論黨的十八大以來維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度建設(shè)

朱益飛　徐義婷

摘 要：維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度建設(shè)，事關(guān)黨和國家事業(yè)的千秋大計。這是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的迫切需要，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治保障，也是進(jìn)一步鞏固和維護(hù)黨中央權(quán)威的需要。黨的十八大以來，我們黨的制度建設(shè)為維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)奠定了堅實的思想基礎(chǔ)，提供了重要的組織保障，確保了全面落實，凸顯了系統(tǒng)性，強調(diào)了針對性，體現(xiàn)了承繼性，不斷把黨的領(lǐng)導(dǎo)這一最大優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為中國特色社會主義事業(yè)的治理效能。

關(guān)鍵詞：十八大以來；黨中央權(quán)威；集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；制度建設(shè)

[中圖分類號]D26[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

[文章編號] 2097-2210（2023）04-0078-10

黨的二十大指出，“全黨必須牢記，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必由之路”^[1]。

維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不僅是馬克思主義政黨的重要原則，也是中國共產(chǎn)黨歷史經(jīng)驗的總結(jié)。黨的十八大以來，我們黨對維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度進(jìn)行了全方位的探索，為推動全黨切實增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”提供了制度遵循。

一、建設(shè)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度的重要性

加強維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度建設(shè)是堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的切實需要，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治保障，

更是進(jìn)一步鞏固和維護(hù)黨中央權(quán)威的必然要求。

（一）堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的迫切需要

鄧小平曾指出：“只有全黨嚴(yán)格服從中央，黨才能夠領(lǐng)導(dǎo)全體黨員和全國人民為實現(xiàn)現(xiàn)代化的偉大任務(wù)而戰(zhàn)斗?！?sup>[2]黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是中國特色社會主義最根本的領(lǐng)導(dǎo)制度，堅持和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，就要通過建設(shè)和完善制度化體系來保證黨在各領(lǐng)域各方面各環(huán)節(jié)的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。黨的十九屆四中全會明確提出，要堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，其中之一就是要“完善堅定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度”^[3]；黨的二十大進(jìn)一步強調(diào)，要堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)不動搖。具體而言，通過建立健全全黨堅決維護(hù)習(xí)近平同志作為黨中央以及全黨核心地位的制度，使全黨在思想上、政治上、行動上同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，提高全黨凝聚力。通過建立和完善堅決做到“兩個維護(hù)”的制度，嚴(yán)格執(zhí)行黨的請示報告制度和黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的組織制度，進(jìn)一步鞏固黨中央對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制和機(jī)制，推動黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度體系的完善，確保黨中央重大決策得到全方位落實。對于黨中央提倡的，全黨做到堅決響應(yīng)；黨中央禁止的，全黨堅決不做，通過各項制度建設(shè)以提高全黨戰(zhàn)斗力。

完善堅定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度，對于促進(jìn)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度體系的進(jìn)一步發(fā)展與完善有著舉足輕重的意義，有助于增強全黨以及全國各族人民的凝聚力、向心力，推動黨中央重大決策部署貫徹落實，切實保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的落地落實，從而為“黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”這一重大論斷提供堅實的制度保障，凸顯中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一中國特色社會主義最本質(zhì)的特征和最大優(yōu)勢。

（二）推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治保障

一方面，構(gòu)建維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治根基。黨的十九屆四中全會指出，“中國特色社會主義制度是黨和人民在長期實踐探索中形成的科學(xué)制度體系，我國國家治理一切工作和活動都依照中國特色社會主義制度展開，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)”^[4]。這蘊含著中國特色社會主義制度、國家治理體系、治理能力三者之間的緊密關(guān)系。中國特色社會主義體現(xiàn)在全方位的制度體系之中，制度體系是國家治理體系的外在表現(xiàn)，而治理能力則是對制度落實情況的反映。制度問題是中國特色社會主義、治理體系以及治理能力的核心問題，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度是中國特色社會主義制度體系的政治統(tǒng)領(lǐng)，它體現(xiàn)著我國的國家性質(zhì)，也規(guī)定了我國國家治理體系和治理能力的根本方向。

另一方面，構(gòu)建維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度能夠推動治理理念與治理模式的優(yōu)化。國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化是提升全面治理能力和水平的必要前提?！霸趪抑卫眢w系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明?！?sup>[5]構(gòu)建維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度，可以充分發(fā)揮中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的治國能力，使黨在加強自身建設(shè)的基礎(chǔ)上“坐鎮(zhèn)中軍帳”，更好地發(fā)揮“主心骨”的作用，從而團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全黨全國各族人民“各展其長”，有效地應(yīng)對各類風(fēng)險與挑戰(zhàn)，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定的“兩大奇跡”，以制度優(yōu)勢助力提升治理實效，下好國家治理這盤“棋”。

（三）新時代進(jìn)一步鞏固和維護(hù)黨中央權(quán)威的必然要求

恩格斯在論證權(quán)威的客觀必要性時曾指出，權(quán)威在社會發(fā)展的不同階段具有不同的形態(tài)。也就是說，鞏固和維護(hù)權(quán)威的主要方式會隨社會發(fā)展而發(fā)生變化。中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的歷程中，鞏固和維護(hù)黨中央權(quán)威的主要方式也在發(fā)生演變。

中國共產(chǎn)黨的權(quán)威最初是在領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行新民主主義革命的過程中形成的。新民主主義革命時期，以毛澤東為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國各族人民進(jìn)行革命斗爭，實現(xiàn)了民族獨立和人民解放，巨大的社會變革與進(jìn)步鞏固了黨中央權(quán)威。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民，建立和完善社會主義制度，“加強和完善國家治理，取得歷史性成就”^[6]，也樹立了黨中央的權(quán)威。當(dāng)下，世界正面臨著百年未有之大變局，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要求建立和完善與之相適應(yīng)的、有助于維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的長效機(jī)制，因為“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”^[7]。構(gòu)建維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度，能夠確保形成持續(xù)穩(wěn)定的黨中央權(quán)威生成機(jī)制，使黨中央權(quán)威不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，從而推動建立一種富有中國特色的具有凝聚力的現(xiàn)代化的理性權(quán)威，從制度構(gòu)建層面入手來實現(xiàn)權(quán)威生成機(jī)制轉(zhuǎn)型的成功探索充分彰顯了中國智慧，以中國方案為多元文明共生并進(jìn)的人類社會發(fā)展增添了新的解決方案與選擇。

二、以制度建設(shè)提升維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的思想認(rèn)識

黨中央權(quán)威追求的是一種基于理性認(rèn)同的、自覺自愿的維護(hù)，這種基于權(quán)威的統(tǒng)一“不是下一道命令就可以辦到的，不是只根據(jù)某一次代表會議的決定就可以實現(xiàn)的，必須經(jīng)過一番努力。首先，必須做到鞏固的思想一致，排除意見分歧和思想混亂”^[8]。黨的十八大以來，我們黨通過一系列制度建設(shè)，加強全黨理論認(rèn)同、樹立規(guī)矩意識，夯實新時代群眾史觀，從而為全黨筑牢維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的思想意識。

（一）以學(xué)習(xí)制度促進(jìn)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的理論認(rèn)同

黨的十八大以來，黨中央制定和完善了從中央到地方、從組織到個人的學(xué)習(xí)制度，體現(xiàn)了多層次、廣覆蓋的特點，實現(xiàn)了集中培訓(xùn)、專題研討、典型示范、個人自學(xué)等多種方式的有機(jī)結(jié)合。這些學(xué)習(xí)制度的貫徹執(zhí)行加強了全黨對理論與政策方針的學(xué)習(xí)，大力提升全黨維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的理論認(rèn)同。

首先是進(jìn)一步落實政治局集體學(xué)習(xí)制度。十八屆、十九屆中央政治局分別共計開展了43次和41次集體學(xué)習(xí)；截至2023年6月底，二十屆中央政治局已經(jīng)開展了6次集體學(xué)習(xí)。在帶頭學(xué)習(xí)、作出表率的同時，中央領(lǐng)導(dǎo)給高級領(lǐng)導(dǎo)干部作專題報告的做法也進(jìn)一步制度化、常態(tài)化。這有利于黨員干部加深對黨中央大政方針和重大決策部署的理解，使其更為直觀地接受黨性教育與熏陶。其次，針對地方學(xué)習(xí)，中共中央辦公廳印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則》，著重完善了地方黨委（黨組）中心組學(xué)習(xí)制度。在“以政治學(xué)習(xí)為根本，以深入學(xué)習(xí)中國特色社會主義理論體系為首要任務(wù)，以深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神為重點”^[9]的明確要求下，對習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想、黨中央重大方針部署做到“全面系統(tǒng)學(xué)、及時跟進(jìn)學(xué)、深入思考學(xué)、聯(lián)系實際學(xué)”^[10]。在基層，為防止“三會一課”制度表面化、形式化、娛樂化，通過增加實質(zhì)性內(nèi)容、運用現(xiàn)代信息技術(shù)進(jìn)行創(chuàng)新等方式使“三會一課”重新煥發(fā)生機(jī)，更好地發(fā)揮政治學(xué)習(xí)與教育功能，通過學(xué)習(xí)讓“每名黨員都成為一面鮮紅的旗幟，每個支部都成為黨旗高高飄揚的戰(zhàn)斗堡壘”^[11]。

通過自上而下的系列制度建設(shè)，形成的有效學(xué)習(xí)機(jī)制能夠使黨員和廣大人民群眾歷經(jīng)思想淬煉，在理解理論的基礎(chǔ)上加深認(rèn)同，從而更加堅定地維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（二）以黨內(nèi)法規(guī)樹立維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)矩意識

“現(xiàn)代政黨都是有政治紀(jì)律要求的，沒有政治上的規(guī)矩不能成其為政黨”“一個政黨，不嚴(yán)明政治紀(jì)律，就會分崩離析”。^[12]嚴(yán)明的紀(jì)律對于執(zhí)政黨權(quán)威的生成與維護(hù)的重要性是不言而喻的。

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)取得了重大進(jìn)展。一方面，建立起黨內(nèi)法規(guī)制度體系的“四梁八柱”。黨的十八大以來，我們的黨內(nèi)法規(guī)制定力度大，出臺數(shù)量多，出臺了一系列標(biāo)志性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性的法規(guī)制度。最突出的是《中國共產(chǎn)黨章程》的修訂，黨的二十大新修訂的《中國共產(chǎn)黨章程》進(jìn)一步明確了要堅定維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，對黨員義務(wù)加入了關(guān)于增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”的規(guī)定，明確了全面從嚴(yán)治黨的新要求，通過政治規(guī)矩和基本要求確保維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。另一方面，將黨內(nèi)法規(guī)納入國家法治體系建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)的立改廢工作，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，明確了“紀(jì)嚴(yán)于法”的要求。黨組織和黨員既要在國家憲法和法律的框架內(nèi)進(jìn)行活動，而且要遵照黨規(guī)黨紀(jì)以更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來約束自我。在完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系、實現(xiàn)有規(guī)可依的基礎(chǔ)上，推進(jìn)學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想主題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、黨史學(xué)習(xí)教育等黨內(nèi)集中學(xué)習(xí)教育常態(tài)化、制度化，使廣大黨員基于對黨章黨規(guī)黨紀(jì)的深入學(xué)習(xí)和全面理解，培養(yǎng)時時處處尊崇、遵守、維護(hù)黨的紀(jì)律與黨的規(guī)矩的自覺意識。

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)能增強全黨自覺遵規(guī)守紀(jì)意識，實現(xiàn)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)由外力約束到自覺服從的轉(zhuǎn)變。

（三）以聯(lián)系群眾制度樹牢維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的群眾史觀

革命、建設(shè)和改革實踐的經(jīng)驗教訓(xùn)表明，“馬克思主義執(zhí)政黨的最大危險，就是脫離群眾”^[13]。黨中央權(quán)威從本質(zhì)屬性而言，它來源于人民、服務(wù)于人民，我們黨只有真正與人民群眾保持“魚水關(guān)系”，才能實現(xiàn)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來，我們黨注重構(gòu)建聯(lián)系群眾的各種制度，樹牢全黨的馬克思主義群眾史觀，以切實維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

一方面，建立完善黨員、干部聯(lián)系群眾體制機(jī)制。黨的十八大召開后不久，中共中央政治局就出臺了改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”。規(guī)定第一條就指出，“要改進(jìn)調(diào)查研究，到基層調(diào)研要深入了解真實情況，總結(jié)經(jīng)驗、研究問題、解決困難、指導(dǎo)工作，向群眾學(xué)習(xí)、向?qū)嵺`學(xué)習(xí)，多同群眾座談”^[14]。2023年3月，中共中央辦公室印發(fā)的《關(guān)于在全黨大興調(diào)查研究的工作方案》更是以大興調(diào)查研究為主題，明確要把落實黨的領(lǐng)導(dǎo)情況、是否存在弱化虛化黨的領(lǐng)導(dǎo)問題作為調(diào)查研究的重點，強調(diào)通過轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾，使廣大群眾真正擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，夯實維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的群眾基礎(chǔ)。另一方面，建立健全為民服務(wù)制度。例如，我們進(jìn)一步健全政務(wù)公開制度，以更開放的渠道、更簡便的形式、更透明的信息保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)，發(fā)揮群眾監(jiān)督的重要作用。重視完善群眾滿意度測評制度，以人民的獲得感、幸福感作為評價、考核工作的重要標(biāo)準(zhǔn)，切實回應(yīng)人民群眾的重要關(guān)切，把密切聯(lián)系群眾制度落實到為民服務(wù)中去。

建立健全密切聯(lián)系群眾的制度，有助于全黨進(jìn)一步樹牢馬克思主義群眾史觀，在踐行黨的宗旨過程中讓人民群眾深化對中國共產(chǎn)黨的政治認(rèn)同，有助于全黨在思想認(rèn)識上明確：黨中央權(quán)威歸根結(jié)底來自人民，樹立黨中央權(quán)威加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，目的是更好地服務(wù)于人民，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與以人民為中心的理念是統(tǒng)一的，是新時代對民主集中制的創(chuàng)造性運用。

三、以制度建設(shè)完善維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的組織保障

列寧指出，無產(chǎn)階級“能夠成為而且必然會成為不可戰(zhàn)勝的力量，就是因為它根據(jù)馬克思主義原則形成的思想一致是用組織的物質(zhì)統(tǒng)一來鞏固的，這個組織把千百萬勞動者團(tuán)結(jié)成一支工人階級的大軍”^[15]。截至2022年12月底，中國共產(chǎn)黨擁有9800多萬黨員、500多萬個基層黨組織，要匯聚全黨力量，把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實到基層，必須建立嚴(yán)密的組織體系，為維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)提供重要組織保障。

（一）建立健全黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的組織制度

“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！?sup>[16]維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)必須以制度建設(shè)“提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方”^[17]。

黨的十八大以來，我們黨建立健全了黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)制度。通過發(fā)揮黨中央的整合統(tǒng)領(lǐng)作用，加強黨中央在重大決策部署問題上集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免政出多門。在中央各決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，對重大部署開展總體設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)與督促落實，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)覆蓋所有重要領(lǐng)域，這是樹立和維護(hù)黨中央權(quán)威的關(guān)鍵一招。同時，通過健全各級黨委（黨組）工作制度確保黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)下沉，使黨組從講政治的高度積極履職盡責(zé)。“黨組在黨的組織體系中具有特殊地位，是黨對各領(lǐng)域、各方面的非黨組織實施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式”。我們要充分發(fā)揮黨組的作用，“進(jìn)一步彰顯政治屬性、強化政治導(dǎo)向、發(fā)揮政治功能，更好發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”。^[18]2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》對黨組的設(shè)立、職責(zé)、組織原則、決策與執(zhí)行等諸多方面進(jìn)行了更為全面的規(guī)范，為黨組工作的加強與改進(jìn)指明了方向，促進(jìn)提高黨組領(lǐng)導(dǎo)水平，確保黨的方針政策和決策部署在同級組織中的貫徹落實，切實強化黨對中央和地方國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)組織、文化組織和其他各類組織的領(lǐng)導(dǎo)。2021年中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》明確把“堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”作為黨的組織工作必須遵循的首要原則，規(guī)定了組織工作要實行“黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，并在組織體系、干部工作等方面有細(xì)化要求。黨的十八大以來我們黨也重視從廣義組織制度著手，完善黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系。黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》，2023年又發(fā)布了《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，在黨和國家機(jī)構(gòu)改革過程中，“以堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為主線，完善堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到黨和國家機(jī)關(guān)全面正確履行職責(zé)各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)”^[19]。

在統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局以及“四個全面”戰(zhàn)略布局中，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的組織制度保障了黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入各個領(lǐng)域，貫穿到各個層級，形成“全國一盤棋”的改革格局，充分體現(xiàn)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

（二）重視建立領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭示范制度

黨的組織制度是要求全體黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部共同遵守、按照一定程序辦事的組織規(guī)程。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級干部作為黨的基本路線與方針政策的具體執(zhí)行者，是維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的表率。黨的十八大以來，我們黨重視領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭示范制度，“切實強化制度意識，帶頭維護(hù)制度權(quán)威，做制度執(zhí)行的表率，帶動全黨全社會自覺尊崇制度、嚴(yán)格執(zhí)行制度、堅決維護(hù)制度”^[20]。習(xí)近平總書記強調(diào)：“新形勢下加強和規(guī)范黨內(nèi)政治生活，重點是各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，關(guān)鍵是高級干部特別是中央委員會、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會的組成人員”^[21]。

一是以制度明確責(zé)任。對于黨的領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部述職述責(zé)作出了重大制度性安排，明確黨委（黨組）書記管黨治黨第一責(zé)任人職責(zé)和領(lǐng)導(dǎo)班子成員“一崗雙責(zé)”，通過壓實責(zé)任倒逼落實，督促黨員領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)當(dāng)作為，做好本職工作，開墾好、耕耘好黨組織交付的“責(zé)任田”。二是劃出了制度紅線。2018年修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》根據(jù)新形勢下全面從嚴(yán)治黨的新要求，針對一段時間發(fā)現(xiàn)的突出問題和新型違紀(jì)行為增補了條款，把“山頭主義”“兩面人”“干擾巡視”等都加入了黨員干部行為的“負(fù)面清單”，標(biāo)出的紅線以更加精準(zhǔn)化的要求使領(lǐng)導(dǎo)干部自覺同黨的基本理論、基本路線、基本方略對標(biāo)對表，同黨中央決策部署對標(biāo)對表。三是完善選賢任能制度。在組織人事制度方面樹立正確的用人導(dǎo)向，把是否能全面執(zhí)行黨的路線方針政策、勇于擔(dān)當(dāng)作為干部選拔任用的重要標(biāo)準(zhǔn)，例如在2019年修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》時，在第三條中加入“必須把政治標(biāo)準(zhǔn)放在首位”的表述，并把牢固樹立“四個意識”和堅決做到“兩個維護(hù)”作為提拔任用干部的首要基本條件。

這些制度的修訂，凸顯了黨的十八大以來我們黨善于從組織人事制度方面維護(hù)黨中央權(quán)威和黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在選人用人的導(dǎo)向上堅持政治標(biāo)準(zhǔn)，通過領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭做到“兩個維護(hù)”從而形成全黨效應(yīng)。

（三）建立貫通上下確保政令暢通制度

民主集中制是我們黨的根本組織制度與領(lǐng)導(dǎo)制度，是中國共產(chǎn)黨最大的制度優(yōu)勢。習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上的講話中指出：“我們黨是按照馬克思主義建黨原則建立起來的，形成了包括黨的中央組織、地方組織、基層組織在內(nèi)的嚴(yán)密組織體系。這是世界上任何其他政黨都不具有的強大優(yōu)勢?！?sup>[22]黨的十八大以來我們黨通過制度建設(shè)，規(guī)定了中央、地方、基層權(quán)責(zé)關(guān)系，建立起貫通上下的體制，確保政令暢通。

在涉及中央、地方、基層權(quán)責(zé)關(guān)系方面，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性的同時，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，把“四個服從”作為處理組織與個人、上級與下級、中央與地方之間關(guān)系的基本準(zhǔn)則，并進(jìn)一步明確黨中央、黨的地方組織、黨的基層組織的角色定位與職責(zé)。例如，在2019年1月通過的《中共中央關(guān)于加強黨的政治建設(shè)的意見》規(guī)定，作為領(lǐng)導(dǎo)黨和國家事業(yè)發(fā)展的大腦與中樞的黨中央，擁有對涉及全黨全國性的重大方針政策問題的唯一決定和解釋權(quán)。黨的地方組織的任務(wù)在于確保中央政令暢通，做到令行禁止；黨的基層組織要解決弱化、虛化、邊緣化問題，切實提升組織力以發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。系列制度規(guī)范使各級各類黨組織的政治屬性和政治功能不斷得到強化，更好地維護(hù)黨中央權(quán)威和實現(xiàn)集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在密切中央、地方、基層交流溝通方面，發(fā)揮自下而上的請示報告制度與自上而下的巡視巡察制度的組合效應(yīng)，實現(xiàn)上下貫通，做到令行禁止。同時，對于一些地方與部門干部打著維護(hù)黨中央權(quán)威的旗號，要求下屬向自己看齊、維護(hù)自己在本地區(qū)或部門的“核心”地位等損害黨的民主集中制的問題行為，也通過制度有效地進(jìn)行了遏制，避免假借邏輯層層提權(quán)威的現(xiàn)象。建立起來的貫通上下、聯(lián)通內(nèi)外的系列制度，確保了政令暢通，徹底解決了組織體制上的“中梗阻”問題，打通了“最后一公里”。

四、以制度建設(shè)確保維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的全面踐行

習(xí)近平總書記多次強調(diào)，黨中央的決策是“一分部署、九分落實”，維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)最終要看落實黨中央決策部署的情況。黨的十八大以來，我們黨建立起維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的事前預(yù)警、事中實施、事后反饋全程保障機(jī)制。

（一）完善事前請示報告制度

我們黨成立之初就提出建立請示報告制度的命題。1948年9月中央政治局討論通過了《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會以及前委會向中央請示報告制度的決議》，其后黨的請示報告制度在全黨全軍普遍建立。經(jīng)過70多年發(fā)展，這項制度已經(jīng)成為我們黨內(nèi)的重要政治紀(jì)律、組織紀(jì)律和工作紀(jì)律，是維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要制度。

隨著時代的發(fā)展，請示報告制度不能完全適應(yīng)新時代政治建設(shè)要求，以往制定的請示報告制度對于請示報告意識、請示內(nèi)容以及請示程序方式上存在制度上不完善的地方，導(dǎo)致一些黨組織在請示報告環(huán)節(jié)上打折扣、搞變通。為了從制度層面進(jìn)一步規(guī)范黨的請示報告工作，深入推進(jìn)請示報告制度化建設(shè)，2016年10月，黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，明確提出全黨必須嚴(yán)格執(zhí)行重大問題請示報告制度，并規(guī)定涉及全局的重大事項或作出的重大決定必須向黨中央請示報告。2017年10月，中央政治局審議《中共中央政治局關(guān)于加強和維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的若干規(guī)定》，要求中央政治局高級領(lǐng)導(dǎo)干部“主動將重大問題報請黨中央研究，認(rèn)真落實黨中央決策部署并及時報告落實的重要進(jìn)展”^[23]，明確了新時代對黨的請示報告工作的新規(guī)定和新要求。2019年初，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，這是黨在新時代關(guān)于請示報告工作的一項重要制度。該“條例”對請示報告的內(nèi)涵、誰需要請示、向誰請示、請示報告什么、如何請示報告等作了明確規(guī)定，彌補了以往請示報告在執(zhí)行過程中存在的制度缺陷，實現(xiàn)了請示報告工作的“制度化、規(guī)范化、科學(xué)化”。2023年3月底，中共中央政治局對2017年實施的《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》進(jìn)行審議，進(jìn)一步強調(diào)“關(guān)鍵少數(shù)”要認(rèn)真履行從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，強調(diào)要對報告的執(zhí)行情況加強抽查與核實?？梢钥闯觯h的十八大以來，黨的請示報告制度建設(shè)邁入了新的發(fā)展時期。

（二）強調(diào)事中的落實制度

空談?wù)`國，實干興邦。黨中央決策部署如果沒有得到全面貫徹落實，必定在黨內(nèi)形成破窗效應(yīng)，黨中央權(quán)威就會弱化。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央重視構(gòu)建指向過程性的落實制度，把黨中央決策部署在各個層級、各個環(huán)節(jié)實現(xiàn)穩(wěn)落地、深扎根，切實把黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)化為治理實效。

一方面，進(jìn)一步修訂巡視制度嚴(yán)抓過程落實。黨的十八大以來，中共中央在2015年、2017年先后兩次修訂《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，最新修訂的“條例”把“兩個維護(hù)”作為巡視工作的基本遵循，明確了“巡視全覆蓋”的基本要求和巡視的主要對象，尤其對無視黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的行為如“結(jié)黨營私、團(tuán)團(tuán)伙伙”“落實意識形態(tài)工作責(zé)任制不到位”等情形要開展巡查。黨的十九大修改的《中國共產(chǎn)黨章程》把黨的巡視制度在第二章中單列為一條，提出中央、地方和基層要實行巡視制度的基本要求，并增加了“在一屆任期內(nèi)，對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織實行巡視全覆蓋”^[24]的表述，巡視制度是黨實行自我監(jiān)督的有效途徑，能夠跟蹤黨的各級組織落實黨中央決策部署的情況，是維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)過程性管理的一項重要制度設(shè)計。

另一方面，制度建設(shè)還著眼于落實主體責(zé)任，通過扭住責(zé)任制這一“牛鼻子”，不斷提高黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的履職盡責(zé)本領(lǐng)。2019年9月出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》指出，黨的各級黨組織有遵守法規(guī)和維護(hù)法規(guī)權(quán)威的義務(wù)，全黨要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，層層抓落實，“地方各級黨委對本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作負(fù)主體責(zé)任，應(yīng)當(dāng)堅決貫徹黨中央決策部署以及上級黨組織決定”^[25]，切實做到維護(hù)黨中央權(quán)威。2020年3月發(fā)布《黨委（黨組）落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》在“責(zé)任內(nèi)容”部分的第一條指出，要“堅決維護(hù)以習(xí)近平同志為核心的黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，堅決貫徹執(zhí)行黨中央決策部署以及上級黨組織決定”^[26]，并對如何落實責(zé)任進(jìn)行規(guī)定，為了落實黨中央決策部署，要求黨委（黨組）定期召開會議、列出責(zé)任清單、制定年度任務(wù)安排等，從而推動各項工作落實。

（三）嚴(yán)格事后問責(zé)制度

旗幟鮮明講政治是馬克思主義政黨根本要求，問責(zé)制度在加強黨內(nèi)政治監(jiān)督以鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一問題上意義重大。黨的十八大以來，我們黨創(chuàng)新發(fā)展了問責(zé)制度，對貫徹黨的路線方針政策和決議執(zhí)行不力、對黨中央的重要指示批示精神落實不到位的情形進(jìn)行問責(zé)，在全黨初步形成了敬畏黨中央權(quán)威、自覺維護(hù)黨中央權(quán)威的良好政治生態(tài)。

2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》清晰指出了問責(zé)目標(biāo)，即保證黨的路線方針政策和黨中央重大決策部署貫徹落實，體現(xiàn)了問責(zé)條例對維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的明確的問題指向。在問責(zé)對象上既保持了之前條例中關(guān)于問責(zé)對象的全覆蓋，又重點抓住“關(guān)鍵少數(shù)”。首次把各級黨組織作為問責(zé)對象，同時把位高權(quán)重的“關(guān)鍵少數(shù)”列為重點問責(zé)對象，解決了以往集體決策中無法問責(zé)的問題。在需要問責(zé)的情形中，對黨的弱化領(lǐng)導(dǎo)的情形明確化，把“四個意識”不強、“兩個維護(hù)”不力以及黨的基本理論、路線、方略貫徹不到位的情形列入問責(zé)范圍。在問責(zé)過程問題上，通過建立預(yù)防性問責(zé)和過程性監(jiān)督問責(zé)，實現(xiàn)崗位問責(zé)與終身問責(zé)相結(jié)合，有效擺脫了“一陣風(fēng)式”的事后懲罰問責(zé)以及時間、范圍有限的崗位問責(zé)的缺陷。

在對維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的落實情況的問責(zé)過程中，實施問責(zé)的主體必須做到正人先正己，“對紀(jì)檢干部嚴(yán)重違紀(jì)、造成惡劣影響的，就要問紀(jì)委書記（紀(jì)檢組組長）的責(zé)”^[27]。為了防止“燈下黑”，2019年1月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》，加強紀(jì)檢程序和干部的管理、監(jiān)督，對紀(jì)檢監(jiān)察干部的違紀(jì)違法行為做到零容忍，通過運用督查“利劍”確保政令暢通，使問責(zé)制度踏石留印、抓鐵有痕。

黨的十八大以來，我們黨創(chuàng)新了問責(zé)制度，使黨的各級組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部切實把“四個意識”和“兩個維護(hù)”轉(zhuǎn)化成聽黨指揮的實際行動，在實際行動中維護(hù)黨中央定于一尊的權(quán)威。

黨的二十大報告把“堅持和加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”作為全面落實新時代黨的建設(shè)總要求的首要要求，提出要“健全總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，完善黨中央重大決策部署落實機(jī)制，確保全黨在政治立場、政治方向、政治原則、政治道路上同黨中央保持高度一致，確保黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”^[28]。因為建立和完善堅決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度，事關(guān)黨和國家事業(yè)的千秋大計。制度出臺后的意義在于遵守和執(zhí)行，如果制度只是寫在紙上、貼在墻上，制度就會淪為“稻草人”。因此，習(xí)近平總書記指出，“制度是用來遵守和執(zhí)行的。全黨必須強化制度意識，自覺尊崇制度，嚴(yán)格執(zhí)行制度，堅決維護(hù)制度，健全權(quán)威高效的制度執(zhí)行機(jī)制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督”^[29]。只有這樣，才能把維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項制度轉(zhuǎn)化為治理效能，確保中國特色社會主義“方向不變、道路不偏、力度不減”，充分展現(xiàn)中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，開辟“制度之治”的嶄新未來。

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（責(zé)任編輯：單孝虹）

基金項目：本文是國家社科基金青年項目“全面深化改革進(jìn)程中維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)研究”（19CKS022）階段性研究成果。

作者簡介：朱益飛，揚州大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授；徐義婷，揚州大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生。