內(nèi)部控制視闕下黨組織參與國有企業(yè)治理

□ 遼寧大連 周守亮 李承寰 楊東曉

國有企業(yè)是我國社會主義經(jīng)濟建設(shè)的重要一環(huán)。當(dāng)前國企正處于深化改革時期，如何改善國企所有者缺位問題、抑制內(nèi)部人控制現(xiàn)象，中共中央及國務(wù)院為國企改革指明了方向。如2015年《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》，及同年《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》兩文件，一個提出一個落實，充分配合，均明確要求：堅持和完善雙向進入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制，堅持黨對國企的領(lǐng)導(dǎo)不動搖，完善黨組織參與治理制度，同時提出黨組織對國企的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。黨組織參與治理是我國國企治理結(jié)構(gòu)的特色所在，也是我國國企深化改革不可或缺的一部分。伴隨著黨組織參與治理機制趨近于規(guī)范化，黨組織參與下的我國國企特色法人治理結(jié)構(gòu)逐步完善。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)黨組織參與治理會有效提升國企內(nèi)控質(zhì)量，參與治理的程度與內(nèi)部控制有效性呈倒U型關(guān)系，同時大量學(xué)者研究表明內(nèi)部控制對企業(yè)價值有正向影響等。本文從研究黨組織參與治理下的特色治理結(jié)構(gòu)機理出發(fā)，分析特色治理結(jié)構(gòu)對國企內(nèi)控質(zhì)量的影響，進一步探討黨組織參與治理如何通過提高內(nèi)控質(zhì)量進而提升國有企業(yè)價值，為我國國企深化改革提供參考。

一、黨組織參與治理與國企內(nèi)部控制之間的關(guān)系

1.黨組織參與治理的特色法人結(jié)構(gòu)運行機理。黨組織參與下的特色治理結(jié)構(gòu)并不是簡單地將黨組織加入現(xiàn)代企業(yè)治理的四方結(jié)構(gòu)中，而是一個新的制衡機制用以約束國企存在的所有者缺位所導(dǎo)致的系列問題，而傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)無法有效約束這些問題。從討論前置制度的建立開始，黨組織在國企經(jīng)營中被賦予了具體的決策權(quán)，討論前置的主題為三重一大事項。其一，重要干部任免上，董事會是擁有對上級黨組織及其組織部門、國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)黨委的經(jīng)理層干部提名進行任命，而黨組及經(jīng)理層只能對下級干部進行任免，相互之間并不沖突；其二，對于重大事項決策、重要項目安排、大額資金使用上，董事會對事項重大的判定高于黨組織，董事會的關(guān)注重點在企業(yè)的長遠發(fā)展和整體規(guī)劃，而黨組織與經(jīng)理層更關(guān)注于企業(yè)日常經(jīng)營中的決策事項，黨組織的制約作用更體現(xiàn)在經(jīng)理層。

從人員構(gòu)成角度來看，雙向進入，交叉任職是黨組人員構(gòu)成的基本要求。根據(jù)《指導(dǎo)意見》與《若干意見》等文件，黨組織與經(jīng)理層人員高度重合，總經(jīng)理一般擔(dān)任黨委副書記，經(jīng)理層中除非黨員人員和因職位數(shù)限制而不能進入黨委的人員，其余皆為黨委成員；黨組織與董事會人員半數(shù)以上不重合，黨委書記、董事長一般由一人擔(dān)任，專職副書記進入董事會，同時總經(jīng)理也為董事一員。監(jiān)事會成員依照規(guī)定進入黨組織。

從管理職責(zé)角度來看，黨組織在治理結(jié)構(gòu)中介于董事會與經(jīng)理層之間，把握國有企業(yè)經(jīng)營中的政治方向。黨組織行使重大事項的主導(dǎo)決策權(quán)、一般事項的建議權(quán)以及日常經(jīng)營中的監(jiān)督權(quán)。董事會行使重大事項最終決定權(quán)，企業(yè)內(nèi)部人員任免權(quán)以及股東會決議的執(zhí)行權(quán)。經(jīng)理層行使企業(yè)大小事項的決策權(quán)，黨組織、董事會決議的執(zhí)行權(quán)。監(jiān)事會行使企業(yè)決策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)。在國企經(jīng)營中，當(dāng)事項發(fā)生時，首先判斷是否為三重一大事項，非三重一大事項，黨組僅提出建議，由管理層做出決策，監(jiān)事會進行合法合理性監(jiān)督，再由經(jīng)理層執(zhí)行。如若是三重一大事項，由黨組首先從政治方面進行把關(guān)，判斷是否符合國家政治方向、有沒有重大廉政風(fēng)險、是否落實國家任務(wù)方針等，進一步通過集體決策決定能不能做。如果黨組織決策不通過，事項終止；如果黨組織決策通過，進一步由經(jīng)理層從經(jīng)濟層面進行決策并制定具體實施方案，重大事項（涉及企業(yè)未來發(fā)展等）要上升至董事會，董事會只對黨組與經(jīng)理層共同決策的方案進行最終決定權(quán)。討論前置制度是保障黨組織參與國企治理的根本，同時明晰了黨組織在管理職責(zé)中的地位，也避免了董事會、管理層對黨組織架空的問題，真正地將黨組織嵌入治理結(jié)構(gòu)中去。

2.黨組織參與治理對內(nèi)部控制的影響。治理結(jié)構(gòu)是提升內(nèi)部控制質(zhì)量的關(guān)鍵保障因素?，F(xiàn)代企業(yè)制度以所有者在位為前提，而國企的特殊性存在所有者缺位現(xiàn)象，現(xiàn)代企業(yè)制度難以確保國企內(nèi)控制度發(fā)揮應(yīng)有的效果。我國國企特色治理結(jié)構(gòu)通過黨組織在其中發(fā)揮的作用，解決了所有者缺位問題，國企內(nèi)部控制質(zhì)量得到了改善和提升。

首先，黨組織參與治理填補了國企所有者缺位導(dǎo)致的治理結(jié)構(gòu)空缺，黨組織發(fā)揮類似于治理結(jié)構(gòu)中“大股東”地位，為國企把控政治方向、完成國家戰(zhàn)略方針，保障國有資產(chǎn)安全，為國企中的內(nèi)部控制建立與運行提供良好的內(nèi)部環(huán)境。

其次，黨組織可以深入企業(yè)內(nèi)部，作為企業(yè)內(nèi)部權(quán)力機構(gòu)完善制衡架構(gòu)。黨組織可以真正代替委托人，從決策者角度促進內(nèi)部控制發(fā)揮作用。同時，“討論前置”制度安排的是黨組織在重大風(fēng)險控制以及各方權(quán)力制衡中起到積極作用，強化國企事前控制，提升科學(xué)決策能力，完善歸口管理，進一步提升內(nèi)部控制質(zhì)量。實現(xiàn)國企完備高效的內(nèi)部控制不僅可以保障企業(yè)的日常經(jīng)營，也能確保國有資產(chǎn)增值保值，提升安全性與有效性。

隨著中國特色國企法人治理結(jié)構(gòu)不斷完善，黨組織參與治理對國企內(nèi)部控制產(chǎn)生積極影響。吳秋生等（2018）、李衛(wèi)斌等（2020）研究發(fā)現(xiàn)黨組織治理參與程度與內(nèi)部控制有效性呈倒U型關(guān)系，黨組織參與董事會治理的程度與內(nèi)部控制質(zhì)量也呈倒U 型關(guān)系。黨組織參與程度過高時也可能削弱內(nèi)部控制有效性。石勝貴等（2019）研究發(fā)現(xiàn)，實施“雙向進入，交叉任職”有助于改善內(nèi)部控制，并通過內(nèi)部控制提高審計質(zhì)量。李越冬等（2020）研究發(fā)現(xiàn)黨組織參與治理顯著提高企業(yè)內(nèi)部控制質(zhì)量，同時黨組織參與董事會、監(jiān)事會、管理層對不同類型國企內(nèi)部控制提升效果不同。

為探討黨組織參與治理的特色治理結(jié)構(gòu)是如何影響內(nèi)部控制質(zhì)量，以內(nèi)部控制五大要素的理論框架切入，分析黨組織在控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)督中起到的作用。

①內(nèi)部環(huán)境：控制環(huán)境決定企業(yè)治理及內(nèi)部控制質(zhì)量的基礎(chǔ)，在治理結(jié)構(gòu)方面，國企特色法人治理結(jié)構(gòu)為黨組織發(fā)揮制衡作用提供了明確的結(jié)構(gòu)安排，人員構(gòu)成覆蓋管理層、監(jiān)事會及董事會成員。同時“討論前置”制度賦予黨組織對于三重一大事項的決策權(quán)，明晰了黨組織在國企特色治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)責(zé)分配，避免了因所有者缺位所導(dǎo)致的國企董事會權(quán)力獨大現(xiàn)象，完善了結(jié)構(gòu)的制衡體系，對于潛在的貪污現(xiàn)象及舞弊行為具有進一步的監(jiān)管作用。在企業(yè)文化方面，黨組織在國企中一直處于政治核心地位，黨組織將黨的政治建設(shè)擺在首位，為國企員工思想道德建設(shè)做充分的工作，創(chuàng)建良好的企業(yè)文化氛圍。此外，由于黨組織遵循“交叉任職、雙向進入”制度，國企各部門中都有黨組織成員，有利于內(nèi)控制度落地執(zhí)行，提高國企內(nèi)部控制的有效性。

②風(fēng)險評估：國有企業(yè)的經(jīng)營目的具有多重性，除經(jīng)濟利潤之外，還應(yīng)積極促進國家重大政策落地實施、確保國有資產(chǎn)的保值增值。從國企目標(biāo)的角度上看，國企的風(fēng)險評估不僅應(yīng)從經(jīng)濟層面進行評估，還要從國企政治性以及國有資產(chǎn)的安全性角度進行評估?！坝懻撉爸谩弊岦h組織在三重一大事項決策中到了關(guān)鍵性的作用，防止政治風(fēng)險、貪污腐敗風(fēng)險、資產(chǎn)流失風(fēng)險等。在管理層進行方案實施前由黨組織從政治風(fēng)向上進行評估，判斷其是否符合政治站位要求和國有資產(chǎn)安全，對于有政治風(fēng)險的事項具有否決權(quán)。同時，在非三重一大事項中，黨組織行使建議權(quán)，對于潛在的風(fēng)險具有雙重保障意義。

③控制活動：黨組織參與決策的三重一大事項是核心業(yè)務(wù)風(fēng)險評估的最前端。如決策不通過，該事項直接停止，并不會進一步推進至管理層決策實施。在日常的國企經(jīng)營中，黨組織起監(jiān)督作用，黨組織為國企黨員進行思想與政治上的引領(lǐng)，同時黨員以身作則為非黨組織成員樹立好的榜樣，提升財務(wù)與監(jiān)管部門人員的職業(yè)道德，引領(lǐng)正確的國企思想觀念，從思想上控制經(jīng)營中的違法及不道德行為，實現(xiàn)從不敢腐、不能腐到不想腐的思想轉(zhuǎn)變，同時提高員工在國企中的歸屬感，明確國有資產(chǎn)保值增值是具有國家戰(zhàn)略意義，在績效考評中設(shè)置政治因素，進一步保障國有資產(chǎn)管理。

④信息與溝通：治理層面上由于黨組織參與重大問題決策同時還可以對日常經(jīng)營進行提議，信息會在國企中第一時間流通至黨組織中。根據(jù)黨組中雙向進入、交叉任職的人員構(gòu)成，信息會以極快的速度在企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層傳遞，快速地對決策結(jié)果形成統(tǒng)一認(rèn)識并自上而下進行執(zhí)行。從員工層面來看，黨組織“三會一課”制度要求定期召開支部黨員大會、支委會、黨小組會，按時上好黨課，為國企員工信息溝通、思想建設(shè)提供場所。通過領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭上黨課，為基層黨組織成員起表率作用，同時也增加與領(lǐng)導(dǎo)溝通的機會，使得企業(yè)內(nèi)部的信息與溝通日益完善。

⑤在監(jiān)督方面：國有企業(yè)黨組織發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，確保企業(yè)決策部署及其執(zhí)行過程符合黨和國家的方針政策和法律法規(guī)要求，有助于落實黨組織在企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作中的主體責(zé)任。同時紀(jì)委也會對國企黨內(nèi)起監(jiān)督、支持和保護作用，增強監(jiān)督力量。黨組成員也會自覺發(fā)揮黨員的奉獻精神和誠信精神，起到帶頭作用。我黨還具有自我與他人批評的黨會傳統(tǒng)，對于企業(yè)內(nèi)控缺陷及日常經(jīng)營問題也具有一定的監(jiān)督作用。

二、黨組織參與治理、內(nèi)部控制質(zhì)量與國企企業(yè)價值

1.內(nèi)部控制與企業(yè)價值。完善的內(nèi)部控制制度、良好的內(nèi)部控制質(zhì)量可以有效提升國企企業(yè)價值。有學(xué)者研究表明企業(yè)內(nèi)部控制水平的提高對企業(yè)價值的促進有著顯著的影響。在國企中，郭檬楠（2021）認(rèn)為高質(zhì)量內(nèi)部控制可以完成良好的監(jiān)督制衡機制，進而緩解所有者缺位以及內(nèi)部人控制現(xiàn)象，實證結(jié)果顯示，內(nèi)部控制能夠有效促進國企資產(chǎn)保值增值。Coates（2014）提到內(nèi)部控制可以提高會計信息真實性及可靠性，提高財務(wù)報告質(zhì)量，減少內(nèi)幕交易，防止國有資產(chǎn)流失，促進國企資產(chǎn)的保值。方紅星等（2013）證明內(nèi)部控制能有效抑制非效率投資，進而提升國企價值。綜上所述，內(nèi)部控制能夠有效提升國企企業(yè)價值，是實現(xiàn)國有資產(chǎn)增值保值的重要手段之一。

2.黨組織參與治理、內(nèi)部控制質(zhì)量與國企企業(yè)價值。黨組織參與治理是我國特色國企治理結(jié)構(gòu)，其根本目的是為了把控政治方向、保障國有資產(chǎn)不流失，做到國有資產(chǎn)保值增值，充分發(fā)揮我國國有企業(yè)在國家經(jīng)濟中的支柱作用，將國企做大做強。早期黨組織參與治理體系并未完善，部分學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)黨組織參與公司治理對企業(yè)發(fā)展存在負(fù)面影響，會因發(fā)生更多的政治成本而降低企業(yè)績效。隨著我國黨組織參與治理體系的完善，黨組織的優(yōu)越性及積極作用開始得到體現(xiàn)。郝云宏（2018）學(xué)者研究表明黨組織參與治理會有效提升國企企業(yè)價值，進一步研究發(fā)現(xiàn)，在商業(yè)類國企黨組織參與治理程度與企業(yè)績效呈倒U型關(guān)系，黨組織嵌入監(jiān)事會有利于企業(yè)績效的提升；公益類國企黨組織參與董事會及經(jīng)理層治理會顯著提升企業(yè)績效。結(jié)合前文分析，本文認(rèn)為內(nèi)部控制是黨組織參與治理提升國企企業(yè)價值的路徑之一，內(nèi)部控制在此路徑中發(fā)揮中介作用，治理作用通過五大要素全方位提升內(nèi)部控制質(zhì)量，同時內(nèi)部控制的目的是保障國有資產(chǎn)保值增值、提升運行效率以及風(fēng)險控制，良好的內(nèi)控質(zhì)量會有效地提升企業(yè)價值。

三、總結(jié)與建議

如今正處于我國國企深化改革三年行動的關(guān)鍵階段，必須堅定黨組織參與治理不動搖，圍繞“雙向進入，交叉任職”、“討論前置“制度，完善黨組織參與治理的規(guī)章制度，細化各部門人員重疊程度，優(yōu)化黨組織參與下的內(nèi)部控制制度。黨組織參與治理可以提升國企內(nèi)部控制質(zhì)量，但是已有文獻顯示兩者存在倒U型關(guān)系，需要把握參與的程度，實現(xiàn)對內(nèi)控質(zhì)量最大提升。重視黨建工作的開展，國企應(yīng)當(dāng)將黨建與自身企業(yè)文化相融合，進一步提升國有企業(yè)的文化底蘊與內(nèi)部環(huán)境。在企業(yè)中普及黨組織參與企業(yè)治理的運行機制，對雙向進入的黨組成員進行培訓(xùn)，了解管理層與黨組成員的雙重身份的含義及作用，履行相應(yīng)的義務(wù)及職能。公益類國企與商業(yè)類國企不應(yīng)當(dāng)一視同仁，對于把握國家命脈的公益類國企，為保障公益類企業(yè)的發(fā)展，黨組織的職權(quán)可以相應(yīng)的提高；而商業(yè)類國企應(yīng)當(dāng)更多以監(jiān)督為主，把控大方向，不過多的進行商業(yè)決策上的干預(yù)。我國國企特色治理結(jié)構(gòu)是發(fā)展壯大國企的根本保障，黨組織參與治理進一步實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，同時解決由于所有者缺位所導(dǎo)致的內(nèi)控質(zhì)量偏低問題，有效提升國企內(nèi)部控制質(zhì)量，同時進一步提升國有企業(yè)價值，為我國國有資產(chǎn)保值增值提供幫助，加速國有企業(yè)發(fā)展。