球最持久、最顯著的趨勢(shì)之一。預(yù)計(jì)在2035年我國(guó)城市化率將達(dá)到72.4%（39）。因此，城市治理現(xiàn)代化必然是推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，而城市治理中的碎片化智治阻礙了這一進(jìn)程。本文認(rèn)為，需基于整體性智治的“理念-結(jié)構(gòu)-機(jī)制-制度-技術(shù)”五維理論模型，系統(tǒng)打造城市整體性智治范式，并在五個(gè)維度上持續(xù)深耕，不斷推進(jìn)中國(guó)式治理現(xiàn)代化。

（一）治理理念重塑：跨越被動(dòng)式回應(yīng)，走向賦能型服務(wù)

整體性智治強(qiáng)調(diào)賦能型服務(wù)理念，其實(shí)質(zhì)是城市政府將人民置于更高地位，更加積極地、超前地為群眾提供無(wú)縫隙、全周期和精細(xì)化的公共服務(wù)，主動(dòng)滿足群眾多樣化、個(gè)性化的公共服務(wù)需求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人全面發(fā)展的持續(xù)賦能。從回應(yīng)性角度看，賦能型服務(wù)是未來(lái)城市打造高質(zhì)量回應(yīng)體系的主攻方向。城市治理經(jīng)歷了“應(yīng)訴慢辦”“接訴即辦”的被動(dòng)式回應(yīng)以及“未訴先辦”的主動(dòng)式回應(yīng)，并逐漸演化出超越“二元回應(yīng)”的更高階的賦能式回應(yīng)（40）。賦能型服務(wù)理念正是架構(gòu)于高階回應(yīng)形式之上，追求實(shí)現(xiàn)“不訴自辦”“隱訴預(yù)辦”，以此為市民全面發(fā)展提供高質(zhì)量服務(wù)。從人民性角度看，賦能型服務(wù)理念更加注重“人民城市為人民”，追求質(zhì)量而非數(shù)量，有助于遏制增長(zhǎng)邏輯所致的粗放擴(kuò)張、城際失衡等問(wèn)題，并將注意力轉(zhuǎn)向民生福祉和發(fā)展質(zhì)量，從而增強(qiáng)城市活力，促進(jìn)城市有序成長(zhǎng)?？梢哉f(shuō)，賦能型服務(wù)理念是對(duì)“二元回應(yīng)”和增長(zhǎng)邏輯在某些意義上的超越，也是整體智治政府建設(shè)中生長(zhǎng)的新的治理理念。而實(shí)現(xiàn)城市賦能型服務(wù)的核心鏈條在于放權(quán)、增能、創(chuàng)制、促聚、融智和塑形。具體而言，“放權(quán)”即將部分行政事項(xiàng)實(shí)權(quán)下放至基層，為更近民情的基層創(chuàng)造權(quán)力空間，解除其行動(dòng)枷鎖，為賦能型服務(wù)提供合法性?！霸瞿堋奔赐ㄟ^(guò)人員、資源下沉和數(shù)智技術(shù)運(yùn)用，增強(qiáng)城市基層回應(yīng)龐雜需求的能力，為賦能型服務(wù)創(chuàng)造可能性?！皠?chuàng)制”即制定配套的人事制度、放權(quán)制度、協(xié)調(diào)制度、資源調(diào)配制度、信息共享制度等，使賦能型服務(wù)更具穩(wěn)定性?！按倬邸奔创龠M(jìn)各部門互動(dòng)協(xié)同并重新整合服務(wù)流程，構(gòu)建跨部門聚合網(wǎng)絡(luò)，以便于鏈接資源和提供無(wú)縫隙服務(wù)，強(qiáng)化賦能型服務(wù)的跨界性?！叭谥恰奔磳⑿屡d數(shù)智技術(shù)與城市政務(wù)深度融合，以實(shí)現(xiàn)對(duì)全體市民需求趨向的精準(zhǔn)把握，在“數(shù)字孿生城市”中推演政策方案和觀測(cè)城市未來(lái)，增進(jìn)賦能型服務(wù)的智慧性?！八苄巍奔此茉斐鞘姓鲃?dòng)為民“解難題、辦實(shí)事、供服務(wù)”的有為形象，促進(jìn)民生訴求的及時(shí)反饋和政府口碑的廣泛傳播，增強(qiáng)賦能型服務(wù)的擴(kuò)散性。這六個(gè)方面是當(dāng)前城市治理增強(qiáng)積極主動(dòng)性和超前回應(yīng)性的關(guān)鍵策略，需整體性謀劃與推進(jìn)，以促進(jìn)理念鞏固和服務(wù)提質(zhì)。

（二）治理結(jié)構(gòu)重建：打破政府中心格局，走向多元主體有機(jī)團(tuán)結(jié)

風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代的城市治理日益呈現(xiàn)出復(fù)雜性、非線性與不確定性特征。例如，在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，“縱至底、橫到邊”的合作網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成有效遏制風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的基礎(chǔ)。事實(shí)表明，僅憑單一主體或“機(jī)械團(tuán)結(jié)”，已難以有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜度日漸攀升的跨界性城市問(wèn)題。因此，需要整合政府、企業(yè)、市民和社會(huì)組織等多方力量，集結(jié)各方的獨(dú)特勢(shì)能，并聚成城市治理共同體，以應(yīng)對(duì)城市治理難題。而集結(jié)各方力量的關(guān)鍵在于超越政府中心格局，引導(dǎo)各類城市治理主體走向“有機(jī)團(tuán)結(jié)”，建立高度協(xié)作性、互補(bǔ)性、協(xié)商性的新型合作關(guān)系?！按笾侵沃?、中智治人、小智治事”，要將治制、治人、治事三者有機(jī)結(jié)合，并推動(dòng)多元主體建構(gòu)功能性互補(bǔ)、整體性整合和系統(tǒng)性協(xié)同的合作網(wǎng)絡(luò)，以促進(jìn)多元主體有序、協(xié)調(diào)、高效地參與城市治理實(shí)踐。要引導(dǎo)多元主體進(jìn)行非零和博弈、實(shí)現(xiàn)互利共贏，促進(jìn)多元主體良性合作、實(shí)現(xiàn)功能耦合，消除多元主體的溝通壁壘、實(shí)現(xiàn)信息互通，以此構(gòu)建多元主體協(xié)同智治模式，進(jìn)而加快推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)化、智慧化的城市多元主體整體性智治格局。

（三）治理機(jī)制重組：突破碎片化困境，走向系統(tǒng)性優(yōu)化

構(gòu)建整體性治理機(jī)制需對(duì)協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制、責(zé)任機(jī)制和信任機(jī)制進(jìn)行整體性優(yōu)化與系統(tǒng)性重整。第一，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門和跨層級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制的長(zhǎng)效運(yùn)轉(zhuǎn)和有機(jī)整合，構(gòu)建城市治理整體性協(xié)調(diào)機(jī)制。要重構(gòu)城市間的競(jìng)爭(zhēng)秩序，由競(jìng)賽走向競(jìng)合，建立共棲關(guān)系，構(gòu)建超大城市群內(nèi)的跨域協(xié)調(diào)機(jī)制；建立跨領(lǐng)域、跨部門的指揮機(jī)制和協(xié)商議事機(jī)制，明晰各部門的權(quán)責(zé)界限，重整部門關(guān)系，消弭部門至上、權(quán)威分散和“塊塊”區(qū)隔，以凝聚“塊塊”力量；暢通“市-區(qū)-街道-社區(qū)-網(wǎng)格”的信息傳遞，縮減中間層級(jí)和資源傳遞鏈條，以實(shí)現(xiàn)信息的雙向互動(dòng)，降低運(yùn)行成本，提升跨層級(jí)協(xié)調(diào)效率。第二，實(shí)現(xiàn)治理功能、治理層級(jí)、公私伙伴關(guān)系的整合，構(gòu)建城市治理整體性整合機(jī)制。要有效解決城市治理中長(zhǎng)期存在的職能交疊、權(quán)責(zé)重合和服務(wù)裂解問(wèn)題，促進(jìn)目標(biāo)與手段相互增進(jìn)，實(shí)現(xiàn)功能整合；壓縮治理層級(jí)，減少“中層黑箱”，實(shí)現(xiàn)扁平化運(yùn)作；善于借助私人部門的力量促進(jìn)城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，將資金、技術(shù)引入惠民領(lǐng)域，構(gòu)建良性合作契約，規(guī)范服務(wù)外包，以加強(qiáng)政校、政企、政銀等合作，構(gòu)建城市整體性公私伙伴關(guān)系。第三，構(gòu)建城市治理整體性責(zé)任機(jī)制。壓實(shí)責(zé)任是城市整體性智治的動(dòng)力保障，因而需祛除城市治理中常見(jiàn)的責(zé)任沖突、責(zé)任甩鍋和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁等現(xiàn)象，從制度、政策、法規(guī)、管理等多個(gè)維度優(yōu)化責(zé)任制定程序、調(diào)整責(zé)任內(nèi)容、明晰責(zé)任界限、壓縮自由裁量空間、增強(qiáng)責(zé)任的可溯源性和可考核性，從而打造一體緊實(shí)的責(zé)任機(jī)制。第四，構(gòu)建城市整體性信任機(jī)制。信任是合作的基礎(chǔ)，也是整體性智治實(shí)現(xiàn)機(jī)制整合和結(jié)構(gòu)整合的必要條件。需提升城市政府公信力、培育社會(huì)資本、加強(qiáng)治理主體對(duì)話，以消除政府信任的層級(jí)差序，避免政企猜忌，破解“陌生人社會(huì)”困境，防止社區(qū)低度互信，進(jìn)而打造深度互信的城市整體信任格局。

（四）治理制度重構(gòu)：超越零散式補(bǔ)救，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌型供給

大智治制，制度是整體性智治的關(guān)鍵維度。當(dāng)前城市治理存在不同類型、不同層級(jí)的制度打架和新舊制度并存現(xiàn)象，而零散式的制度補(bǔ)救手段不僅容易落入制度陷阱且加劇了制度碎片化。要實(shí)現(xiàn)城市整體性智治就必須突破碎片式制度困境，從制度理念、制度設(shè)計(jì)、制度整合、制度環(huán)境等方面同時(shí)施策，以實(shí)現(xiàn)城市治理制度的統(tǒng)籌型供給。在制度理念上，要構(gòu)建整體性制度觀，扭轉(zhuǎn)分割性制度觀，使制度服務(wù)于城市整體政府，而非分割政府，以免造成科室林立及其相互對(duì)抗。在制度設(shè)計(jì)上，要強(qiáng)化城市頂層整體性制度設(shè)計(jì)，精簡(jiǎn)制度類目，增強(qiáng)循證決策能力，提升制度質(zhì)量，從源頭上避免制度打架與制度陷阱。在制度整合上，要對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行全面梳理和重新研判，將領(lǐng)域、內(nèi)容相近的制度劃歸為大類，形成綜合性的制度簇群，發(fā)揮制度的整體性效應(yīng)。在制度環(huán)境上，需促進(jìn)流程、職能、權(quán)責(zé)、結(jié)構(gòu)的適度調(diào)整，使之朝著適應(yīng)復(fù)雜治理情景的方向行進(jìn)，進(jìn)而營(yíng)造高效協(xié)同的城市整體性制度環(huán)境?？傊?，要構(gòu)建起城市的整體性制度，調(diào)動(dòng)多元主體參與城市治理的積極性，以實(shí)現(xiàn)“大智”賦能。

（五）治理技術(shù)重整：擺脫數(shù)字負(fù)能，走向數(shù)智賦能

將技術(shù)融入城市治理而產(chǎn)生的智慧治理、數(shù)字治理等，似乎并未即刻實(shí)現(xiàn)理想的藍(lán)圖。“技術(shù)誤用”使技術(shù)不僅未能有效激活，反倒成為禁錮城市治理增效的枷鎖。要扭轉(zhuǎn)亂局，實(shí)現(xiàn)數(shù)智賦能，就必須在城市治理中一體推進(jìn)數(shù)據(jù)側(cè)、主體側(cè)、服務(wù)側(cè)、評(píng)價(jià)側(cè)和智能側(cè)的調(diào)整與優(yōu)化。在數(shù)據(jù)側(cè)，要構(gòu)建超大數(shù)據(jù)中樞平臺(tái)，制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而高效歸集各部門數(shù)據(jù)并保證各類數(shù)據(jù)需求得到及時(shí)滿足。同時(shí)，要引導(dǎo)和鼓勵(lì)政府、企業(yè)、個(gè)人等治理主體的數(shù)據(jù)共享互通，以提質(zhì)破壁。在主體側(cè)，要構(gòu)建多元主體協(xié)同聯(lián)動(dòng)的“數(shù)字孿生”網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)“市-區(qū)-街道-社區(qū)-網(wǎng)格”與“政府-企業(yè)-社會(huì)-個(gè)人”的跨層級(jí)、跨主體協(xié)同，開(kāi)展“云決策”“云指揮”“云作戰(zhàn)”，以拓展城市決策參與的廣度和深度、提升指揮的覆蓋度和及時(shí)性、增強(qiáng)行動(dòng)的響應(yīng)度和實(shí)效性，進(jìn)而高效化解復(fù)雜問(wèn)題與突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。在服務(wù)側(cè)，要以滿足群眾需求為導(dǎo)向，從便民、強(qiáng)府、促產(chǎn)、固基等方向系統(tǒng)推進(jìn)城市數(shù)字普惠設(shè)施建設(shè)，以優(yōu)化城市數(shù)字治理生態(tài)倒逼政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型。此外，要揚(yáng)棄“技治主義”并落實(shí)人文關(guān)懷，注重線上線下協(xié)同以兼顧數(shù)字弱勢(shì)群體的服務(wù)需求。在評(píng)價(jià)側(cè)，要以實(shí)效為重點(diǎn)，建立以數(shù)字項(xiàng)目落地程度和公眾滿意度為核心的評(píng)價(jià)體系，懲處形式主義、“痕跡主義”，達(dá)到以評(píng)促建。在智能側(cè)，要不斷加強(qiáng)算力、優(yōu)化算法、深度學(xué)習(xí)，以提升城市智能中樞“智力”，開(kāi)發(fā)獨(dú)具特色、符合市情的城市大腦，實(shí)現(xiàn)城市“一腦智治”。

注釋：

（1） United Nations， World Urbanization Prospects： The 2018 Revision.

（2） ［美］愛(ài)德華·格萊澤：《城市的勝利》，劉潤(rùn)泉譯，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2012年版，第1—3頁(yè)。

（3） Perri 6， Holistic Government， Demos： 9 Bridewell Place， 1997， pp.1-24.

（4） David Harvey， From Managerialism to Entrepreneurialism： The Transformation in Urban Governance in Late Capitalism， Geografiska Annaler： Series B， Human Geography， 1989， 71（1）， pp.3-17.

（5） 尹廣文：《項(xiàng)目制運(yùn)作：社會(huì)組織參與城市基層社區(qū)治理的路徑選擇》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期。

（6） 張兆曙：《城市議題與社會(huì)復(fù)合主體的聯(lián)合治理——對(duì)杭州3種城市治理實(shí)踐的組織分析》，《管理世界》2010年第2期。

（7）（39） 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)研究所課題組等：《新一輪技術(shù)革命與中國(guó)城市化2020～2050——影響、前景與戰(zhàn)略》，《管理世界》2022年第11期。

（8）（12）（36） 曾凡軍、梁霞、黎雅婷：《整體性智治的現(xiàn)實(shí)困境與實(shí)現(xiàn)路徑》，《中國(guó)行政管理》2021年第12期。

（9） Lester M. Salamon and Odus V. Elliot， Tools of Government： A Guide to the New Governance， Oxford University Press， 2002， p.19.

（10） 蔣俊杰：《整體智治：我國(guó)超大城市治理的目標(biāo)選擇和體系構(gòu)建》，《理論與改革》2022年第3期。

（11） 周毅、張雪：《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)整體智治的理論框架與實(shí)現(xiàn)策略研究》，《圖書(shū)情報(bào)工作》2022年第5期。

（13） 余敏江：《整體智治：塊數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的新型社會(huì)治理模式》，《行政論壇》2020年第4期。

（14）（25） 郁建興、黃飚：《“整體智治”：公共治理創(chuàng)新與信息技術(shù)革命互動(dòng)融合》，《人民周刊》2020年第12期。

（15） 周?。骸兑哉w智治消除基層“數(shù)據(jù)煙囪”》，《國(guó)家治理》2020年第30期。

（16） 王鷺、劉開(kāi)君：《數(shù)字鄉(xiāng)村背景下破解公共服務(wù)碎片化的“整體智治”邏輯——基于浙江“浙里興村共富”場(chǎng)景案例分析》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》2022年第2期。

（17） 張國(guó)芳、季瑾：《整體智治導(dǎo)向的基層社會(huì)治理創(chuàng)新——基于嘉興市“微嘉園”平臺(tái)建設(shè)的考察》，《公共治理研究》2021年第6期。

（18） R. C. Feiock， J. T. Scholz， eds.， Self-Organizing Federalism： Collaborative Mechanisms to Mitigate Institutional Collective Action Dilemmas， Cambridge： Cambridge University Press， 2009， pp.33-50.

（19） ［美］道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，劉守英譯，上海三聯(lián)書(shū)店1994年版，第132—134頁(yè)。

（20） 史云貴、周荃：《整體性治理：梳理、反思與趨勢(shì)》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第5期。

（21） 周志忍：《機(jī)構(gòu)改革的回顧與展望》，《公共管理與政策評(píng)論》2018年第5期。

（22） 楊曉光、高自友、盛昭瀚等：《復(fù)雜系統(tǒng)管理是中國(guó)特色管理學(xué)體系的重要組成部分》，《管理世界》2022年第1期。

（23） 喻少如、許柯：《整體智治：公共法律服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在機(jī)理與創(chuàng)新路徑——以杭州市濱江區(qū)“一碼解糾紛”為例》，《電子政務(wù)》2023年第5期。

（24） 鄧念國(guó)：《整體智治：城市基層數(shù)字治理的理論邏輯與運(yùn)行機(jī)制——基于杭州市S鎮(zhèn)的考察》，《理論與改革》2021年第4期。

（26） 曾凡軍、韋彬：《后公共治理理論：作為一種新趨向的整體性治理》，《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期。

（27） M. M. Young， Implementation of Digital-Era Governance： The Case of Open Data in U.S. Cities， Public Administration Review， 2020， 2， pp.305-315.

（28） 劉永謀：《智能治理的哲學(xué)反思》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2022年第3期。

（29） Nicolas Berggruen， Nathan Gardels， Intelligent Governance for the 21st Century： A Middle Way Between West and East， London： Polity Press， 2013， pp.103-120.

（30） 顏佳華、王張華：《數(shù)字治理、數(shù)據(jù)治理、智能治理與智慧治理概念及其關(guān)系辨析》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2019年第5期。

（31） 李云新、韓伊靜：《國(guó)外智慧治理研究述評(píng)》，《電子政務(wù)》2017年第7期。

（32） G. V. Pereira， P. Parycek， E. Falco， et al.， Smart Governance in the Context of Smart Cities： A Literature Review， Information Polity， 2018， 23（2）， pp.143-162.

（33） 竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國(guó)行政管理》2008年第10期。

（34） 米加寧、章昌平、李大宇等：《“數(shù)字空間”政府及其研究綱領(lǐng)——第四次工業(yè)革命引致的政府形態(tài)變革》，《公共管理學(xué)報(bào)》2020年第1期。

（35）（38） 中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心：《第51次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2023年3月2日。

（37） 國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理辦公室：《2017年第四季度全國(guó)政府網(wǎng)站抽查情況通報(bào)》，2018年2月7日。

（40） 楊守濤：《訴辦關(guān)系變遷與基層治理樣態(tài)演化——被動(dòng)式回應(yīng)與主動(dòng)式回應(yīng)的兩分及其超越》，《中國(guó)行政管理》2022年第1期。

作者簡(jiǎn)介：韋彬，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員，廣西南寧，530004；陳永洲，通訊作者，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，廣西南寧，530004。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）