法治視野下的生態(tài)治理能力
——從霧霾治理切入

張學(xué)博

一、霧霾治理之困境

根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院和氣象局聯(lián)合發(fā)布的《氣候變化綠皮書(shū)》可知，我國(guó)60%的霧霾來(lái)源于燃煤和燃油“鋼鐵、汽車(chē)和石化產(chǎn)業(yè)是我國(guó)城市化的支柱產(chǎn)業(yè)，在城市化過(guò)程中……人民注重生活質(zhì)量，也促使環(huán)境治理成本不斷攀升?！盵注]李永亮：“‘新常態(tài)’視閾下府際協(xié)同治理霧霾的困境與出路”，《中國(guó)行政管理》2015年第9期，第32頁(yè)。按照2013年“大氣十條”提出的治理目標(biāo)，到2017年，全國(guó)地級(jí)及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高；京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。[注]參見(jiàn)國(guó)發(fā)〔2013〕37號(hào)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》?，F(xiàn)在看來(lái)，2013年的計(jì)劃沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。要徹底解決霧霾問(wèn)題，必須弄清楚這場(chǎng)生態(tài)治理攻堅(jiān)戰(zhàn)中，困境究竟在哪？單純從技術(shù)層面的分析是不夠的，必須從制度層面來(lái)進(jìn)行更廣泛的思考，文章以下部分試圖進(jìn)行一些嘗試。

(一)地方政府區(qū)際協(xié)同問(wèn)題

北京的霧霾治理問(wèn)題并非北京一個(gè)城市所能解決。如果用更大的視野來(lái)看，幾個(gè)大的城市群都面臨類(lèi)似的問(wèn)題。京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角都是同樣的情況，只不過(guò)京津冀地區(qū)地位更加顯赫，更容易引人注意。主要又表現(xiàn)為幾個(gè)方面。

首先，地方政府之間缺乏信任關(guān)系。從協(xié)同治理的主體上看，良好的信任關(guān)系是實(shí)現(xiàn)府際合作的基礎(chǔ)。然而當(dāng)前府際合作的信任關(guān)系缺失促使地方政府自利性膨脹，“公地悲劇”時(shí)常發(fā)生。[注]參見(jiàn)前注〔1〕，李永亮文，第33頁(yè)?；诙喾N原因，不同地方政府追求的目標(biāo)不同，而且基于歷史的原因，地方政府之間的協(xié)同往往很難展開(kāi)。典型的案例就是京津冀區(qū)域協(xié)同治理。實(shí)際上，關(guān)于京津冀一體化的提法最早在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)提出。這些年京津冀一體化雖然也取得一些進(jìn)展，但是體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平讓這一進(jìn)展十分緩慢。于河北而言，京津冀一體化一方面為北京提供了更多的堆置工業(yè)廢物和生活垃圾的城外空間的同時(shí)，也為其提供了更多的人才、技術(shù)等高端資源。

其次，地方政府之間協(xié)同缺乏法律依據(jù)。中國(guó)的《憲法》和《地方政府組織法》都只規(guī)定了地方政府的職能，而對(duì)于跨政府的公共職能沒(méi)有明確的規(guī)定，這使得地方政府區(qū)際協(xié)同治理缺乏法律上的依據(jù)。另一方面，我國(guó)地方政府的運(yùn)行機(jī)制是垂直進(jìn)行的，對(duì)于官員來(lái)說(shuō)只接受來(lái)自上級(jí)的指令，對(duì)于同級(jí)或下級(jí)政府的協(xié)同積極性不高。長(zhǎng)期以來(lái)的行政規(guī)則和習(xí)慣使得政府官員對(duì)于同級(jí)政府之間的協(xié)調(diào)只是限于應(yīng)付。

最后，最大的問(wèn)題在于地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異(參見(jiàn)表1和圖1)導(dǎo)致各個(gè)政府的關(guān)注度完全不同，導(dǎo)致區(qū)際協(xié)調(diào)治理困難。以京津冀為例，北京從人口、財(cái)富、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面都已經(jīng)向世界級(jí)大都市邁進(jìn)，天津則是二線城市中的龍頭、工業(yè)發(fā)達(dá)的區(qū)域中心城市，但是河北則大部分地區(qū)處于剛溫飽狀態(tài)，大量地區(qū)和人口還是精準(zhǔn)扶貧的對(duì)象。三者在經(jīng)濟(jì)社會(huì)人口發(fā)展水平上的巨大差異，使得各個(gè)政府的關(guān)注點(diǎn)完全不同。北京市的第三產(chǎn)業(yè)比重已經(jīng)占到一半以上，市民更加關(guān)注生活質(zhì)量，所以對(duì)于生態(tài)環(huán)境治理非常敏感。而就在咫尺之遙的河北，比如筆者曾經(jīng)掛職的市縣[注]筆者受組織委派，于2016.3—2017.5掛任中共河北省衡水市武邑縣委常委，負(fù)責(zé)精準(zhǔn)扶貧相關(guān)工作。(河北武邑)，還存在大量貧困人口。包括老百姓和政府在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)氛圍還是搞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，認(rèn)為環(huán)境生態(tài)治理還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的事情。如果讓他們關(guān)閉工廠，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就可能產(chǎn)生大的負(fù)面影響。

表12017年上半年京津冀三大產(chǎn)業(yè)GDP占比

圖1 2017上半年京津冀居民可支配收入[注]表1和圖1數(shù)據(jù)來(lái)源：中商產(chǎn)業(yè)研究院整理。參見(jiàn)http://master.10jqka.com.cn/2017 0804/c599438939.shtml，最后訪問(wèn)時(shí)間：2017年10月19日。

(二)央地關(guān)系博弈

生態(tài)治理問(wèn)題陷入困境的第二個(gè)原因，就是中央與地方的博弈。以霧霾問(wèn)題為例，中央政府和地方政府的利益追求是不一致的。中央政府考慮的是整個(gè)國(guó)家的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，而地方政府(集中體現(xiàn)為政府官員)更多考慮的是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和個(gè)人升遷。由于中央政府與地方政府之間的信息不對(duì)稱(chēng)，地方政府在執(zhí)行中央政府的政策時(shí)，會(huì)選擇對(duì)自己有利的政策去執(zhí)行。“我們?cè)诤颖笔】h鄉(xiāng)村各級(jí)政府部門(mén)的大量調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中共十八大以來(lái)，全面深化改革小組幾乎每一兩個(gè)月都有新的文件和政策出臺(tái)，但是真正落地到縣鄉(xiāng)政府的很少?！呶募瘢嬲龑?shí)施法律規(guī)則和政策文件的是縣鄉(xiāng)政府和村委會(huì)?！盵注]張學(xué)博：“稅收法定原則新論：從絕對(duì)主義到相對(duì)主義”，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2016年第4期，第110頁(yè)。實(shí)際上由于生態(tài)治理問(wèn)題是一個(gè)事關(guān)全國(guó)的問(wèn)題，在這個(gè)問(wèn)題上只有中央政府才可能加以協(xié)調(diào)解決，所以中央政府在生態(tài)治理問(wèn)題的解決上，也是不斷在試圖提升中央政府的權(quán)力。然而，在一個(gè)中央政府之下，各個(gè)地方政府則會(huì)追求自己的利益最大化。“在生態(tài)治理中，擁有相對(duì)獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)的地方政府與中央政府之間呈現(xiàn)出深刻的利益沖突?！胤秸賳T個(gè)人晉升微觀政治利益和體制內(nèi)軟約束有關(guān)，還與地方政府行為短期化與屆別機(jī)會(huì)主義傾向的經(jīng)濟(jì)行為有關(guān)?！盵注]余敏江：“論生態(tài)治理中的中央與地方政府間利益協(xié)調(diào)”，《社會(huì)科學(xué)》2011年第9期，第23頁(yè)。以京津冀為例，北京在生態(tài)治理問(wèn)題上把自己的利益追求放在核心的位置，所以把首鋼搬到了曹妃甸，并且逐步把高污染產(chǎn)業(yè)都轉(zhuǎn)移到河北和天津。但是一旦涉及自己的核心利益，北京市則很難行動(dòng)。比如建筑產(chǎn)業(yè)污染、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣污染是造成霧霾的一個(gè)重要因素，但由于涉及北京市的重大經(jīng)濟(jì)利益，北京市對(duì)此的控制并不積極。

(三)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)治理之間的矛盾

中國(guó)是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大國(guó)。[注]毛澤東：《毛澤東選集》，人民出版社1991第2版第1卷，第188頁(yè)。毛澤東同志在80年前討論中國(guó)革命中的基本國(guó)情時(shí)的這一論斷仍未過(guò)時(shí)，盡管其主語(yǔ)(半殖民地國(guó)家)早已經(jīng)結(jié)束。東中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異極大，即便是同一省份內(nèi)各個(gè)地市縣之間的差異也很大。尤其是當(dāng)多數(shù)省份都還存在大量的市縣停留在溫飽層面，此時(shí)生態(tài)治理和就業(yè)問(wèn)題之間就存在一定的沖突。比較典型的案例還是京津冀的霧霾問(wèn)題。河北的鋼鐵產(chǎn)業(yè)是造成城市霧霾的重要原因，但從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)的角度看，鋼鐵產(chǎn)業(yè)的進(jìn)駐和發(fā)展目前是河北短期內(nèi)無(wú)法擺脫的。首鋼被搬到曹妃甸后，河北的鋼鐵產(chǎn)業(yè)成了全國(guó)首屈一指的產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)了GDP的提升。與此同時(shí)，京津冀一體化進(jìn)程中，本地的高新技術(shù)人才大量往北京、天津流動(dòng)，留下了文化程度較低的農(nóng)民工人，而同時(shí)引進(jìn)的高耗能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)恰好為這些只能依靠付出初級(jí)勞動(dòng)力來(lái)養(yǎng)家糊口的工人提供了相匹配的就業(yè)崗位。進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是生態(tài)環(huán)境治理的必要步驟，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整就必然帶來(lái)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)工人的大批下崗，若政府無(wú)法使這批失業(yè)人群盡快再就業(yè)，就會(huì)帶來(lái)巨大的社會(huì)問(wèn)題。

其次，筆者掛職的衡水地區(qū)也存在類(lèi)似的困境。即便是在知曉化工產(chǎn)業(yè)對(duì)環(huán)境和人身會(huì)帶來(lái)巨大污染和傷害的情況下，出于生計(jì)所需，當(dāng)?shù)叵喈?dāng)部分居民仍然爭(zhēng)先恐后地前往化工企業(yè)工作[注]據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在冀衡化工工作超過(guò)一年的婦女會(huì)導(dǎo)致不孕，但因?yàn)榧胶夤镜男匠暌群馑衅胀ㄆ髽I(yè)平均工資高50%以上，還是很多人愿意去干。這種情況在河北很多地市都存在。筆者在邯鄲地區(qū)調(diào)研時(shí)也碰到類(lèi)似情況。傳統(tǒng)化工企業(yè)對(duì)于環(huán)境和人生理上都會(huì)造成巨大傷害，包括癌癥等疾病，但是對(duì)于這些地區(qū)而言，解決生計(jì)問(wèn)題仍然是首要問(wèn)題。。同樣的問(wèn)題在珠三角地區(qū)也存在。傳統(tǒng)行業(yè)對(duì)于勞動(dòng)力文化程度要求不高，雖然會(huì)破壞環(huán)境，但可以解決大量就業(yè)問(wèn)題。所以，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)難的一個(gè)重要原因就是現(xiàn)階段的勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)中存在大量的較低文化素質(zhì)的農(nóng)民工群體。不解決其就業(yè)問(wèn)題則會(huì)產(chǎn)生社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題，但要解決其就業(yè)問(wèn)題，往往依賴(lài)一些傳統(tǒng)高污染行業(yè)。這也是為什么網(wǎng)約車(chē)新規(guī)會(huì)導(dǎo)致公眾輿論如此之大的反應(yīng)的原因。[注]因?yàn)槟壳昂芏嘁虍a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)或者企業(yè)破產(chǎn)導(dǎo)致失業(yè)的工人都轉(zhuǎn)向了滴滴司機(jī)或者快遞行業(yè)。根據(jù)筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在北京開(kāi)滴滴快車(chē)的司機(jī)(尤其是晚上)都是來(lái)自河北、東北的外地人。外地人為主體的網(wǎng)約車(chē)司機(jī)對(duì)于大城市的監(jiān)管也會(huì)產(chǎn)生不少問(wèn)題，所以這次幾大城市網(wǎng)約車(chē)新規(guī)實(shí)際上也是多種矛盾的表現(xiàn)。對(duì)于本地人來(lái)說(shuō)，確實(shí)有加強(qiáng)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管之必要，因?yàn)榘踩Ｕ系纫蛩?。但?duì)于整個(gè)社會(huì)而言，只有大城市才需要這么多的網(wǎng)約車(chē)司機(jī)，才能創(chuàng)造這么多的就業(yè)崗位。

(四)社會(huì)階層之間的矛盾

改革開(kāi)放39年了，我們已經(jīng)遠(yuǎn)離了“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的時(shí)代，但是不可否認(rèn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)還是分層了。而且這些年，這種分層呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢(shì)。一個(gè)極端的比喻就是如郝景芳把北京分成三個(gè)空間[注]《北京折疊》是科幻作家郝景芳創(chuàng)作的中短篇小說(shuō)。該小說(shuō)創(chuàng)造了一個(gè)更極端的類(lèi)似情景，書(shū)里的北京不知年月，大概在 22 世紀(jì)，空間分為三層，不同的人占據(jù)了不同的空間，也按照不同的比例，分配著每個(gè) 48 小時(shí)周期。2016年8月21日，《北京折疊》獲得第74屆雨果獎(jiǎng)最佳中短篇小說(shuō)獎(jiǎng)。，每個(gè)空間的人擁有不同的時(shí)間。本來(lái)大家都是平行線，互不干擾。但是當(dāng)出現(xiàn)了霧霾這種需要三個(gè)空間共同面對(duì)的問(wèn)題時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生沖突。極少數(shù)人(上層空間)他們?cè)诜孔永锖蛙?chē)?yán)锒佳b上最先進(jìn)的空氣凈化器，甚至在霧霾時(shí)離開(kāi)霧霾的城市。屬于社會(huì)中產(chǎn)階級(jí)的干部和工人(工薪階層)是對(duì)霧霾最敏感的人群。他們處于已經(jīng)擺脫了溫飽、接近追求小康的階段，他們追求生活的品質(zhì)，從事體面的職業(yè)，希望在優(yōu)美的環(huán)境中工作。但當(dāng)城市出現(xiàn)霧霾時(shí)，作為工薪階層他們又無(wú)法象少數(shù)人那樣擺脫這個(gè)城市，所以他們急切希望改變這個(gè)環(huán)境。當(dāng)霧霾的真實(shí)原因一直沒(méi)有一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)給出一個(gè)令所有人信服的結(jié)論時(shí)，中產(chǎn)階級(jí)往往把矛頭指向圍繞在北京周邊的鋼鐵等傳統(tǒng)行業(yè)的污染物排放。而對(duì)于與自身利益緊密相關(guān)的機(jī)動(dòng)車(chē)污染排放則視而不見(jiàn)，反而對(duì)北京市等大城市實(shí)施限購(gòu)進(jìn)行強(qiáng)烈批判。一些專(zhuān)家也發(fā)表觀點(diǎn)認(rèn)為限購(gòu)是侵犯了民眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)和平等權(quán)。[注]所以，權(quán)利的背后實(shí)際上是利益問(wèn)題。中產(chǎn)階級(jí)認(rèn)為限購(gòu)侵犯了自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)，但對(duì)于機(jī)動(dòng)車(chē)排污導(dǎo)致空氣質(zhì)量降低環(huán)境破壞是否侵犯其他人的環(huán)境權(quán)卻視而不見(jiàn)。但反過(guò)來(lái)說(shuō)，擁有機(jī)動(dòng)車(chē)的人對(duì)空氣排放污染物是否也侵犯了其他沒(méi)車(chē)的人的環(huán)境權(quán)和平等權(quán)呢？

以上，僅僅是筆者對(duì)于以霧霾為代表的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行生態(tài)治理所面臨的制度困境的一種展開(kāi)，真實(shí)的問(wèn)題并不局限于這四個(gè)維度。但即便這四個(gè)維度也足以表達(dá)生態(tài)治理的復(fù)雜性。而要解決環(huán)境問(wèn)題的生態(tài)治理的過(guò)程，實(shí)際上也就是一個(gè)生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程。

二、生態(tài)治理之現(xiàn)代化不足的具體分析

四個(gè)維度的生態(tài)治理問(wèn)題，實(shí)際上從某種意義上印證了霧霾問(wèn)題為代表的生態(tài)治理的復(fù)雜性。霧霾問(wèn)題的難以治理也暴露了中國(guó)生態(tài)治理能力的前現(xiàn)代問(wèn)題。這實(shí)質(zhì)上是一個(gè)制度問(wèn)題，即政府與政府之間的關(guān)系、政府與民眾的關(guān)系、民眾與民眾的關(guān)系問(wèn)題。所以，生態(tài)治理的現(xiàn)代化實(shí)質(zhì)上是要求整個(gè)制度的現(xiàn)代化。從歷史視野來(lái)看，倫敦霧霾的解決也是伴隨著國(guó)家的現(xiàn)代化和法治的基本完成而解決的。[注]參見(jiàn)左長(zhǎng)安、邢叢叢、董睿、康翠霞：“倫敦霧霾控制歷程中的城市規(guī)劃與環(huán)境立法”，《國(guó)外規(guī)范研究》2014年第9期，第54頁(yè)。從倫敦霧霾的解決就可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代化的過(guò)程的實(shí)質(zhì)就是一個(gè)大規(guī)模立法和法治的過(guò)程。

(一)政府內(nèi)部的現(xiàn)代化與法治

政府之間的關(guān)系缺乏法律規(guī)則。具體說(shuō)，又表現(xiàn)為縱向和橫向兩個(gè)方面?？v向的政府之間的關(guān)系就是中央與地方的關(guān)系。橫向政府的關(guān)系則是各個(gè)地方政府(比如省級(jí)政府、市級(jí)政府)的關(guān)系。由于中國(guó)是一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的大國(guó)，所以多級(jí)政府是一個(gè)必然的問(wèn)題。無(wú)論采取何種形式，只要不是極小的城邦，歷史上任何國(guó)家都必定存在某種形式的縱向分權(quán)，即在不同層級(jí)的政府之間配置不同的治理權(quán)力。[注]參見(jiàn)蘇力：“當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東《論十大關(guān)系》第五節(jié)”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第2期，第42頁(yè)。歷來(lái)中國(guó)社會(huì)都有一個(gè)“天下大勢(shì)，分久必合，合久必分”[注]羅貫中：《三國(guó)演義》，時(shí)代文藝出版社2003年第2版，第1頁(yè)。的傳統(tǒng)。貫穿中國(guó)幾千年的歷史就是中央與地方之間博弈的歷史。直到今天，中央與地方的關(guān)系仍然沒(méi)有到非常穩(wěn)固的地步[注]因?yàn)橹袊?guó)的領(lǐng)土問(wèn)題還沒(méi)有完全解決，比如臺(tái)灣問(wèn)題，藏獨(dú)問(wèn)題，新疆問(wèn)題，香港占中問(wèn)題。鞏固中央權(quán)威仍然還有十分重要的意義。十九大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。，這也使得中央在對(duì)央地關(guān)系的法治化上非常慎重。像中國(guó)這樣的復(fù)雜政府層級(jí)在全世界是比較罕見(jiàn)的。雖然憲法規(guī)定了五級(jí)政府，但是有很多例外情況。比如直轄市就只有三級(jí)政府。即便在同一個(gè)直轄市內(nèi)部，還存在區(qū)縣的差別。區(qū)縣下面又分為街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。街道辦事處并非一級(jí)政府，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是一級(jí)政府。[注]參見(jiàn)胡鞍鋼、魏星：“城鄉(xiāng)分制、政府層級(jí)與地區(qū)發(fā)展差距”，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2010年第1期，第38～39頁(yè)。所以以北京市為例，東城西城幾乎是二級(jí)政府，而朝陽(yáng)、平谷等區(qū)則包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)際上是三級(jí)政府。

另外一個(gè)問(wèn)題就是橫向政府的關(guān)系問(wèn)題。過(guò)去幾十年學(xué)術(shù)界過(guò)度關(guān)注立法權(quán)、行政區(qū)和司法權(quán)之間的關(guān)系，而對(duì)橫向政府的關(guān)系問(wèn)題關(guān)注不足。但橫向的政府關(guān)系在生態(tài)治理問(wèn)題中表現(xiàn)得非常突出。橫向的政府關(guān)系，不僅包括同級(jí)的省級(jí)政府之間關(guān)系，同級(jí)的市級(jí)政府之間關(guān)系，同級(jí)的縣級(jí)政府之間關(guān)系，還包括普通省級(jí)政府與直轄市政府的關(guān)系。另外，中國(guó)的政府橫向關(guān)系的背后還存在一個(gè)行政層級(jí)關(guān)系。還以京津冀霧霾治理為例，河北是面積最大的一方，但其是議價(jià)能力最小的一方，因?yàn)樗男姓蛹?jí)最低，而北京、天津都是直轄市，直轄市的一把手則是政治局委員，所以河北在與北京、天津的博弈中處于非常弱勢(shì)的一方。天津、北京都是直轄市，但是北京是首都，所以天津盡管也是直轄市，但在與北京博弈過(guò)程中始終處于下方。雖然在憲法和法律上都是省級(jí)政府，但地區(qū)的一把手的級(jí)別會(huì)決定各個(gè)地方在各種博弈中的地位高低。這還是形式意義上的，更實(shí)質(zhì)的問(wèn)題則是橫向的政府之間關(guān)注平臺(tái)形式，但對(duì)于平臺(tái)能否取得實(shí)質(zhì)性合作成果并不十分關(guān)心，即缺乏實(shí)效。[注]參見(jiàn)戰(zhàn)麗娜：“區(qū)域視角下地方政府間橫向關(guān)系調(diào)適”，《社會(huì)科學(xué)輯刊》2016年第14期，第39頁(yè)。以京津冀一體化為例，新聞報(bào)道成立的協(xié)調(diào)平臺(tái)不論從規(guī)格到形式都很多，但自中央提出三地一體化之后，三方的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展并不很大。這里面有多個(gè)原因，其中，一個(gè)是地方保護(hù)主義，一個(gè)則是地方官員更重視平臺(tái)和新聞效應(yīng)，而對(duì)于平臺(tái)之后究竟產(chǎn)生多少實(shí)效并不是非常在意。

(二)政府與民眾之間的關(guān)系

政府與民眾之間利益的平衡實(shí)際上是一個(gè)國(guó)家制度中最核心的問(wèn)題之一。雖然我國(guó)憲法規(guī)定了大量民眾權(quán)利，但民眾維護(hù)自身權(quán)利的主要途徑主要不是通過(guò)法律規(guī)則。近年來(lái)，因?yàn)榄h(huán)境生態(tài)問(wèn)題產(chǎn)生的群體性事件，基本上不是通過(guò)法律來(lái)解決。民眾主要通過(guò)群體性事件或者網(wǎng)絡(luò)輿論來(lái)表達(dá)，而政府則以各種行政手段或宣傳手段來(lái)解決。典型案例就是廈門(mén)PX事件。市民采取散步的群體性事件來(lái)表達(dá)自己的意見(jiàn)，最終政府因?yàn)槊癖姺磳?duì)而將該項(xiàng)目移到漳州。之后又相繼爆發(fā)了寧波PX事件，茂名PX事件。不斷爆發(fā)的生態(tài)群體性事件暴露出政府與公眾在表達(dá)自己意愿和處理兩者之間關(guān)系時(shí)仍然缺乏理性和規(guī)則意識(shí)，仍然沒(méi)有找到一條現(xiàn)代化的道路來(lái)處理公共事件。

(三)民眾之間的關(guān)系危機(jī)

第三個(gè)問(wèn)題就是民眾之間的利益沖突。前文已經(jīng)分析，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，整個(gè)社會(huì)的財(cái)富總量巨大，但社會(huì)利益卻高度分層了。即各個(gè)社會(huì)階層在面臨社會(huì)問(wèn)題時(shí)利益已經(jīng)高度不一致了。比如延遲退休的問(wèn)題，公務(wù)員和知識(shí)分子就可能比較支持延遲退休，而工人群體則會(huì)反對(duì)延遲退休。但是制定政策的是公務(wù)員和知識(shí)分子。西方社會(huì)藍(lán)領(lǐng)工人的比例較低，中國(guó)社會(huì)中藍(lán)領(lǐng)工人比重高達(dá)60%以上，所以延遲退休所產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題是不同的。

霧霾問(wèn)題也是如此。大城市的中產(chǎn)階級(jí)傾向于支持關(guān)閉所有的高能耗企業(yè)，但對(duì)河北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)工人而言，在生存和溫飽尚且無(wú)法保障的情況下，空氣質(zhì)量問(wèn)題就不是那么重要和迫切了。甚至很多產(chǎn)業(yè)工人本身所處的環(huán)境就很惡劣，所謂霧霾相比他們所處的環(huán)境而言，就不算什么了。轉(zhuǎn)基因問(wèn)題也是如此，專(zhuān)業(yè)人士與非專(zhuān)業(yè)人士之間的分歧巨大，但是似乎誰(shuí)也無(wú)法說(shuō)服誰(shuí)。如果更深入一步探討，則是社會(huì)的斷裂問(wèn)題。既包括城鄉(xiāng)二元社會(huì)斷裂問(wèn)題，也包括城市市民內(nèi)部的分層問(wèn)題。即城市和農(nóng)民之間有一條巨大的裂痕，而在城市內(nèi)部則存在多種分層和利益博弈。[注]參見(jiàn)孫立平：《博弈——斷裂社會(huì)的利益沖突與和諧》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2006年第1版，第19頁(yè)。越是大的城市，就越是外來(lái)移民占主導(dǎo)的一個(gè)城市，所以本地人與外地人不可避免存在各種各樣的利益沖突。以北京為例，圍繞教育、環(huán)境、交通等資源，本地戶籍人員與外地人之間存在沖突，而在北京戶籍人口內(nèi)部，也存在一代、二代、三代問(wèn)題。比如在子弟幼兒園中，不同的北京戶籍人口所享有的資源是不同的。而在幼兒園、小學(xué)到中學(xué)的系列教育資源競(jìng)爭(zhēng)中，戶籍、房產(chǎn)甚至集體還是個(gè)人戶等都會(huì)成為享有資源的變量。學(xué)區(qū)房就是一個(gè)典型案例。由于存在按照學(xué)區(qū)房派位問(wèn)題，北京的學(xué)區(qū)房?jī)r(jià)格不斷瘋長(zhǎng)。[注]這產(chǎn)生一個(gè)很有意思的現(xiàn)象，就是很多名校畢業(yè)的高學(xué)歷人才，在北京工作之后，由于買(mǎi)不起學(xué)區(qū)房，導(dǎo)致下一代所享有的教育資源可能還不如自己在家鄉(xiāng)所就讀的幼兒園、小學(xué)資源。到目前為止，民眾之間對(duì)重大社會(huì)問(wèn)題(包括生態(tài)問(wèn)題)存在分歧時(shí)，還沒(méi)有一條有效途徑來(lái)獲得有效共識(shí)。

三、法治視野下中國(guó)生態(tài)治理現(xiàn)代化之現(xiàn)實(shí)路徑

從京津冀霧霾問(wèn)題入手，我們管中窺豹，可以得出一個(gè)基本結(jié)論：中國(guó)的生態(tài)治理問(wèn)題從表面上看是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所引發(fā)的人與自然之間的沖突，但實(shí)質(zhì)上還是生態(tài)治理失范的結(jié)果，其根源是一系列內(nèi)在的制度問(wèn)題，具體又包括政府內(nèi)部關(guān)系問(wèn)題、政府與民眾利益平衡機(jī)制、民眾之間利益沖突糾紛解決問(wèn)題三個(gè)大的方面。從歷史視野中國(guó)西方國(guó)家解決生態(tài)問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，如果要真正取得長(zhǎng)久之治，要從法治入手，統(tǒng)籌考慮社會(huì)各階層利益，才可能較好解決諸如霧霾、工業(yè)污染、水污染、打車(chē)難等單獨(dú)看起來(lái)并不大卻牽一發(fā)而動(dòng)全身的生態(tài)治理問(wèn)題。

(一)通過(guò)政府組織法及行政程序法來(lái)實(shí)現(xiàn)政府關(guān)系的現(xiàn)代化

目前政府關(guān)系的現(xiàn)代化集中體現(xiàn)為要走向法治化，也就是要科學(xué)立法和依法行政。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來(lái)，行政權(quán)力的擴(kuò)展成為不可阻擋的趨勢(shì)。當(dāng)面臨類(lèi)似霧霾這樣全球性的生態(tài)治理問(wèn)題時(shí)，政府之間的協(xié)調(diào)不可避免。而對(duì)于中國(guó)而言，內(nèi)部地方政府的關(guān)系急需憲法性法律來(lái)規(guī)范?，F(xiàn)行《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)地方政府組織法)第55條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)和上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！币簿褪钦f(shuō)現(xiàn)行地方政府組織法只規(guī)定了一般情形下地方政府與上級(jí)政府之間的關(guān)系，而對(duì)于同級(jí)政府之間的關(guān)系如何處理則無(wú)相關(guān)規(guī)定。這樣造成的結(jié)果是，兩個(gè)同級(jí)地方政府如果要協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)一個(gè)問(wèn)題，則需要更高級(jí)的共同上級(jí)政府來(lái)協(xié)調(diào)。唯一的例外是《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法)對(duì)突發(fā)事件的政府關(guān)系進(jìn)行了規(guī)定。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第7條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作負(fù)責(zé)；涉及兩個(gè)以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級(jí)人民政府共同負(fù)責(zé)。”如此，如果是突發(fā)性生態(tài)事件，則可以此兩部法律為依據(jù)協(xié)調(diào)。但是突發(fā)事件處理時(shí)的政府關(guān)系協(xié)調(diào)是否可以移植到類(lèi)似生態(tài)治理等常態(tài)治理政府行為中來(lái)，則需要相關(guān)法律予以明確。政府關(guān)系的現(xiàn)代化，除了縱向政府關(guān)系和橫向政府關(guān)系的規(guī)范外，還要有一部《行政程序法》對(duì)于行政行為的程序性一般規(guī)則進(jìn)行規(guī)定。

在理順政府之間的關(guān)系時(shí)候，通過(guò)財(cái)政制度的法治化是一個(gè)有效的切入點(diǎn)。首先，理順中央政府與地方政府職責(zé)關(guān)系，明確區(qū)分中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)，特別要注意加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控方面的職責(zé)。[注]參見(jiàn)于健慧：“中央與地方政府關(guān)系的現(xiàn)實(shí)模式及其發(fā)展路徑”，《中國(guó)行政管理》2015年第12期，第44頁(yè)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于政府之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付要予以法治化，為政府之間的協(xié)調(diào)(包括縱向和橫向的協(xié)調(diào))提供制度保障。

(二)通過(guò)社會(huì)治理法治化來(lái)構(gòu)建政府與民眾利益平衡機(jī)制

現(xiàn)行機(jī)制下，政府與民眾利益的平衡是以一種非常態(tài)的博弈的方式在進(jìn)行。比如廈門(mén)、寧波、茂名等地爆發(fā)的PX項(xiàng)目事件，就是典型的案例。民眾動(dòng)輒以圍攻政府的方式表達(dá)自己的意愿。信訪成為極具中國(guó)特色的民眾表達(dá)自己意志的渠道。信訪工作是黨和政府密切聯(lián)系群眾、了解社情民意的重要渠道，人民群眾通過(guò)信訪渠道反映問(wèn)題、提出意見(jiàn)，也寄托著對(duì)黨和政府的信任和期望。[注]中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》，首次對(duì)信訪工作各責(zé)任主體的責(zé)任內(nèi)容進(jìn)行了明確規(guī)定，厘清了許多實(shí)踐中理解不一、難以界定或把握不準(zhǔn)的問(wèn)題。參見(jiàn)張璁：“在信訪之初就把責(zé)任壓實(shí)”，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年10月27日。但另一方面，老百姓普遍采取信訪方式而非法律渠道解決自身利益問(wèn)題，也使得法律被空轉(zhuǎn)。長(zhǎng)時(shí)間下去，政府與老百姓之間的利益機(jī)制始終處于博弈之中。典型的如拆遷問(wèn)題，或者生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題等等，老百姓發(fā)現(xiàn)釘子戶總是最大的獲利者之后，很多人就會(huì)群起仿效，對(duì)于自身利益有無(wú)窮期待，使得問(wèn)題越來(lái)越大。只有通過(guò)比較剛性的法律規(guī)則對(duì)政府與民眾之間的利益平衡問(wèn)題進(jìn)行一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)制，并且嚴(yán)格遵守法律規(guī)則來(lái)一碗水端平，才能使得政府在應(yīng)對(duì)生態(tài)治理問(wèn)題時(shí)，能夠高效、長(zhǎng)久。

信訪制度本身具有人治色彩，而社會(huì)治理本質(zhì)上是以法治為導(dǎo)向，通過(guò)法治實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的規(guī)則設(shè)置，所以社會(huì)治理體系最終是以法治化的形態(tài)呈現(xiàn)出來(lái)。[注]參見(jiàn)張紅、王世柱：“社會(huì)治理轉(zhuǎn)型與信訪法治化改革”，《法學(xué)》2016年第9期，第39頁(yè)?，F(xiàn)實(shí)中的信訪制度已經(jīng)嚴(yán)重異化為一種分利機(jī)制。多種利益群體通過(guò)信訪制度來(lái)實(shí)現(xiàn)其非正常的利益訴求。所以對(duì)于信訪制度的定位應(yīng)該是一種補(bǔ)充性反映社情民意的渠道，應(yīng)該逐步剝離其權(quán)利救濟(jì)的職能，將權(quán)利救濟(jì)的渠道回歸司法途徑。應(yīng)該將《信訪條例》進(jìn)行大幅度修改基礎(chǔ)上升級(jí)為法律，并且在條文中明確其職能并非權(quán)利救濟(jì)，將其功能更多定位于反映社情民意、參政議政、權(quán)力監(jiān)督等。[注]參見(jiàn)唐淑鳳：“從經(jīng)驗(yàn)到原則：解讀信訪工作新理念”，《社會(huì)科學(xué)集刊》2012年第4期，第37頁(yè)。通過(guò)《信訪法》的出臺(tái)，引導(dǎo)群眾逐步擺脫通過(guò)信訪維權(quán)的方式，逐步轉(zhuǎn)向司法途徑。通時(shí)也要通過(guò)司法體制改革，增強(qiáng)群眾對(duì)于公正司法的信心。

黨的十九大報(bào)告明確提出：打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理機(jī)制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專(zhuān)業(yè)化水平。加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾。[注]參見(jiàn)十九大報(bào)告第九章(2017年10月18日)。通過(guò)制度，尤其是法治的方式，對(duì)于社會(huì)治理才能建立長(zhǎng)效機(jī)制。

(三)通過(guò)人大主導(dǎo)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)、民眾之間的關(guān)系平衡

最后一個(gè)問(wèn)題就是民眾之間的關(guān)系問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)分層問(wèn)題成為一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。整個(gè)社會(huì)可以區(qū)分為很多階層，典型的如農(nóng)民、農(nóng)民工、工人、私有企業(yè)主、知識(shí)分子、官員、自由職業(yè)群體等等。[注]參見(jiàn)楊繼繩：《中國(guó)當(dāng)代社會(huì)階層分析》，江西高校出版社2013年版，第3～4頁(yè)。而在每個(gè)大類(lèi)里面，又可以具體分類(lèi)很多小層。比如官員又可以分為高級(jí)干部、中級(jí)干部、普通干部，企業(yè)主可以分為大企業(yè)主、中級(jí)企業(yè)主和小企業(yè)主。依據(jù)農(nóng)戶與土地的關(guān)系，可以將農(nóng)村作如下階層劃分:脫離土地的農(nóng)民階層、半工半農(nóng)階層、在鄉(xiāng)兼業(yè)農(nóng)民階層、普通農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者階層、農(nóng)村貧弱階層。不同階層的農(nóng)民對(duì)土地收入依賴(lài)程度、對(duì)土地流轉(zhuǎn)的態(tài)度、對(duì)待鄉(xiāng)村秩序的態(tài)度也不盡相同。[注]參見(jiàn)賀雪峰：“取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村的階層及其分析”，《社會(huì)科學(xué)》2011年第3期，第70頁(yè)。對(duì)于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)保問(wèn)題，不同社會(huì)階層的人的態(tài)度就會(huì)完全不同，因?yàn)橐坏榱谁h(huán)保把工廠拆了，它很難轉(zhuǎn)移到其他地方。如果發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)，很可能不會(huì)再雇用企業(yè)原來(lái)的工人，這也是一個(gè)很大的問(wèn)題，甚至有可能變成一個(gè)相當(dāng)尖銳的問(wèn)題。[注]參見(jiàn)蘇力：“社會(huì)轉(zhuǎn)型與中國(guó)法治”，《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2015年第5期，第47頁(yè)。這就使得問(wèn)題變得非常復(fù)雜。首先，中產(chǎn)階級(jí)會(huì)堅(jiān)定地支持環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法力度，開(kāi)征環(huán)境稅，并且提高環(huán)境稅率，關(guān)閉高能耗的產(chǎn)業(yè)。相反地，在企業(yè)打工的農(nóng)民階層則會(huì)首先考慮自己的生計(jì)問(wèn)題，支持能夠解決自己就業(yè)問(wèn)題的企業(yè)，比如河北的鋼鐵企業(yè)。即使在農(nóng)民內(nèi)部，各個(gè)階層的利益和態(tài)度也不完全一致。那些掌握熟練技術(shù)的工人或者容易迅速轉(zhuǎn)行的農(nóng)民則對(duì)企業(yè)關(guān)閉持中立或支持態(tài)度，但是那些只能出賣(mài)自己體力的農(nóng)民則會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)唯一可能給自己提供就業(yè)機(jī)會(huì)的高能耗企業(yè)。此時(shí)，作為執(zhí)政的黨和政府就需有一套成熟機(jī)制應(yīng)對(duì)，能夠較好地平衡各個(gè)社會(huì)階層的利益。那么最后的方式就是立法。[注]這里的立法是廣義的立法，不僅局限于法律法規(guī)，也包括確立規(guī)程和規(guī)矩。比如，蘭州大氣污染的治理過(guò)程中，大量的工作規(guī)程，也可以被視為廣義的立法。

通過(guò)一套有效機(jī)制或規(guī)程來(lái)解決全社會(huì)遇到的生態(tài)治理問(wèn)題，就是法治，就是生態(tài)治理能力的現(xiàn)代化。具體說(shuō)來(lái)，目前比較現(xiàn)實(shí)的路徑就是落實(shí)人大主導(dǎo)立法權(quán)及其配套制度建設(shè)。逐步改變目前由國(guó)務(wù)院各部委主導(dǎo)立法的現(xiàn)狀，由全國(guó)人大各專(zhuān)業(yè)委員會(huì)來(lái)主導(dǎo)立法。即在多數(shù)立法中，應(yīng)由全國(guó)人大相關(guān)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)來(lái)牽頭并主導(dǎo)，由相關(guān)部委和科研機(jī)構(gòu)及專(zhuān)家來(lái)配合。要實(shí)現(xiàn)這種全國(guó)人大主導(dǎo)立法的目標(biāo)，則需要逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)人大常委會(huì)的相關(guān)委員會(huì)的專(zhuān)業(yè)化，并增強(qiáng)其人員配備。除此之外，還應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)公開(kāi)立法，廣泛向社會(huì)征求意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)程序上的公正和民主。

(四)環(huán)境權(quán)平臺(tái)體系的構(gòu)建

民眾之間關(guān)系平衡問(wèn)題實(shí)質(zhì)上就是各種民眾的權(quán)利之間方式?jīng)_突的問(wèn)題。在生態(tài)治理領(lǐng)域，其核心問(wèn)題就是環(huán)境權(quán)問(wèn)題。通常認(rèn)為環(huán)境權(quán)是由人格權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、相鄰權(quán)等權(quán)利救濟(jì)之局限而演變出來(lái)的一種新型權(quán)利，其權(quán)能包括“環(huán)境享受權(quán)能、環(huán)境使用權(quán)能、環(huán)境收益權(quán)能、環(huán)境處理權(quán)能”。[注]參見(jiàn)蔡守秋：“環(huán)境權(quán)”，《金陵法律評(píng)論：春季卷》2002年第1期，第113頁(yè)。而某種意義上，環(huán)境權(quán)也是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。部分中產(chǎn)階級(jí)以上的社會(huì)階層更加注重自身的環(huán)境權(quán)，而社會(huì)底層和那些還未轉(zhuǎn)型升級(jí)的企業(yè)則更加關(guān)注自己的環(huán)境生存權(quán)。單純地從道義要求后者做出犧牲是不合理的。

實(shí)際上，世界上沒(méi)有免費(fèi)午餐。當(dāng)不同民眾群體的權(quán)利訴求不同時(shí)，可以考慮由政府通過(guò)法治的方式提供一個(gè)權(quán)利交易平臺(tái)。如果將環(huán)境權(quán)也視為一種可以交易的財(cái)產(chǎn)權(quán)的話，那么是否可以考慮通過(guò)建立一種交易平臺(tái)來(lái)解決這種不同社會(huì)階層的財(cái)產(chǎn)權(quán)沖突。比如，在京津冀魯建立統(tǒng)一的碳排放交易平臺(tái)(或者鋼鐵生產(chǎn)量)，如果中產(chǎn)階級(jí)希望鋼鐵企業(yè)減產(chǎn)，可以通過(guò)在交易平臺(tái)上購(gòu)買(mǎi)鋼鐵生產(chǎn)指標(biāo)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的環(huán)境權(quán)，[注]當(dāng)然這里有一個(gè)前提，就是鋼鐵生產(chǎn)是產(chǎn)生環(huán)境破壞(霧霾)的主要原因。如果有其他原因，可以采取類(lèi)似的交易平臺(tái)方式。而鋼鐵企業(yè)可以通過(guò)出售鋼鐵生產(chǎn)指標(biāo)來(lái)完成職工安置，并逐步實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

通過(guò)交易平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)不同利益群體的權(quán)利轉(zhuǎn)換是一種思路，而另外一種思路就是采取環(huán)境稅的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)換?，F(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)稅僅僅是對(duì)排污費(fèi)的一種升級(jí)，而真正意義上的環(huán)境稅則是更廣義的針對(duì)一切損害環(huán)境的行為進(jìn)行課稅。通過(guò)稅收的方式對(duì)損害環(huán)境的行為進(jìn)行抑制，并將由此而獲得的環(huán)境稅用于改善環(huán)境和提高普通工人的社會(huì)保障水平，也是一種比較現(xiàn)實(shí)的解決生態(tài)治理問(wèn)題的思路。