以農(nóng)民關(guān)切問題為導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理模式與策略

和勁松

中共遵義市委黨校公共管理教研部，貴州 遵義 563099

0 引言

鄉(xiāng)村治理是一個時代性課題。在不同經(jīng)濟社會發(fā)展背景下，基于不同時代要求，其社會治理導(dǎo)向有所不同。改革開放伊始至黨的十六大，我國鄉(xiāng)村治理主要以實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治為導(dǎo)向，著力改革鄉(xiāng)村治理體制；從黨的十六大至黨的十八大，主要以實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為導(dǎo)向，以加強鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給為主；黨的十八大以來，主要以改善民生為導(dǎo)向，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制機制，強調(diào)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的精準(zhǔn)性、實效性。時代變化對鄉(xiāng)村治理不斷提出更高的要求。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進，我國鄉(xiāng)村治理必須把保障和改善農(nóng)村民生、促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展作為根本目的，堅持以解決農(nóng)民關(guān)切問題為導(dǎo)向，切實維護農(nóng)民切身利益。

1 相關(guān)概念分析

1.1 治理

治理，在學(xué)術(shù)上屬于公共管理學(xué)科的范疇，是西方社會語境里“governance”的中譯詞。與“管理”相比，“治理”的內(nèi)涵更加寬泛、更加科學(xué)，表明思維、技術(shù)、方式的延展與遞進。20 世紀(jì)80 年代，西方國家興起公共治理理論。這種理論基于政府和市場失靈的狀況，強調(diào)政府要從繁雜的工作中解脫出來，做自己應(yīng)做和能做的事，在社會管理過程中不追求自上而下、等級分明的社會秩序，而重視社會各種組織之間平等對話、協(xié)調(diào)合作。英國著名學(xué)者格里·斯托克指出：“治理的本質(zhì)在于它所偏重的統(tǒng)治機制并不依靠政府的權(quán)威和制裁，它所要創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)和秩序不能從外部強加，它發(fā)揮作用是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動?！保?］國內(nèi)著名學(xué)者俞可平［2］教授認為，現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征是民主，所以現(xiàn)代國家治理也稱為民主治理。公共治理和制度安排都必須保障主權(quán)在民或人民當(dāng)家做主，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志和人民的主體地位。楊立華教授［3］認為，治理不僅強調(diào)國家和政府在治理中的主導(dǎo)地位，而且強調(diào)治理中社會及其他各種社會主體的參與和作用。

1.2 鄉(xiāng)村治理

鄉(xiāng)村治理是社會治理的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。從治理本質(zhì)上分析，俞可平［4］教授認為，社會治理關(guān)鍵在于實現(xiàn)“基層民主增量”，保障基層民眾參與民主政治的基本權(quán)利和提高其參與治理的積極性與主動性是實現(xiàn)社會治理達到“善治”的目的。徐勇等［5］認為，村治是通過公共權(quán)力配置與運作對村域社會進行組織、管理和調(diào)控，從而達到一定目的的政治活動。從治理內(nèi)容上分析，王德福［6］認為，鄉(xiāng)村治理實質(zhì)上就是國家如何與農(nóng)民打交道的問題，是國家如何將農(nóng)民組織起來，解決那些一家一戶解決不了的生產(chǎn)生活合作問題。賀雪峰［7］認為，鄉(xiāng)村治理改革的方向是增強國家維持農(nóng)村生產(chǎn)生活基本秩序的能力，而不是將農(nóng)民一股腦攆到城市去。從治理主體層面分析，李建興［8］認為，鄉(xiāng)村社會治理需要包括基層政府、村“兩委”及廣大村民在內(nèi)的多元主體共同參與、互動合作，共同管理鄉(xiāng)村公共事務(wù)，維護村莊公共利益，推動鄉(xiāng)村發(fā)展。綜上所述，筆者認為鄉(xiāng)村治理包括以下兩方面：一是現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理必須區(qū)別于傳統(tǒng)“官治”模式，更加強調(diào)基層民眾的廣泛參與，應(yīng)體現(xiàn)“民本位”思想，也可稱為基層民主治理；二是鄉(xiāng)村治理涉及基層黨組織、政府、社會組織、村民等多元主體，治理強調(diào)合作、高效、協(xié)調(diào)等，是多元化治理模式的統(tǒng)稱。

2 農(nóng)民關(guān)切的主要問題分析

從鄉(xiāng)村治理的層面看，農(nóng)民關(guān)切的就是鄉(xiāng)村治理“治什么”的問題。國家政治意志在基層的最大體現(xiàn)就是民生工程，維護和保障廣大基層群眾基本權(quán)益是我國社會主義政治制度最核心的問題。習(xí)近平總書記強調(diào)，黨中央的政策好不好，要看鄉(xiāng)親們是笑還是哭。讓人民群眾有更多安全感、獲得感、幸福感，不斷提高生活質(zhì)量，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，就是黨和政府一切工作的目標(biāo)。“三農(nóng)”工作主要涉及鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村治理3 個方面，三者相輔相成、相互促進。從鄉(xiāng)村治理的角度，農(nóng)民是一個以村落為載體的社會群體，除了衣食住行等基本民生外，他們最關(guān)切的問題是公共利益。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。由于我國農(nóng)村地區(qū)特殊的社會狀況，鄉(xiāng)村治理依然面臨很多挑戰(zhàn)和困難，如社會穩(wěn)定、公共安全、生態(tài)環(huán)境和精神文明等涉及全體村民的公共利益問題。這些事關(guān)百姓福祉和鄉(xiāng)村穩(wěn)定，是除了衣食住行外，農(nóng)民最關(guān)切的民生需求和美好生活需要。

2.1 社會穩(wěn)定問題

黨的十八大以來，我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展迎來了巨大變化，人民群眾生活水平大幅提升。但是，我國經(jīng)濟社會領(lǐng)域發(fā)展不平衡不充分問題在農(nóng)村地區(qū)更為凸顯，且城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)短期內(nèi)難以改變，同時農(nóng)民的思想、信念和價值體系呈現(xiàn)出多元化趨勢，一些鄉(xiāng)村仍存在諸多影響社會和諧穩(wěn)定的問題。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的不斷推進，農(nóng)村地區(qū)因經(jīng)濟利益引發(fā)的矛盾沖突不斷趨于多樣化、復(fù)雜化，因收入差距、拆遷補償、務(wù)工就業(yè)、社會保障等問題引發(fā)的矛盾糾紛事件呈遞增趨勢，嚴(yán)重影響社會和諧穩(wěn)定。這種涉及群眾切身利益的矛盾糾紛牽扯面廣、調(diào)處難度大，是考驗基層黨組織和基層政府鄉(xiāng)村治理水平的關(guān)鍵。

2.2 公共安全問題

影響鄉(xiāng)村公共安全的因素有自然層面、社會層面和政治層面。從自然層面來看，我國鄉(xiāng)村一些山區(qū)特別是自然條件惡劣的鄉(xiāng)村自然災(zāi)害呈現(xiàn)易發(fā)多發(fā)態(tài)勢，農(nóng)民普遍應(yīng)對危機能力弱、自我救助能力弱、安全防范意識淡薄。從社會層面來看，我國鄉(xiāng)村總體社會秩序井然、治安良好，但是從一些新聞報道來看，一些因各種矛盾引發(fā)的群體性沖突和社會霸凌、欺凌事件等并沒有杜絕。從政治層面來看，部分地區(qū)的鄉(xiāng)村家族宗派勢力客觀存在且根深蒂固，易滋生和演變?yōu)椤按鍚骸薄按灏浴?，侵害廣大村民的合法權(quán)益，破壞農(nóng)村基層的政治生態(tài)，導(dǎo)致村民對基層政府的信任度降低，損害黨和政府的形象。此外，部分地區(qū)出現(xiàn)的鄉(xiāng)村基層干部敲詐索賄、操控選舉、暴力獲取非法利益等事件，嚴(yán)重擾亂鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活秩序，嚴(yán)重威脅公共安全。

2.3 生態(tài)環(huán)境問題

當(dāng)前，我國雖然加快了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，并取得了顯著成效，但部分農(nóng)村地區(qū)工業(yè)污染、農(nóng)業(yè)污染、生活垃圾污染等問題依然嚴(yán)峻。在工業(yè)方面，一些農(nóng)村地區(qū)長期以發(fā)展粗放型經(jīng)濟為主，對礦藏、森林等資源過度開發(fā)，產(chǎn)生的工業(yè)廢渣、廢料等污染物長期累積，導(dǎo)致環(huán)境修復(fù)難度大、修復(fù)周期長。在農(nóng)業(yè)方面，長期大量使用化肥、農(nóng)藥會破壞土壤的整個生態(tài)系統(tǒng)，嚴(yán)重的話會導(dǎo)致土壤板結(jié)，最終使其喪失農(nóng)業(yè)耕種價值。另外，日常生活垃圾污染已成為部分農(nóng)村地區(qū)急需解決的難題。由于經(jīng)濟條件和技術(shù)水平限制，農(nóng)村生產(chǎn)生活廢棄物處置能力普遍不足，規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化垃圾處置設(shè)施短缺，再加上多數(shù)村民環(huán)保意識淡薄，存在“先富口袋、再富腦袋”的思想，造成當(dāng)?shù)厣罾L期沒有得到妥善處置，造成水體和土壤污染，影響鄉(xiāng)村居住環(huán)境。

2.4 精神文明問題

當(dāng)前，我國農(nóng)村地區(qū)的精神文明問題主要體現(xiàn)在以下3 個方面。一是部分農(nóng)村地區(qū)仍存在高價彩禮、人情攀比、厚葬薄養(yǎng)、鋪張浪費等陳規(guī)陋習(xí)，農(nóng)民在婚喪嫁娶中的禮金、宴席、彩禮等支出負擔(dān)較重；部分地區(qū)存在重男輕女、養(yǎng)兒防老等封建思想。二是部分鄉(xiāng)村干部對精神文明建設(shè)工作的意義等認識不清，認為精神文明建設(shè)不會產(chǎn)生經(jīng)濟效益，存在“應(yīng)付抓、被動抓”等問題，導(dǎo)致鄉(xiāng)村精神文明建設(shè)滯后。三是部分農(nóng)村地區(qū)在精神文明建設(shè)上投入較少，導(dǎo)致當(dāng)?shù)責(zé)o正規(guī)的文化體育活動場所，設(shè)施不齊、設(shè)備老化等問題普遍存在，且沒有開展常態(tài)化的文化體育活動，無法滿足農(nóng)民日益增長的文化需求，農(nóng)村文化生活單調(diào)。

3 加快構(gòu)建多元主體參與鄉(xiāng)村治理的主要模式

3.1 “黨建引領(lǐng)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、群眾參與”的鄉(xiāng)村治理模式

從治理主體來講，要形成多元主體資源共享、信息互通、協(xié)同合作的共建共治共享新格局。第一，發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用。在鄉(xiāng)村治理過程中，要始終把“黨建引領(lǐng)”作為根本性原則，有效發(fā)揮基層黨組織的政治功能和組織功能，不斷提高黨員干部思想政治水平，加強黨對鄉(xiāng)村治理的全面領(lǐng)導(dǎo)。第二，發(fā)揮政府服務(wù)和引導(dǎo)功能。一是加快基層政府職能轉(zhuǎn)變，進一步簡政放權(quán)，優(yōu)化工作流程，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級推進一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，打造服務(wù)型政府；二是政府作為公共服務(wù)提供者，要給予鄉(xiāng)村更加靈活的制度保障和政策激勵，在鄉(xiāng)村治理中負責(zé)引導(dǎo)更多資源和社會力量向鄉(xiāng)村傾斜，助力鄉(xiāng)村治理取得更大實效。第三，發(fā)揮社會協(xié)同作用。在鄉(xiāng)村社會，群眾自發(fā)成立的社會型組織既是政府的“幫助者”也是基層群眾的“服務(wù)者”，在政府和廣大基層群眾之中發(fā)揮著紐帶作用。第四，充分尊重農(nóng)民的治理主體地位。當(dāng)前，在鄉(xiāng)村治理主體多元化的趨勢下，農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的意愿更強，特別是新型職業(yè)農(nóng)民正成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主力軍?；鶎狱h組織和政府要保障農(nóng)民的主體地位，大力實施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，貫徹落實全過程人民民主。

3.2 “自治、德治、法治、技治”四治融合的鄉(xiāng)村治理模式

從治理手段來講，多元主體共同參與鄉(xiāng)村治理，要加快構(gòu)建“以自治為基礎(chǔ)、德治為引領(lǐng)、法治為保障、技治為支撐”多管齊下的治理模式。第一，強化自治基礎(chǔ)。鼓勵、支持、引導(dǎo)各類群眾組織參與鄉(xiāng)村治理，最大限度地發(fā)揮農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的功能，筑牢鄉(xiāng)村自治基礎(chǔ)。第二，基于自治強化德治的功能。在鄉(xiāng)村治理過程中，持續(xù)抓好文明家庭、最美鄉(xiāng)賢、道德模范等文明培育工作，樹立鄉(xiāng)風(fēng)文明先進典型，引領(lǐng)村民崇德尚善，以新時代文明新風(fēng)助推鄉(xiāng)村振興。第三，強化法治保障功能。法治是健全基層社會治理模式的重要保障。長期以來，鄉(xiāng)村治理存在諸多問題的主要原因是大部分農(nóng)民不知法、不守法、不用法，對依法維權(quán)認知程度較低。多元主體參與鄉(xiāng)村治理既要法治來保障，也要法治來規(guī)范。第四，發(fā)揮科技手段在鄉(xiāng)村治理中的支撐作用。當(dāng)前，我國數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)工作取得了巨大成就，部分農(nóng)村地區(qū)運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展政務(wù)、商務(wù)等服務(wù)。在鄉(xiāng)村治理中，各地應(yīng)充分發(fā)揮科學(xué)技術(shù)的關(guān)鍵作用，發(fā)展智慧醫(yī)療、智慧交通，讓治理變得更科學(xué)、更精細。

4 解決農(nóng)民關(guān)切問題的主要策略

4.1 建立矛盾預(yù)防化解長效機制

當(dāng)前，基層社會矛盾出現(xiàn)糾紛主體多元化、利益訴求多元化、糾紛類型多樣化等新變化，各地有必要構(gòu)建預(yù)防和化解基層社會矛盾的體制機制，把矛盾“扼殺”在搖籃里，有效防止矛盾加劇，堅決避免小糾紛釀成大事故。第一，充分尊重農(nóng)民治理主體地位，切實保障農(nóng)民自治權(quán)利，進一步完善農(nóng)村基層人民調(diào)解委員會等相關(guān)群眾組織的工作機制。各地應(yīng)著力加強人民調(diào)解員隊伍建設(shè)，提高人民調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)。第二，強化源頭治理，完善防治一體化機制。對于小問題、小矛盾要保證發(fā)現(xiàn)在早、防范在先、處置在小，有效防止矛盾碰頭疊加、交叉感染、蔓延升級。第三，健全農(nóng)村普法學(xué)法宣傳工作機制，加強對農(nóng)民的法治教育，以社會主義核心價值觀和正確的“義利觀”，從道德情理法理上正確引導(dǎo)廣大村民反映訴求、解決矛盾依法依規(guī)、合情合理，維護鄉(xiāng)村社會睦鄰關(guān)系和諧穩(wěn)定。

4.2 推動平安鄉(xiāng)村建設(shè)工作

第一，從自然層面，要加強鄉(xiāng)村地區(qū)自然災(zāi)害防范與應(yīng)急處置能力，加快建立事故預(yù)防與應(yīng)急“縣-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）-村”三級聯(lián)動機制，提高村民對自然災(zāi)害的辨識、預(yù)防和應(yīng)對能力。第二，從社會層面，要建立健全矛盾預(yù)防化解長效機制，避免農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)因各種利益糾紛引發(fā)的群體性事件。同時，對一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)的社會霸凌、欺凌事件要堅決“零容忍”，建立聯(lián)防聯(lián)控機制，共同維護鄉(xiāng)村公共安全。第三，從政治層面，要加強黨對鄉(xiāng)村治理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，加強基層黨組織建設(shè)，加強黨員干部隊伍思想政治教育，嚴(yán)格把關(guān)村黨組織書記人選，筑牢制度屏障，堅決防范遏制村干部涉黑涉惡及充當(dāng)黑惡勢力“保護傘”行為。同時，大力開展常態(tài)化掃黑除惡工作，以“嚴(yán)”的手段和措施持續(xù)重拳打擊“村惡”“村霸”，堅決消除黑惡勢力、家族宗派勢力等對農(nóng)村基層政權(quán)的侵蝕和影響。

4.3 加強農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理

針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境突出問題，應(yīng)重點做好以下幾方面工作。第一，各地要始終秉持“綠水青山就是金山銀山”的理念，積極推進生態(tài)環(huán)境保護機制改革，堅持城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化推進。第二，堅決取締非法開采、亂砍濫伐等對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成巨大破壞的行為，對有工業(yè)污染、農(nóng)藥污染的地區(qū)要加大整治和保護力度，積極推進鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護法治化進程，構(gòu)建環(huán)境保護與治理長效機制。第三，基層政府要加強政策引導(dǎo)和資金支持，加大農(nóng)村生活垃圾治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，因地制宜開展垃圾分類和科學(xué)化處置。第四，加強環(huán)境保護宣傳，增強村民環(huán)保意識。各地可充分利用微信、廣播電視、“村村響”、宣傳標(biāo)語、橫幅等形式，廣泛深入開展農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理的意義和基本常識的宣傳，讓村民從思想上重視環(huán)保，自覺投入到環(huán)保治理中來。同時，可對村民提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)，尤其是處理養(yǎng)殖業(yè)污水方面技術(shù)。

4.4 加強農(nóng)村精神文明建設(shè)

農(nóng)村精神文明建設(shè)是滋潤人心、德化人心、凝聚人心的工作，是全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要內(nèi)容。第一，各地應(yīng)根據(jù)新時代文明建設(shè)實踐，精心策劃、全面調(diào)查、因地制宜，開展豐富多彩的精神文明活動。例如，利用節(jié)日開展形式多樣的文化活動，充分挖掘傳統(tǒng)節(jié)日蘊含的文化內(nèi)涵、人文價值等。第二，各地應(yīng)積極營造治理高價彩禮、推動移風(fēng)易俗工作良好的輿論氛圍，教育引導(dǎo)廣大適婚青年積極響應(yīng)婚事新辦、喜事簡辦，自覺抵制盲目攀比、鋪張浪費的辦事方式，弘揚婚嫁新風(fēng)。第三，持續(xù)開展專項整治，堅決杜絕封建迷信和歪風(fēng)邪氣等不良風(fēng)俗，大力弘揚社會主義精神文明主旋律、傳播正能量，以社會主義核心價值觀為思想引領(lǐng)，把中華民族崇尚文明、追求文明、建設(shè)文明的優(yōu)良傳統(tǒng)傳承好、發(fā)揚好。

5 結(jié)束語

新時代鄉(xiāng)村治理必須堅持以人民為中心的理念，以改善民生為基礎(chǔ)，解決好農(nóng)民最關(guān)切的問題，讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。我國現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理應(yīng)該加快構(gòu)建“黨建引領(lǐng)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、群眾參與”的多元主體共建共治共享的治理模式。為此，各地應(yīng)積極動員農(nóng)民廣泛參與鄉(xiāng)村治理，充分激發(fā)農(nóng)民的治理意愿和治理能力，發(fā)揮治理主體自治功能，推進自治、德治、法治、技治“四治”融合，切實解決好農(nóng)民關(guān)切的問題，著力打造和諧鄉(xiāng)村、平安鄉(xiāng)村、美麗鄉(xiāng)村、文明鄉(xiāng)村，為推進鄉(xiāng)村全面振興奠定堅實的基礎(chǔ)。