六盤水市農村生活垃圾治理研究

牟景秀 牟景燦 周 暢

六盤水市社會科學院，貴州 六盤水 553000

0 引言

全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村［1］。隨著農村經濟的快速發(fā)展，農村居民收入水平不斷提高。與此同時，農村生活垃圾急劇增多、類別復雜、污染嚴重，并疊加農村人口居住分散、長期治理投入不足、村民環(huán)保意識不強等問題，導致農村生活垃圾治理面臨嚴峻挑戰(zhàn)。2021年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《農村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，提出到2025年，農村人居環(huán)境顯著改善，生態(tài)宜居美麗鄉(xiāng)村建設取得新進步［2］。隨后，住房和城鄉(xiāng)建設部等6 部門印發(fā)《關于進一步加強農村生活垃圾收運處置體系建設管理的通知》。2022 年1 月，《國務院關于支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見》（國發(fā)〔2022〕2 號）明確提出“接續(xù)實施農村人居環(huán)境整治提升五年行動”［3］。自2023 年1 月1 日起施行的《貴州省鄉(xiāng)村振興促進條例》，對新時期貴州省深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、大力實施鄉(xiāng)村建設行動提出了新要求。

在此背景下，六盤水市要把握新形勢、抓住新機遇，持續(xù)加強農村生活垃圾治理，持續(xù)推進村莊清潔和綠化美化，積極打造多元共治農村人居環(huán)境新樣板，扎實推進鄉(xiāng)村建設行動，把農村建設成為幸福家園、美麗樂園、豐收田園，譜寫鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展新篇章。

1 六盤水市農村生活垃圾治理現(xiàn)狀與典型治理模式

1.1 農村生活垃圾治理現(xiàn)狀

六盤水市下轄4 個縣級行政區(qū)（鐘山區(qū)、六枝特區(qū)、水城區(qū)、盤州市），92 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），1 145 個建制村。截至2020年11月，六盤水市戶籍人口為358.27萬人，其中農村戶籍人口216.18 萬人（占總數(shù)的71.31%）；常住人口303.16 萬人，其中農村常住人口155.00 萬人（占總數(shù)的51.13%），農民依然占據(jù)主體地位［4］。

近年來，六盤水市委、市政府堅持把農村人居環(huán)境整治作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一場硬仗，以農村生活垃圾治理、“廁所革命”、生活污水治理和村容村貌提升為重點，全面扎實推進農村人居環(huán)境整治，使當?shù)亍まr村基礎設施建設日趨完善，農村環(huán)境大幅改善，鄉(xiāng)村治理能力不斷提升。截至2021 年2 月，六盤水市投入使用農村生活垃圾中轉站93 座，在建項目22 座；配套使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾轉運車99 輛、垃圾清運車629 輛；按照30 戶以上自然村寨垃圾斗（收集點）設施全覆蓋的標準，配置農村垃圾收集斗16 897 個、垃圾收集點19 684 個，實現(xiàn)農村生活垃圾收運處置體系建制村全覆蓋，并成功打造農村生活垃圾省級示范點1 個、市級示范點4 個、縣級示范村64 個。據(jù)調查，截至2021 年12 月，六盤水市建成使用生活垃圾處理終端設施7 個，生活垃圾日處理能力可達3 900 t，其中農村生活垃圾日處理能力達1 900 t；垃圾焚燒發(fā)電項目3 個，生活垃圾焚燒日處理能力達2 500 t。六盤水市成為貴州省首個實現(xiàn)生活垃圾零填埋的地區(qū)。

為加強農村生活垃圾治理，六盤水市出臺了《六盤水市農村生活垃圾處理技術導則》《六盤水市農村人居環(huán)境整治三年行動實施方案》《六盤水市生活垃圾分類管理辦法》《六盤水市生活垃圾治理攻堅行動方案》《六盤水市文明行為促進條例》等一系列文件，不斷加大資金投入力度，逐步引入市場化運營，試點推進農村垃圾分類，形成“戶定點投放—村收集—鄉(xiāng)鎮(zhèn)中轉—市（縣）集中處理”的治理模式。目前，六盤水市農村生活垃圾清運水平居貴州省前列。其中，六枝特區(qū)的城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化市場化運營模式、水城區(qū)的垃圾回收誠信積分管理模式和盤州市的農村生活垃圾治理農戶付費制度在貴州省起到了示范引領作用。

1.2 農村生活垃圾治理典型模式

1.2.1 城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化市場化運作模式

六盤水市通過城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化整體購買服務，逐步推行農村生活垃圾治理市場化運作模式，政府從“運作者”變?yōu)椤安门袉T”，推動環(huán)衛(wèi)資產統(tǒng)一管理和規(guī)范運營，實現(xiàn)管理體制“管干分離”，促進城鄉(xiāng)生活垃圾治理效率整體提升。例如，六枝特區(qū)采用的城鄉(xiāng)生活垃圾收運和處置政府和社會資本合作（Point to Point Protocol，PPP）模式、水城區(qū)“戶分類定點投放—村保潔入箱—企業(yè)清運處理—縣級指導考核”的農村生活垃圾治理模式。

1.2.2 垃圾分類回收誠信積分管理模式

六盤水市積極推進農村生活垃圾回收處理工作，政府配套出臺了相關激勵政策，形成了農村生活垃圾回收誠信管理模式，提高了村民參與垃圾分類回收的積極性，提升垃圾分類源頭激勵效果，有效實現(xiàn)了農村生活垃圾的減量化、資源化處理。例如，水城區(qū)營盤鄉(xiāng)實行垃圾分類回收“誠信積分制”，在6個村建立“積分兌換超市”，引入專業(yè)資源回收公司，建立“生活垃圾分類分揀轉運中心”；農戶將可回收垃圾出售給公司獲得積分，并憑積分兌換生活物品。

1.2.3 農村生活垃圾治理農戶付費制度

六盤水市在探索建立垃圾治理農戶付費制度上敢為人先。盤州市先后出臺生活垃圾清運費收費標準和工作方案，在“開好群眾會、做好公告牌、出臺文件規(guī)定、納入村規(guī)民約、規(guī)范付費程序”的基礎上，對居民、企業(yè)、個體戶等不同主體實行分類收費，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實行分級收費，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一提供票據(jù)、村級統(tǒng)一開票、資金統(tǒng)一上繳、市級統(tǒng)一考核按比例返還、統(tǒng)一使用范圍的工作機制，明確返還資金用于環(huán)衛(wèi)設備購置、基礎設施建設、人員工資保障、設備修理維護等，有效減輕了財政負擔，提升了農村生活垃圾治理水平。

2 六盤水市農村生活垃圾治理存在的問題與困境

2.1 公共投入不足，監(jiān)管體系有待優(yōu)化

2.1.1 公共財政壓力較大

農村生活垃圾治理以政府財政投入為主，資金來源單一、供給有限，各級財政長期投入空間不斷縮小，導致垃圾處理設備采購、清運車輛運營維護、垃圾清運處理、人員薪資等經費保障不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政需額外籌措經費。例如，盤州市雞場坪鎮(zhèn)已投入相關資金400 萬元，但其他主體參與治理的積極性、有效性和可持續(xù)性不高，農村居民支付生活垃圾處理費用的意愿不強。

2.1.2 監(jiān)管體系有待優(yōu)化

對提供環(huán)境服務的企業(yè)、生活垃圾焚燒發(fā)電廠、垃圾填埋場監(jiān)督管理不到位，導致農村生活垃圾治理成效不理想，對清運、排放數(shù)據(jù)的實際量化評估不夠精準。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）在農村生活垃圾治理方面主管部門不統(tǒng)一、職能交叉、力量不足，存在農業(yè)、環(huán)保、城市管理、鄉(xiāng)村振興、住建等部門多頭管理現(xiàn)象，環(huán)衛(wèi)工作人員身份待遇不統(tǒng)一、流動性大，未形成分工協(xié)作、權責明晰、隊伍穩(wěn)定的長效工作機制。

2.2 基礎設施建設存在薄弱環(huán)節(jié)，垃圾治理能力有待提升

2.2.1 前端垃圾收集基礎設施不完善

受地理面積大、地形地勢復雜、人口居住分散、農業(yè)生產具有季節(jié)性等因素影響，農村生活垃圾呈現(xiàn)多點分散、排放不規(guī)律等特點。六盤水市平均0.55 個村使用1 輛垃圾清運車，平均59 人使用1 個垃圾收集設施，農村環(huán)衛(wèi)設施服務半徑較大。隨著村組道路硬化率全面提高，30 戶以下自然村寨、新通車村民組對生活垃圾治理的需求逐步增加，部分村居垃圾收集設備不足。

2.2.2 中端垃圾轉運效率有待提高

由于行政區(qū)劃調整、城鎮(zhèn)化率提高、人口流動性增強，導致部分垃圾中轉站合并銜接不暢、分布不合理、轉運距離遠、運營成本高。例如，水城區(qū)花戛鄉(xiāng)垃圾轉運距離超140 km，部分垃圾中轉站老化、管道易淤堵、壓縮能力不足，部分垃圾轉運車輛清運容量小、損壞老化、維修費用高，中端垃圾轉運存在薄弱環(huán)節(jié)。

2.2.3 末端垃圾處理系統(tǒng)壓力凸顯

據(jù)調查，農村居民平均每人每天產生生活垃圾0.8～1.5 kg，并以每年10%的速度增加［5］。這意味著六盤水市農村地區(qū)每年將產生45.26～84.86 萬t 生活垃圾。以六盤水市垃圾焚燒發(fā)電廠為例，自2018 年3 月建成投產至2021年10月累計接收生活垃圾107萬t，平均每年接收約36萬t［6］。由此可見，六盤水市生活垃圾處理終端處理能力有待進一步提升。

2.3 分類減量推進緩慢，群眾主體意識不強

2.3.1 垃圾分類回收體系不全

調研發(fā)現(xiàn)，當前農村可回收垃圾有硬紙板、塑料、金屬、玻璃、布料五大類。雖然大多數(shù)農戶開展生活垃圾源頭分類的積極性和自覺性較強，但是玻璃類垃圾回收費時費力、回收價格低廉、回收工藝復雜，金屬類垃圾量小、回收周期長、物流成本高，再加上缺乏專業(yè)的處理設備、專門的回收轉運渠道，最終大部分混同其他不可回收垃圾一起處理，前端分類和終端處理錯位。垃圾分類回收體系不健全，導致農村居民分類回收積極性受挫。

2.3.2 農村居民主體意識不強

受農村人口素養(yǎng)、生活習慣、環(huán)保意識等因素影響，尤其偏遠閉塞的村寨對生活垃圾治理的宣傳教育不到位、氛圍不濃厚、方式不適宜，部分農村居民參與生活垃圾治理的內生動力不足、文明衛(wèi)生習慣有待養(yǎng)成，繳納生活垃圾清運費用的意愿和能力不強。

3 六盤水市農村生活垃圾治理工作的對策建議

六盤水市應堅持因地制宜、分類施策、突出主體、多元投入、常治長效的原則，圍繞提升鄉(xiāng)村建設水平，加強農村生活垃圾治理。

3.1 因地制宜、靶向發(fā)力，持續(xù)完善農村生活垃圾治理立體保障機制

3.1.1 多措并舉拓寬多元化資金渠道

一是參考借鑒浙江省永康市“三個一點”資金籌措模式，抓住《國務院關于支持貴州在新時代西部大開發(fā)上闖新路的意見》政策紅利，積極爭取中央和省級鄉(xiāng)村振興、生態(tài)保護、農村環(huán)境整治等專項資金、銜接資金、獎勵性補助，有效整合鄉(xiāng)村振興“十百千”示范工程和特色田園鄉(xiāng)村·鄉(xiāng)村振興集成示范點項目資金。二是將市、縣兩級財政配套補助納入年度預算，厘清一次性投入和經常性支出項目，精準統(tǒng)籌整合各類涉農資金資產，明確專項開支明細；綜合運用政府轉移支付、缺口補助、工程總承包（Engineering-Procurement- Construction，EPC）模式、PPP 模式或建設-經營-轉讓（Build-Operate-Transfer，BOT）模式及社會資本、企業(yè)和社會捐助、村集體資金、農戶繳費等方式，拓寬資金籌措渠道，形成以政府分級負擔為主、社會資本為輔、農戶適度付費的經費保障體系，減輕財政壓力。三是推行治理費用分擔機制，遵循“誰產生、誰付費”原則和分村整治思路，認真總結盤州市生活垃圾收費制度典型經驗和做法，逐步全面推行農村生活垃圾治理農戶付費制度，因地制宜實行分級分類差別收費，合理劃分不同主體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的收費標準和分擔比例；制定農村生活垃圾治理農戶收費辦法、分類標準和實施方案，明確激勵、約束與處罰措施，同步完善?？顚Ｙ~專用、鄉(xiāng)管村用、支出范圍、監(jiān)管職能等制度；實行一步到位收費模式，按年度公示費用收繳使用情況，把握好權利與義務的平衡點，形成上下聯(lián)動的農村生活垃圾治理模式。

3.1.2 多點發(fā)力構建立體化監(jiān)管體系

一是推動城市管理綜合執(zhí)法力量下沉，明晰管理職能和執(zhí)法邊界，制定考核細則，建立市-縣（區(qū)）-鄉(xiāng)鎮(zhèn)-村（企業(yè)）的層級化動態(tài)監(jiān)管考核體系。鼓勵有條件的村聘用保潔員，其工資由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政、村收繳農戶衛(wèi)生費、村集體資金或幫扶單位捐助資金支付，打通監(jiān)管體系服務農村“最后一公里”。二是推行村委黨建引領+村民+鄉(xiāng)村振興員+網(wǎng)格員+保潔員+養(yǎng)路員的“一委五員五包”工作模式，實行農戶“門前三包”及“庭院長+路段長+戶輪值”制度，召開群眾會協(xié)商劃分責任區(qū)域，明確輪值周期并進行公告，完善村級自治監(jiān)管體系，形成全方位治理格局。

3.2 政府引導、多維參與，持續(xù)提升農村生活垃圾治理多元共治能力

3.2.1 加大基礎設施保障力度

一是積極推進環(huán)衛(wèi)工作市場化運營。通過城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化整體購買服務，鼓勵和支持專業(yè)環(huán)衛(wèi)保潔機構統(tǒng)籌環(huán)衛(wèi)基礎設施建設、清掃保潔服務、生活垃圾收運服務、設施維護運營、環(huán)衛(wèi)工人管理等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)基礎設施、工作人員、回收站點、運輸車輛、處理終端的有效整合，讓專業(yè)環(huán)衛(wèi)企業(yè)開展全覆蓋、全鏈條的農村垃圾處理服務，提高前端收集、終端轉運、末端治理能力，逐步實現(xiàn)農村生活垃圾治理常治長效。二是采用建運一體、聯(lián)村共治、共建共享方式，探索在偏遠落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合建立可回收物分揀中心、太陽能技術新型堆肥房、小型垃圾焚燒爐等設施，推動農村垃圾小規(guī)模化、分散式處理。三是鼓勵當?shù)卮迕窈娃r民專業(yè)合作社成立小規(guī)模環(huán)衛(wèi)公司、農村環(huán)保合作社，承接當?shù)厣罾厥涨暹\等工作，降低終端治理成本。

3.2.2 構建多元共治新格局

一是充分利用云計算、大數(shù)據(jù)、5G 等新型信息技術和數(shù)字城管、“天翼看家”“天網(wǎng)工程”等監(jiān)控平臺，進行投放準確率、滿箱時長、分類回收動向、垃圾清運軌跡、垃圾焚燒發(fā)電效益等大數(shù)據(jù)分析，加強農村生活垃圾治理全體系、全過程、全時空監(jiān)督管理，提高農村生活垃圾治理系統(tǒng)化、標準化、數(shù)字化水平。二是注重發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織貼近農村、群眾信任優(yōu)勢，充分調動農村婦女、兒童、志愿者等群體的積極性，持續(xù)開展“三新一清潔”“紅領巾在行動”“小手拉大手”等活動，形成多方聯(lián)動、多維參與的治理格局。

3.3 系統(tǒng)治理、久久為功，持續(xù)提高農村生活垃圾治理精神文明程度

3.3.1 源頭分類，打造垃圾治理新標桿

一是嚴格落實《中華人民共和國清潔生產促進法》《中華人民共和國循環(huán)經濟促進法》《貴州省固體廢物污染環(huán)境防治條例》等法律和地方性法規(guī)要求，逐步建立農村生活垃圾分類處理政策體系，細化生活垃圾分類投放、收集、運輸、處理的管理要求和技術標準，推動農村垃圾分類不斷走向制度化、規(guī)范化、法治化。二是堅持符合農村特點、遵循農民習慣、便民易行的原則，積極借鑒推廣浙江省金華市“二次四分法”，按照可賣錢和不可賣錢、會爛和不會爛對農村生活垃圾進行源頭分類，對紙板、金屬、塑料等可回收垃圾進行資源化處理，對廚余垃圾、糞便進行就近堆肥處理，對玻璃、渣土等惰性固體垃圾就地用于庭院景觀、入戶路建設，從而降低農村垃圾分類推行難度，培養(yǎng)農村居民源頭分類習慣。三是發(fā)揮市供銷社再生資源企業(yè)綜合技術優(yōu)勢和產業(yè)協(xié)同優(yōu)勢，將農村生活垃圾回收網(wǎng)點建設、分揀中心建設、運輸儲存、回收處置和深加工利用等內容納入總體發(fā)展規(guī)劃，鼓勵社會專業(yè)回收公司進駐農村，依托優(yōu)質再生資源開發(fā)利用企業(yè)和網(wǎng)點，完善垃圾回收利用體系，逐步實現(xiàn)生活垃圾回收網(wǎng)絡與再生資源開發(fā)利用網(wǎng)絡、物流網(wǎng)絡“三網(wǎng)融合”，提升農村生活垃圾處理資源化水平。

3.3.2 多措并舉，提升垃圾治理意識

一是在認真總結現(xiàn)有積分兌換制度方法經驗的基礎上，學習借鑒浙江省天臺縣“積分存銀行垃圾變成寶”經驗，全面推行農村垃圾回收積分兌換模式，鼓勵供銷合作社、農村信用社、農業(yè)銀行等將農戶已有賬戶升級為“綠色存折”“文明儲蓄卡”，對居民生活垃圾回收處理、綠色農產品銷售等情況進行積分，使農民能定期憑卡折積分兌換各類生活用品，通過積分效應激勵農村居民自覺規(guī)范行為、參與鄉(xiāng)村建設、實現(xiàn)共建共享，形成垃圾治理良性循環(huán)。二是加強農村居民環(huán)境衛(wèi)生思想教育和法治宣傳，發(fā)揮法律法規(guī)和村規(guī)民約規(guī)范作用，建立垃圾治理“紅黑榜”，圍繞農戶庭院衛(wèi)生、垃圾投放、分類減量、設施愛護等情況，定期張榜公示正確示范、曝光錯誤問題（對于“紅榜”農戶，給予發(fā)放日常用品、減免次年生活垃圾清運費、張貼榮譽門牌等獎勵；對于“黑榜”農戶，實施公開曝光、批評教育、跟蹤回訪等處罰）。三是開設村級垃圾分類宣教室及中小學主題實踐課程，通過觀摩學習、創(chuàng)新實踐、網(wǎng)絡教學、親子互動等方式，進行短期專題教育，給予學習文具、益智玩具、生活物品等兌換獎勵，頒發(fā)“環(huán)保小衛(wèi)士”“文明家庭”等榮譽證書，增強農村兒童及群眾的環(huán)保意識。