國土空間規(guī)劃背景下城市更新發(fā)展路徑探索

王晉芳

（山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司，山西 太原 030000）

0 引言

改革開放前，中國經(jīng)歷了一段較為緩慢的城鎮(zhèn)化階段，甚至很長一段時(shí)間處于停滯倒退的階段。改革開放后，伴隨著經(jīng)濟(jì)的大力發(fā)展、人口的轉(zhuǎn)移等，城市化進(jìn)程不斷加速，城市發(fā)展建設(shè)以增量擴(kuò)張為主。進(jìn)入21 世紀(jì)，城市規(guī)?！皵偞箫灐钡陌l(fā)展模式更為突出，當(dāng)城市發(fā)展到一定規(guī)模，隨之帶來交通擁堵、人口膨脹、環(huán)境變差、資源緊缺、人居環(huán)境差等諸多“城市病”，增量擴(kuò)張的城市發(fā)展模式已經(jīng)不能滿足發(fā)展需求。

在新的國土空間規(guī)劃背景下，以內(nèi)涵式、集約式為主導(dǎo)的城市高品質(zhì)發(fā)展成為重點(diǎn)。我們必須順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持走高質(zhì)量城市發(fā)展之路，堅(jiān)持集約發(fā)展，發(fā)揮有限土地資源的最大效益，全面提升城市形象品質(zhì)，讓人民群眾生活更加美好。

1 存量更新的概念

我國的城市在經(jīng)歷一段時(shí)間的飛速發(fā)展后，出現(xiàn)了很多城市問題，“城市有機(jī)更新”的概念是由建筑學(xué)家吳良鏞提出的，他認(rèn)為從城市到建筑、從整體到局部，如同生物體一樣是有機(jī)聯(lián)系、和諧共處的。城市更新是指生活在城市中的居民通過現(xiàn)代化的科技手段，在城市可持續(xù)發(fā)展的理念下，有計(jì)劃有目的地對(duì)城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代城市生活的需要改造的區(qū)域作必要的改建活動(dòng)。小到一個(gè)社區(qū)，大到整個(gè)城市，凡是對(duì)空間、建筑物做出合理化的調(diào)整以形成舒適的生活環(huán)境和美麗的市容，都屬于城市更新范疇。

2 城市更新的意義

城市更新行動(dòng)是助力土地節(jié)約集約利用、完善城市功能、城市特色保護(hù)和打造綠色低碳型城市的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的新路徑。

2.1 助力城市土地的利用和節(jié)約

實(shí)施城市更新行動(dòng)，可以推動(dòng)城市開發(fā)建設(shè)模式從粗放型外延式發(fā)展轉(zhuǎn)向集約型內(nèi)涵式發(fā)展，增量建設(shè)逐步轉(zhuǎn)向以提升城市品質(zhì)為主的存量更新改造，進(jìn)一步提升土地利用效率，土地用途從單一功能轉(zhuǎn)為多重功能，從而促進(jìn)土地、資本等要素根據(jù)市場規(guī)律和國家發(fā)展需求進(jìn)行優(yōu)化再配置。

2.2 優(yōu)化城市功能，補(bǔ)足城市短板

為了更全面更系統(tǒng)更精準(zhǔn)的進(jìn)行城市更新行動(dòng)，各級(jí)城市圍繞城市更新開展的城市體檢工作逐漸展開，從2020—2022 年城市體檢總體情況來看，現(xiàn)階段我國城市發(fā)展主要存在的問題有：社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套有待改善且分布不足；城市中心區(qū)人口過密、功能結(jié)構(gòu)不合理；應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)安全韌性不足；城市特色風(fēng)貌塑造和歷史文化保護(hù)不足；城市活力和人氣不足；衛(wèi)生條件有待進(jìn)一步改善，城市精細(xì)化管理水平有待提高等。實(shí)施城市更新行動(dòng)，著力解決“城市病”等突出問題，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，補(bǔ)齊公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施短板，重視歷史資源保護(hù)，強(qiáng)化城市風(fēng)貌管控，處理好新舊城市空間關(guān)系，引入新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推動(dòng)城市形態(tài)調(diào)整優(yōu)化，調(diào)整城市功能結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市發(fā)展更加智慧化，提升城市品質(zhì)和活力。

2.3 有利于城市特色保護(hù)

在以往的舊城改造中，城市特有的文脈被破壞，原有的生活形態(tài)和鄰里關(guān)系趨于消失，如老北京四合院的拆除、濟(jì)南古城墻的毀壞等。實(shí)施城市更新規(guī)劃以地塊單元為主，尺度較為微觀，充分考慮了社區(qū)特色和生活習(xí)俗，能夠自下而上地對(duì)城市的傳統(tǒng)文脈進(jìn)行保護(hù)[1]。

2.4 打造綠色低碳型城市

城市更新行動(dòng)，應(yīng)注重綠色低碳理念的落實(shí)，積極助力城市綠色低碳轉(zhuǎn)型。綠色城市更新以內(nèi)涵集約、低碳節(jié)能發(fā)展為路徑，在更新改造行動(dòng)貫徹“保留、利用、提升”的實(shí)施思路，對(duì)城市存量區(qū)域?qū)嵤┑吞脊?jié)能化改造?！暗吞脊?jié)能”作為城市高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的應(yīng)有之義，要求對(duì)所關(guān)涉的城市環(huán)境物質(zhì)資源開展循環(huán)和高效利用，它是綠色城市更新行動(dòng)所遵循的基本思路和實(shí)施路徑。例如，在綠色城市更新行動(dòng)中，倡導(dǎo)低碳交通，重新定位和調(diào)整出行系統(tǒng)，建立“步行+自行車+公交”的出行方式，給慢行和公共交通提供有力支持；將最具城市活力的公共開放空間和活動(dòng)場所、公共交通樞紐、商場和娛樂場所等串聯(lián)起來；通過“綠廊”的設(shè)置來聯(lián)通公共服務(wù)設(shè)施和城市中心綠地等，為市民群眾出行增加可達(dá)性和生態(tài)低碳性[2]。

3 城市更新的主要方法

在城市更新中主要有3 種方法，分別是留（保留整治）、改（改建擴(kuò)建）、拆（拆除重建）。

（1）留（保留整治）。一般是在建筑主體結(jié)構(gòu)和部分使用功能不發(fā)生改變的情況下，對(duì)更新主體進(jìn)行公共服務(wù)設(shè)施、安全設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行升級(jí)和優(yōu)化，從而改善當(dāng)?shù)厣钇焚|(zhì)和環(huán)境，這種更新方式規(guī)模和力度較小，強(qiáng)調(diào)小規(guī)模、緩慢漸進(jìn)式的局部調(diào)整，投資少，是較為常用的一種更新方式。該方式參與主體較為多元化，以簡單的裝修修繕為主，盈利模式較為單一。

（2）改（改建擴(kuò)建）。主要是在土地使用權(quán)的權(quán)利主體和使用期限不改變的前提下，改變建筑物的部分或者全部使用功能，以適應(yīng)周邊環(huán)境的整體發(fā)展，必要時(shí)也可實(shí)施土地用途變更，這種方式一般需整體規(guī)劃，統(tǒng)籌發(fā)展。該方式改造力度適中，房企一般可通過改造、持有運(yùn)營的等方式參與項(xiàng)目，盈利模式上主要是依靠資產(chǎn)管理和運(yùn)營來提供現(xiàn)金流，投資回收期較長。

（3）拆（拆除重建）。這種更新方式較為徹底，是將相關(guān)地塊的建筑完全拆除，需要結(jié)合城市發(fā)展情況重新規(guī)劃，同時(shí)土地使用權(quán)的主體也會(huì)改變，這種方式改造力度較大，土地結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)架構(gòu)、空間形態(tài)等發(fā)生重構(gòu)重塑，開發(fā)周期長，成本較高。在參與主體上可分為政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)、政府和市場合作3 種模式，盈利上更強(qiáng)調(diào)短期經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)。

4 國外城市更新的經(jīng)驗(yàn)借鑒

隨著城市更新的推進(jìn)和不斷實(shí)踐，通過分析國外發(fā)達(dá)國家的城市更新方法，從而為我國提供可參照和有實(shí)施性的經(jīng)驗(yàn)。英國的城市更新及管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國就有很好的參照性和借鑒作用。

（1）首先確立了有效的城市管理原則，保障了城市建設(shè)和城市更新有序開展。

（2）建立了完善的法律法規(guī)制度，明確了城市更新的內(nèi)容、程序、資金等一系列問題，保障了城市更新順利開展。

（3）構(gòu)建了多主體共同參與的政策機(jī)制，英國的城市更新在符合總體規(guī)劃的情況下，由政府、投資人、民眾等各相關(guān)利益主體多方共同協(xié)商解決，以滿足各方需求，實(shí)現(xiàn)多方共贏，從而推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

（4）注重保護(hù)并挖掘歷史文化遺產(chǎn)價(jià)值，同時(shí)會(huì)適當(dāng)引入現(xiàn)代化元素，以最大限度地降低對(duì)歷史建筑的破壞，以使其歷史文化得以傳承。同時(shí)，在周圍建筑的規(guī)劃設(shè)計(jì)中，考慮新舊建筑的風(fēng)貌協(xié)調(diào)，使得新建筑的風(fēng)格、特色與舊有建筑相融合。

（5）創(chuàng)意融入提升老舊建筑價(jià)值。例如，倫敦泰特現(xiàn)代美術(shù)館更新中創(chuàng)意設(shè)計(jì)無處不在：整體空間上，內(nèi)部空間打造出大小多樣的創(chuàng)意展示空間；采取割裂歷史脈絡(luò)的藝術(shù)品創(chuàng)意陳列方式引人入勝；創(chuàng)意照明設(shè)計(jì)也為美術(shù)館增光添彩[3]。

（6）英國的城市更新貫徹了綠色可持續(xù)發(fā)展理念，對(duì)健康的人居環(huán)境要求比較高，實(shí)行生態(tài)約束，強(qiáng)調(diào)人與自然和諧相處。

英國的城市更新從政策到規(guī)章制度到實(shí)施及未來空間考慮，全方位考慮城市在存量更新過程中諸多問題，為我國城市更新提供較多可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

5 國內(nèi)城市更新存在問題和路徑探索

5.1 當(dāng)前國內(nèi)城市更新存在的主要問題

5.1.1 城市特色風(fēng)貌逐漸消失

在過去的城市更新改造中，對(duì)城市歷史建筑風(fēng)貌缺乏保護(hù)，經(jīng)常粗放式拆除重建，城市許多文化及特色風(fēng)貌的建筑遭到破壞，城市文脈被切斷，城市文化的、歷史的、特有的、地域的、景觀的氛圍都遭到了沖擊，出現(xiàn)“千城一面”的現(xiàn)代化風(fēng)貌。

5.1.2 居民參與度低

當(dāng)前城市更新缺乏有效的居民參與渠道，再加上居民本身積極性不高，更新過程居民參與度整體較低，對(duì)規(guī)劃、更新、建設(shè)和管理過程中的決策影響甚微。居民切身的利益與城市更新是密切相關(guān)的，居民的參與和配合是必不可少的。

5.1.3 缺乏制度保障

現(xiàn)階段城市有機(jī)更新成為我國城市發(fā)展的必然選擇，在國家層面尚未形成頂層的制度建設(shè)，在地方一級(jí)更是缺乏制度保障，很多地方也沒有制定長期的規(guī)劃，在項(xiàng)目統(tǒng)籌考慮和整體謀劃上缺乏依據(jù)，受制于資金、政策的變化等，城市更新項(xiàng)目效果不佳。

5.1.4 治理機(jī)制不完善

城市更新作為一項(xiàng)重要工作，只有部分大城市設(shè)立了專門的機(jī)構(gòu)開展工作，其他城市基本沒有專門的機(jī)構(gòu)，部門權(quán)利劃分不清晰，很難綜合性、整體性考慮城市更新的目的和要求。做出長遠(yuǎn)的規(guī)劃。

5.2 國內(nèi)主要城市的更新路徑

5.2.1 城市空間優(yōu)化和品質(zhì)提升的示范

在我國新型城鎮(zhèn)化加速進(jìn)行的背景下，北京、上海、深圳等超大城市都進(jìn)行了城市更新的示范，并出臺(tái)了多項(xiàng)政策法規(guī)來支撐并規(guī)范城市更新工作的開展。

北京坊的城市更新注重歷史人文溫度的打造，在延續(xù)大柵欄地區(qū)胡同肌理和恢復(fù)歷史風(fēng)貌的基礎(chǔ)上，將北京坊和周邊的民生胡同肌理、傳統(tǒng)商業(yè)氛圍有機(jī)整合，既保留了文脈又提升了品質(zhì)。

上海上生新所的更新改造注重提高土地使用效能，引入社會(huì)資本進(jìn)行共建共享，主要包括政府機(jī)構(gòu)、研學(xué)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、房地產(chǎn)企業(yè)以及居民，采用土地的混合發(fā)展模式，提高土地資源的集約利用。

深圳天安云谷的更新改造考慮了周邊城中村及舊工業(yè)區(qū)的現(xiàn)狀問題，采取了“拆除一片，建設(shè)一片”的分區(qū)實(shí)施策略。

5.2.2 堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，統(tǒng)籌城市更新單元

國內(nèi)城市更新以規(guī)劃為引領(lǐng)，在充分考慮城市空間布局、功能定位、資源分布、居民需求等的基礎(chǔ)上，注重分區(qū)引導(dǎo)、分類制定政策，不同的區(qū)域提出不同的建設(shè)目標(biāo)。以街區(qū)為單元統(tǒng)籌城市更新，有針對(duì)性性的補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，優(yōu)先保障重點(diǎn)街區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目及民生工程的啟動(dòng)。

5.2.3 留住城市記憶的有機(jī)更新模式

在城市更新的探索過程中，城市記憶、留住鄉(xiāng)愁始終是一個(gè)避不開的話題。

蘇州在城市更新中旨在打造傳統(tǒng)江南名城，傳承歷史風(fēng)貌。從2019 年至今，已陸續(xù)開展了平江歷史街區(qū)、中張家巷河、“運(yùn)河十景”、古街巷等改造項(xiàng)目，追求新理念、新業(yè)態(tài)、新元素與古城風(fēng)貌的有機(jī)融合，古今交融。

古都西安在城市更新中強(qiáng)調(diào)做好歷史文化名城的保護(hù)。著重歷史文化街區(qū)的有機(jī)微更新，推動(dòng)歷史文化資源有效利用。

“城市記憶”關(guān)乎所有棲息在這片土地上的生靈，“鄉(xiāng)愁”是牽動(dòng)多種生活經(jīng)驗(yàn)的身份想象。留住城市記憶和鄉(xiāng)愁，也就留住了城市的“靈根”，因此，我們要更新更要留住真實(shí)的歷史[4]。

6 城市更新經(jīng)驗(yàn)

6.1 整體謀劃，綜合解決

城市的更新與保護(hù)工作影響因素多、情況復(fù)雜、涉及面較廣，處理不當(dāng)就會(huì)造成較大的損失，因此，必須從歷史的、現(xiàn)實(shí)的、發(fā)展的、長遠(yuǎn)的思路來綜合考慮問題，形成“策劃、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營”一體化綜合解決方案。

6.2 共同參與，人民城市人民建

始終堅(jiān)持以人為本，充分調(diào)動(dòng)居民改善自我家園的主觀能動(dòng)性，構(gòu)建多方參與的城市更新工作機(jī)制。發(fā)揮多方主體作用，包括統(tǒng)籌主體要建立項(xiàng)目投融資運(yùn)作機(jī)制，運(yùn)營主體要形成提前介入、同步參與的工作方式，設(shè)計(jì)主體要采用陪伴式服務(wù)，建設(shè)主體要以“繡花”功夫推進(jìn)建設(shè)實(shí)施管理等，倡導(dǎo)共建、共治、共享，提高社會(huì)治理水平[5]。

6.3 保護(hù)與利用

城市更新改造中應(yīng)保護(hù)城市的文化、歷史、特色風(fēng)貌等，從而留住歷史記憶和城市文脈，同時(shí)要特別強(qiáng)調(diào)被保護(hù)設(shè)施的新功能注入和利用問題，處理好更新、保護(hù)、利用三者之間的關(guān)系。

6.4 形成合力，落實(shí)保障措施

城市更新是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要從體制機(jī)制、技術(shù)指導(dǎo)、政策支持等多方面夯實(shí)保障基礎(chǔ)，確保工作成果輸出。城市更新要健全工作機(jī)制，推動(dòng)省市聯(lián)動(dòng)發(fā)展；加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，破解更新技術(shù)難題；強(qiáng)化政策支持，建立可持續(xù)發(fā)展模式[5]。

7 結(jié)語

城市更新工作還有很大的發(fā)展空間和潛力，同時(shí)它也是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的任務(wù)，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)城市更新將成為一個(gè)長期而持續(xù)的工作。一方面，我們可以加大投入加強(qiáng)規(guī)劃，加強(qiáng)與居民的溝通和協(xié)商，以推動(dòng)城市更新工作的順利進(jìn)行；另一方面，我們還可以借鑒國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)和做法，不斷探索創(chuàng)新以找到更加適合本地情況的城市更新模式和路徑。通過不斷努力和探索，我們相信城市更新工作一定會(huì)取得更加顯著的成效，為城市的可持續(xù)發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。