璀璨夜火，美麗中的隱憂

文｜方圓記者 房佳佳

（圖片來源：攝圖網(wǎng)）

城市光污染屬于新型環(huán)境污染，辦理這類案件并沒有任何經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，需要解決的問題也不少

夕陽西下，夜幕降臨，城市的燈火競相亮起。街邊小巷的店鋪廣告招牌流光溢彩，摩天大樓的霓虹燈條和LED屏幕交相輝映，連成一片“燈海”，照亮了整座城市。有人沉醉其中，有人卻不堪其擾。

“我們的窗口是對著醫(yī)院的，醫(yī)院最早要到晚上12點(diǎn)才關(guān)燈，對我們睡眠造成影響，沒法好好入睡。我的眼睛容易過敏，這個光源導(dǎo)致我不停地流眼淚。”家住上海市靜安區(qū)的徐阿姨說。

這不是個例。在市中心的繁華商圈，部分商戶的戶外電子顯示牌（LED顯示屏）、燈箱、燈帶產(chǎn)生的強(qiáng)光輕而易舉地射入居民屋內(nèi)，就連窗簾也無法遮擋；靈石路一廠區(qū)照明設(shè)施距離地面約5.2米，屬于非道路照明設(shè)施，但正對路面，產(chǎn)生的燈光對夜間駕駛車輛的司機(jī)造成干擾，影響行車安全……

夜間的幾處燈光，似乎是小事，但在最高人民檢察院評選的2022年度“公益訴訟守護(hù)美好生活”典型案例中，上海督促整治光污染行政公益訴訟案位列其中，夜間燈光妥妥地進(jìn)入“司法視野中”。

密集收到光污染投訴

2021年6月至11月，靜安區(qū)檢察院通過上海市公益訴訟全息辦案智能輔助系統(tǒng)接到的光污染投訴舉報線索達(dá)197條，占總投訴量的11%。

經(jīng)走訪調(diào)研，靜安區(qū)檢察院進(jìn)一步了解到，這些光污染投訴一方面是由日光反射導(dǎo)致的，另一方面則是夜間戶外廣告牌、電子屏以及建筑工地和市政設(shè)施的照明燈造成的。相關(guān)職能部門在收到市民投訴后，沒有依法及時有效履行監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致社會公共利益受到侵害。

光污染防治屬于公益訴訟范圍，檢察機(jī)關(guān)可以通過行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)依法履職，維護(hù)社會公共利益。2021年11月15日，靜安區(qū)檢察院決定以行政公益訴訟案件立案，并成立辦案組，自此拉開了治理城市夜間光污染公益訴訟專項(xiàng)行動的序幕。

然而，城市光污染屬于新型環(huán)境污染，辦理這類案件并沒有任何經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，需要解決的問題也不少。例如，怎么去證明這些室外燈光廣告、照明設(shè)施造成了污染？光污染損害結(jié)果要怎么量化？由于國家層面缺乏專門性法律規(guī)定，地方性法規(guī)中對于產(chǎn)生光污染的違法行為也沒有明確定義，可適用的具體條文少，多零散在地方性規(guī)范中，誰對光污染負(fù)有監(jiān)管職責(zé)？

“為了打破辦案瓶頸，我們重點(diǎn)從兩方面著手，一是梳理相關(guān)的法律法規(guī)，二是請司法鑒定科學(xué)研究院有檢測資質(zhì)的工作人員作為技術(shù)調(diào)查官，專門輔助案件辦理?！膘o安區(qū)檢察院檢察官助理劉健楠告訴《方圓》記者，為了解決光污染環(huán)境技術(shù)檢測鑒定問題，他們和技術(shù)調(diào)查官開會研討。技術(shù)調(diào)查官從光污染調(diào)查的方法、范圍、順序進(jìn)行專業(yè)研判，建議針對不同種類光源采用相應(yīng)測量方法，將專項(xiàng)排查從“廣告標(biāo)識類”“LED顯示屏類”“道路干擾光類”這三類予以分類推進(jìn)，并出具了專業(yè)的個性化方案。根據(jù)這一方案，承辦檢察官重新整理分類舉報線索，進(jìn)一步細(xì)化具體排查方案。

由于光污染發(fā)生的時間多半在夜晚，承辦檢察官和技術(shù)調(diào)查官只能在夜間至次日凌晨這一時間段到現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查。借助亮度計(jì)、照度計(jì)、全站儀等工具，技術(shù)調(diào)查官對18個需要重點(diǎn)排查的點(diǎn)位進(jìn)行了數(shù)據(jù)采集，檢察官以照片、視頻形式進(jìn)行固證。通過司法鑒定，根據(jù)《上海市環(huán)境保護(hù)條例》《上海市戶外招牌設(shè)置管理辦法》《室外照明干擾光限制規(guī)范（GB/T35626-2017）》《上海市戶外招牌設(shè)置技術(shù)規(guī)范（2021版）》等，辦案組查明共有6個點(diǎn)位的光源亮度或照度超過了規(guī)定限值。

光污染環(huán)境技術(shù)檢測鑒定問題解決了，下一步的關(guān)鍵是找到監(jiān)管部門。通過借鑒安全生產(chǎn)法和國務(wù)院安委會制定部署的安全生產(chǎn)15條措施，準(zhǔn)確查找光源設(shè)施所屬行業(yè)或所屬場所的方式，并結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，承辦檢察官最終確定了對6個點(diǎn)位光污染問題具有法定監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)行政機(jī)關(guān)。

整改合規(guī)，市民能睡個好覺了

根據(jù)現(xiàn)場勘查情況和司法鑒定意見，2021年11月23日，靜安區(qū)檢察院聯(lián)合相關(guān)部門、專家學(xué)者、技術(shù)調(diào)查官等召開“城市光污染治理研討會”，共同探討推進(jìn)戶外設(shè)施光污染規(guī)范整治的方法與路徑，進(jìn)一步凝聚共識。

“研討會上，大家對于光污染治理都表示認(rèn)可及重視，一致認(rèn)為要加大對光污染問題的治理力度。不過相關(guān)部門也表示，他們在這個領(lǐng)域執(zhí)法仍處于起步階段，缺少相應(yīng)的技術(shù)支持、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)等，有一定難處。”劉健楠說，為了解決技術(shù)鑒定上的阻礙，檢察機(jī)關(guān)為其提供了有資質(zhì)的第三方檢測公司的名單。

通過研討會商，各方最終達(dá)成了加大光污染問題治理力度、增強(qiáng)公益保護(hù)合力的共識。當(dāng)天，靜安區(qū)檢察院向相關(guān)職能部門代表公開宣告送達(dá)了檢察建議書，建議其依法履行光污染監(jiān)管職責(zé)，督促涉案商戶、工廠對問題點(diǎn)位光源進(jìn)行整改。

檢察建議發(fā)出后，相關(guān)職能部門高度重視，立即調(diào)查處置，督促整改，形成了嚴(yán)把前端審批、加強(qiáng)日常巡查、注重投訴回復(fù)的長效監(jiān)管機(jī)制。在多方配合下，涉案的6個問題點(diǎn)位的照明設(shè)施中有3個被拆除、3個調(diào)低亮度至限定值以下。

2021年12月13日，辦案組和技術(shù)調(diào)查官再次到現(xiàn)場跟進(jìn)調(diào)查光污染問題治理的成效，確認(rèn)6個涉案光源已符合技術(shù)規(guī)范。檢察機(jī)關(guān)對投訴的市民做電話回訪時，市民表示十分滿意，有的告訴檢察官，自己晚上終于能睡個好覺了。

“檢察機(jī)關(guān)介入后，我們共同督促整治光污染，效果立竿見影?！膘o安區(qū)市容景觀管理所副所長魏娜表示，他們之前也接到過群眾的投訴，但因沒有法律上的依據(jù)和技術(shù)鑒定的支撐，工作成效并不明顯。有檢察建議作為抓手，商家對光污染問題很重視，整改更加快速有效。

2022年2月18日，因行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采取整改措施依法履行職責(zé)，靜安區(qū)檢察院決定終結(jié)案件。

“通過檢察公益訴訟推動并完善行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，解決了轄區(qū)內(nèi)光污染問題，其中還有一些多次舉報未整改的，也得到了解決?，F(xiàn)在轄區(qū)內(nèi)的夜間光環(huán)境得到了明顯改善，真正達(dá)到了守護(hù)美好生活的目標(biāo)?！眳⑴c辦完這起案件后，劉健楠感慨道。

將光污染治理納入地方環(huán)保法規(guī)

2021年12月17日，靜安區(qū)檢察院公益檢察室主任毛文靜受邀參加上海市生態(tài)環(huán)境局主辦的修訂《上海市環(huán)境保護(hù)條例》專家座談會，將這起案件的辦理情況、經(jīng)驗(yàn)等作了分享交流，并為加強(qiáng)光污染防治立法建言獻(xiàn)策。

“當(dāng)時我主要是把辦案過程當(dāng)中遇到的難題，包括測量技術(shù)和監(jiān)測數(shù)據(jù)匱乏、國家標(biāo)準(zhǔn)缺失、原來的法律法規(guī)散見于各個條文的問題，都提出來。交流過程中發(fā)現(xiàn)，其實(shí)我們在辦案過程中遇到的難點(diǎn)，也是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的難點(diǎn)；我們遇到的監(jiān)督堵點(diǎn)，也是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的空白點(diǎn)。所以當(dāng)時我提出的這些問題就自然而然地凸顯了出來，大家也都意識到原來的法律規(guī)定不夠系統(tǒng)、不夠完備，需要進(jìn)行整合統(tǒng)一，作出系統(tǒng)的規(guī)定?！泵撵o回憶道。

2022年8月1日，新修訂的《上海市環(huán)境保護(hù)條例》正式實(shí)施。該條例在整合現(xiàn)有光污染防治措施基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善、升級，作出系統(tǒng)性的規(guī)定。例如強(qiáng)化源頭管控，要求在道路照明、景觀照明等城市照明相關(guān)規(guī)劃中明確分區(qū)域亮度管理措施；強(qiáng)化綠色照明，明確住建、綠化市容等部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)城市照明相關(guān)規(guī)劃和節(jié)能計(jì)劃，完善城市照明智能控制網(wǎng)絡(luò)，推廣使用節(jié)能、環(huán)保的照明新技術(shù)、新產(chǎn)品，提高照明的綠色低碳水平等。此外，依據(jù)條例，公安、交通等部門在監(jiān)控設(shè)施建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)推廣應(yīng)用微光、無光技術(shù)，防止監(jiān)控補(bǔ)光對車輛駕駛員和行人造成眩光干擾。

“此次立法的亮點(diǎn)之一就是強(qiáng)調(diào)對居民居住環(huán)境的保護(hù)?！鄙虾Ｊ腥舜蟪鞘薪ㄔO(shè)環(huán)境保護(hù)委員會副主任委員魏蕊介紹，一是禁止燈光直接射向居民的窗戶，如拒不改正，可以處其5000元至5萬元的罰款。二是對施工作業(yè)工地進(jìn)行了規(guī)定，電焊或者夜間施工的照明需要采取一些遮蔽的措施，如果沒有采取這些遮蔽措施，也可以給予1萬元至5萬元的處罰。如果拒不改正的，還可以責(zé)令暫停施工。

新修訂的《上海市環(huán)境保護(hù)條例》成為我國首部將光污染納入治理的地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)，是我國依法治“光”的里程碑。2023年2月27日，這起督促整治光污染行政公益訴訟案被最高人民檢察院評為2022年度“公益訴訟守護(hù)美好生活”典型案例。

在辦理系列案件過程中，檢察機(jī)關(guān)主動作為，以高質(zhì)效監(jiān)督履職為治理城市光污染提供了有力的法治保障。正如魏娜所說，“檢察公益訴訟對光污染治理起到了引領(lǐng)作用”。

“條例細(xì)化了治理光污染的有關(guān)規(guī)定，對于判斷光污染以及采取相應(yīng)的執(zhí)法活動都提供了法律依據(jù)。不過，有了‘升級版’的法規(guī)并不意味著光污染就自動消失，生活場景的復(fù)雜性只會給光污染防治公益訴訟工作帶來新的挑戰(zhàn)。比如，目前的條例無法涵蓋所有光源類型，對于一些光源種類沒有規(guī)定監(jiān)管職責(zé)?！眲⒔￠f，“2022年，我們在辦理一起網(wǎng)球場照明光源光污染案件時發(fā)現(xiàn)，由于涉案光源不屬于條例中規(guī)定的道路照明、景觀照明以及廣告、戶外招牌，因此沒有明確的監(jiān)管機(jī)關(guān)；并且條例僅對景觀照明和工地照明規(guī)定了相應(yīng)的城管行政處罰職責(zé)，并不適用此案辦理。我們還嘗試做過白天光反射造成光污染的線索，但是目前缺少判斷標(biāo)準(zhǔn)，檢測鑒定機(jī)構(gòu)也無法提供技術(shù)支持?！?/p>

上海市靜安區(qū)檢察院公益檢察室主任毛文靜（左）在現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查取證。（圖片來源：受訪者供圖）

毛文靜在接受《方圓》記者采訪時同樣表示，當(dāng)前光污染防治檢察公益訴訟工作開展的重點(diǎn)還是要有專業(yè)的技術(shù)支撐，要有專業(yè)的鑒定機(jī)構(gòu)來證明光污染是超標(biāo)的，進(jìn)而確保取證結(jié)果的科學(xué)性。她進(jìn)一步解釋道：“回到2021年辦理的這起案件，我們運(yùn)用技術(shù)參數(shù)破解了夜間光污染的治理難題，但是對于日間光污染，也就是類似于玻璃幕墻反射太陽光這些光污染，我們遇到了新的難題。例如，如何確定光污染的指數(shù)是超標(biāo)的，如何跟這個標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行銜接等。要知道辦理光污染案件，取證的時間、季節(jié)、點(diǎn)位都是有要求的，不能僅憑我們的肉眼判斷它是否超標(biāo)了，而是應(yīng)該運(yùn)用技術(shù)手段來輔助檢察機(jī)關(guān)辦案。這個方面我們尋找了很多專家、專業(yè)機(jī)構(gòu)，但當(dāng)前暫未發(fā)現(xiàn)有人能做這樣的鑒定。”

同時，毛文靜還提到，治理光污染不應(yīng)“亡羊補(bǔ)牢”，加強(qiáng)城市規(guī)劃和管理、改善工廠照明條件等，以減少光污染的來源更為關(guān)鍵。當(dāng)前的建筑或者燈光在施工的時候缺乏審批監(jiān)管的流程，導(dǎo)致真正落成應(yīng)用時出現(xiàn)很多光污染，但這是可以從源頭預(yù)防的?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢，還是應(yīng)該從源頭抓，從審批環(huán)節(jié)抓，努力爭取把風(fēng)險化解在源頭，才能取得光污染防治的勝利?！?/p>