論糧食安全黨政同責的多維理解及踐行之道

李銅山 楊 雪

河南工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟貿(mào)易學(xué)院，河南 鄭州 450001

0 引言

1995 年以來，我國一直實行“米袋子省長負責制”。黨的十八大以來，我國糧食安全形勢持續(xù)向好，糧食庫存充足。但是，我國糧食產(chǎn)需在中長期內(nèi)仍將保持緊平衡狀態(tài)，影響糧食安全的潛在隱患還有很多［1］，尤其是單一的政府問責制難以壓實糧食安全責任。為保障國家糧食安全，2020 年中央農(nóng)村工作會議、2021 年中央一號文件、黨的二十大報告、2022 年中央一號文件、2023 年中央一號文件等都反復(fù)強調(diào)黨委和政府要共同擔負起糧食安全的重擔，明確要全面落實糧食安全黨政同責，嚴格糧食安全責任制考核。因此，正確理解和全面認知糧食安全黨政同責的含義，探索糧食安全黨政同責的踐行之道具有重要意義。

1 對糧食安全黨政同責的多維理解

1.1 糧食安全黨政同責是糧食安全中黨委和政府有同等的責任或同儕的責任

同等是指相同等級、相同數(shù)量、相同質(zhì)量。同等的責任即黨委和政府在糧食安全問題上負有相同等級的責任、相同數(shù)量的責任、相同質(zhì)量的責任。在一個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），通常所講的五級黨委、五級政府中同一級別的黨委和政府，尤其是同一級別的黨委和政府的一把手，對保障糧食安全負有一樣的責任，絕對不能相互推諉。國家糧食安全不只是某一個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的責任，而是所有?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的責任。全面落實糧食安全黨政同責，需要糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)和糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)三類區(qū)域黨政部門負有相同等級的責任［2］。不能因為是糧食主產(chǎn)區(qū)，其糧食安全的黨政責任就大；更不能因為是糧食主銷區(qū)，其糧食安全的黨政責任就小。

同儕即同等、同伴、伙伴。同儕的責任指黨政有同等的責任、同伴的責任、作為伙伴的責任。糧食安全黨政同責的關(guān)鍵是要做到黨令政令統(tǒng)一、暢通。堅持落實黨中央、國務(wù)院糧食安全戰(zhàn)略和保障政策，是檢驗地方黨委、政府履行糧食安全責任意識和能力的重要標志。省、市、縣、鄉(xiāng)四級黨政機關(guān)必須上下聯(lián)動，充分發(fā)揮各級優(yōu)勢，做到齊抓共管［3］。省級黨委、政府在抓糧食安全政策和規(guī)劃時，應(yīng)把吃透中央精神作為重點，并與該區(qū)域的實際情況相結(jié)合，對全省糧食安全的總體目標進行把握，將指導(dǎo)性工作、政策性任務(wù)、重點性工程都管控好。市、縣、鄉(xiāng)級黨委與政府應(yīng)抓住糧食安全政策的貫徹落實，以上級精神指導(dǎo)當?shù)氐募Z食安全工作，貫徹落實惠農(nóng)興糧政策，推進產(chǎn)購儲加銷一體化建設(shè)，把糧食安全應(yīng)急能力和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)好，使糧食安全基本面得到穩(wěn)固［4］。

1.2 糧食安全黨政同責是糧食安全中黨委和政府有同期的責任或同時的責任

同期是指相同的周期和時期。糧食安全黨政有同期的責任，即有相同周期的責任和相同時期的責任。相同周期的責任側(cè)重于黨委和政府在糧食作物生長的同一時期去承擔相應(yīng)的責任，切忌誤農(nóng)時。例如，春耕時節(jié)，各級黨委、政府均應(yīng)切實做好協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌工作，保障各類農(nóng)資農(nóng)具供應(yīng)穩(wěn)定，真抓實干，為糧食生產(chǎn)奠定堅實基礎(chǔ)；在糧食作物種植管理中，各級黨委、政府應(yīng)做好協(xié)調(diào)各方的工作，如督促農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等相關(guān)部門邀請農(nóng)業(yè)技術(shù)專家到村（社區(qū)）舉辦“農(nóng)藝大講堂”等活動，提升農(nóng)戶的種植管理技術(shù)，努力開創(chuàng)糧食生產(chǎn)工作高質(zhì)量發(fā)展的新局面。相同時期的責任則著重強調(diào)黨委和政府的主要負責人應(yīng)對其任期內(nèi)作出的關(guān)于糧食安全的決策負責，不可因調(diào)任別處或到齡退休就推卸責任，要明確終身追責。同時，各級黨委和政府調(diào)動干部時，應(yīng)充分考慮其在職期間糧食安全工作的考核結(jié)果。

同時指相同的時間。糧食安全黨政有同時的責任，即相同時間的責任。首先，在不同的時間節(jié)點，定期召開糧食安全研討會。黨委和政府應(yīng)積極溝通，明確每一個時間點各自的任務(wù)，分工明確。只有黨政雙方主動協(xié)商，才能更好地做到同時行動。其次，各級黨委應(yīng)把糧食安全問題列入經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，列入地方每年的主要工作計劃，列入重要議事日程，同政府各項工作一起規(guī)劃、一起部署、一起推進、一起落實。

1.3 糧食安全黨政同責是糧食安全中黨委和政府有同擔的責任或同負的責任

同擔指相同擔當。糧食安全黨政有同擔的責任，即相同擔當?shù)呢熑巍Ｍ瑩呢熑沃傅氖请p方在糧食安全領(lǐng)域應(yīng)主動承擔責任，黨委主要發(fā)揮決策部署和督促落實的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，而政府要為黨委服務(wù)并與黨委共同承擔主體責任［4］。以農(nóng)機跨區(qū)作業(yè)為例，各省（自治區(qū)、直轄市）農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳應(yīng)在黨委工作部署完成后，及時組建“三夏”搶收搶種工作專班，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的機收和播種工作，并與省交通、衛(wèi)生、氣象等部門保持緊密聯(lián)系，在農(nóng)機作業(yè)期間做好服務(wù)保障工作，相關(guān)工作人員應(yīng)24 小時隨時待命；市、縣兩級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門也應(yīng)建立與之相適應(yīng)的工作機制，做好機收形勢會商、作業(yè)供需對接、協(xié)調(diào)保障物資供應(yīng)、處理應(yīng)急情況等工作。同時，地方各級黨委和政府主要負責人是當?shù)丶Z食安全第一責任人，班子其他成員對分管范圍內(nèi)的糧食生產(chǎn)工作負有領(lǐng)導(dǎo)責任，確保糧食安全黨政同責、一崗雙責。

同負指共同擔負。糧食安全黨政有同負的責任，即共同擔負的責任。以某一個縣為例，在省、市下達了糧食生產(chǎn)任務(wù)的情況下，縣委、縣政府應(yīng)強化落實糧食安全責任，建立專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，針對該縣的糧食生產(chǎn)形成縣委、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管副縣長負責，相關(guān)部門各司其職的工作格局，深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，一方面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來夯實糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)，另一方面把防災(zāi)減災(zāi)工作作為重要任務(wù)，不僅要制定《防汛搶險應(yīng)急預(yù)案》，而且要實行“科級干部+中層干部+一般人員”三級值班制度，嚴格落實24小時值班值守等措施，確保糧食生產(chǎn)安全。同時，為了規(guī)范農(nóng)資市場秩序，縣有關(guān)部門應(yīng)組織執(zhí)法人員對農(nóng)資市場進行檢查，徹底凈化農(nóng)資市場。黨政部門通過一系列舉措，實現(xiàn)對糧食生產(chǎn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的全方位跟蹤指導(dǎo)服務(wù)，推動全縣糧食生產(chǎn)工作落地、落細、落實，出色完成糧食安全生產(chǎn)任務(wù)。

1.4 糧食安全黨政同責是糧食安全中黨委和政府有同步的責任或同抓的責任

同步指相同步調(diào)。黨政在糧食安全上負有同步的責任，即相同步調(diào)的責任。相同步調(diào)的責任有兩層含義：一是兩者必須步調(diào)一致，速度大致或完全相同；二是兩者必須方向一致，朝同一方向。要想實現(xiàn)糧食安全黨政同步，就必須強化各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治、思想和行動上的自覺，時刻遵循黨政一條心、凝聚一股勁的信條。黨委和政府相關(guān)工作人員必須把團結(jié)作為第一力量，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，凝聚發(fā)展合力，與廣大糧食生產(chǎn)經(jīng)營者同呼吸、共命運，共同為保障糧食安全而奮斗；尤其是要做到相互信任、加強團結(jié)、密切配合，貫徹落實好民主集中制，積極探索黨委領(lǐng)導(dǎo)下糧食責任制的有效實現(xiàn)形式，為確保糧食安全提供堅實的組織和制度保障。在具體工作中，黨政兩個領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)做到多開會、多溝通，落實好耕地利用“優(yōu)先序”，遏制耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”。

同抓即同時抓好。黨政在糧食安全上有同抓的責任指同時抓好的責任。例如，根據(jù)國家提出的全力穩(wěn)定糧食播種面積和產(chǎn)量的要求，地方各級黨委都應(yīng)發(fā)力強化政治監(jiān)督，堅持將“一起做工作”的理念貫穿在實際工作中，對特定的問題迅速成立專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，強化組織保障；各級政府也應(yīng)擔當起主體責任，將工作小組提出的解決方案付諸實施，真正地為糧食生產(chǎn)經(jīng)營者解決問題。

1.5 糧食安全黨政同責是糧食安全中黨委和政府有同考的責任或同究的責任

同考即相同考核，包含相同考核目標、相同考核尺度、相同考核辦法。糧食安全黨政同考的責任意味著其負有承擔相同考核目標、考核尺度、考核辦法的責任。例如，糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食主銷區(qū)、糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)作為不同的功能區(qū)都應(yīng)對最核心的糧食生產(chǎn)量化目標（如糧食播種面積和產(chǎn)量）進行考核，考核指標的取值范圍都應(yīng)做到清晰、規(guī)范，不同區(qū)域同一等級的黨政部門及負責人都應(yīng)實行統(tǒng)一的考核尺度［5］。

同究的責任指相同獎勵的責任、相同問責的責任和相同處分的責任。對在糧食安全工作中敢于擔當、履行職責、考核成績優(yōu)異的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)予嘉獎，同時在財政撥款、土地指標和能源消耗等方面對相應(yīng)地方進行適當?shù)姆龀?；對在糧食安全工作中不擔當、不履行職責的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)追究其同樣的、連帶的責任。例如，某地在糧食安全問題上存在嚴重問題時，應(yīng)同時追究該級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)責任。

2 糧食安全黨政同責的踐行之道

2.1 細化黨政責任

細化黨政責任，旨在解決“踢皮球”等互相推諉問題。首先，明晰黨政責任邊界。黨政同責并不意味著黨政混同，必須厘清黨委和政府在“同責”要求下的具體責任劃分問題［6］。其次，發(fā)揮各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)責任。各級黨委應(yīng)將糧食安全工作納入當?shù)匕l(fā)展規(guī)劃，領(lǐng)導(dǎo)督促黨政各部門糧食安全工作的落實，并及時商議解決好各自地區(qū)糧食安全生產(chǎn)問題。最后，落實各級人民政府在糧食安全中的主體責任。維護國家糧食安全，必須充分發(fā)揮各級政府的主體責任，在嚴格落實糧食安全主體責任上層層壓擔子。各級人民政府應(yīng)做好年度工作安排，重點抓好穩(wěn)定糧食生產(chǎn)、加強糧食儲備、抓好糧食流通、強化應(yīng)急保障等工作，切實負責當?shù)丶Z食安全監(jiān)督工作。

2.2 優(yōu)化考核指標

優(yōu)化考核指標，即構(gòu)建更加合理的考核指標體系。一方面，注重核心指標與區(qū)域特色指標相結(jié)合。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的資源稟賦和功能定位不同，不能采取“一刀切”的考核指標，應(yīng)進一步將考核指標優(yōu)化為核心指標和區(qū)域特色指標。核心指標即一些硬性指標，包括糧食產(chǎn)量、糧食播種面積、糧食生產(chǎn)能力、糧食儲備和流通效率等；區(qū)域特色指標在國家層面只做原則性規(guī)定［7］，具體的細化落實可由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）負責，以增強地方黨政部門做好糧食安全工作的積極性和主動性。另一方面，根據(jù)區(qū)域特征，靈活調(diào)整各考核指標的權(quán)重。例如，糧食主銷區(qū)應(yīng)適當提高耕地保護考核指標的權(quán)重，切實做到耕地保護黨政同責；糧食主產(chǎn)區(qū)為全國的糧食安全做出了巨大貢獻，應(yīng)繼續(xù)保持并穩(wěn)步提升糧食生產(chǎn)能力，從不同方面繼續(xù)抓好糧食生產(chǎn)，同時提高節(jié)糧減損在考核指標中的權(quán)重［7］。

2.3 嚴格失職追究

嚴格失職追究，即建立健全糧食安全保障不力相關(guān)責任追究制度［5］。一方面，加大追究程度和懲處力度。糧食安全黨政同責的落實應(yīng)參照耕地保護黨政同責工作要求，由中央與地方簽署糧食安全責任書，并將其作為硬性指標進行嚴格考核，對未完成任務(wù)的地方黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)實行一票否決、終身追責。另一方面，規(guī)范失職追究程序。對于在年度考核中不合格的人員，應(yīng)根據(jù)下列步驟進行處理：先整改，在考核結(jié)果公布后的30 天內(nèi)，由黨政負責人分別向上級部門提交書面報告，其中包括具體的整改措施；再約談，如果在規(guī)定期限內(nèi)仍未完成整改，則由農(nóng)業(yè)農(nóng)村、組織部等上級部門聯(lián)合約談；后執(zhí)紀問責，對于在保障糧食安全工作中有違法亂紀行為的，應(yīng)根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和有關(guān)法律，追究其相應(yīng)的責任。

2.4 強化分區(qū)激勵

強化分區(qū)激勵，旨在充分發(fā)揮導(dǎo)向作用。首先，完善糧食主產(chǎn)區(qū)高標準農(nóng)田建設(shè)的政策激勵。在新增高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)中，13 個糧食主產(chǎn)區(qū)承擔了近70%的壓力，目前已完成85%的建設(shè)任務(wù)，但受到集中連片土地越來越少、建設(shè)成本攀升等因素的影響，未來建設(shè)任務(wù)更加艱巨，所以應(yīng)對新增高標準農(nóng)田面積多的地區(qū)適當加大政策和資金支持力度，形成正向激勵作用。其次，在保障糧食主銷區(qū)播種面積的同時積極尋找外部糧源。在糧食主銷區(qū)，耕地“非糧化”和撂荒是導(dǎo)致其糧地減少、糧食自給率不高的重要原因，再加上區(qū)域分工和糧食統(tǒng)一市場的環(huán)境，其提高糧食自給率難度較大。因此，可以通過科學(xué)引導(dǎo)種植優(yōu)質(zhì)的糧食品種來實現(xiàn)高產(chǎn)優(yōu)價，并將新增糧食播種面積、積極拓展外部糧源渠道作為此類區(qū)域重要考核指標，年度考核時按照該項指標完成率給予適當?shù)莫剳停?］。最后，嚴守糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食自給底線。產(chǎn)銷平衡區(qū)實現(xiàn)糧食基本自給意味著在不減少現(xiàn)有耕地面積的同時，需要采取整治撂荒地、加快發(fā)展高效節(jié)水灌溉農(nóng)業(yè)等措施。因此，應(yīng)在這些方面給予政策激勵，調(diào)動產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食安全工作積極性和主動性，堅決防控糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)發(fā)展演變?yōu)榧Z食主銷區(qū)。

2.5 健全聯(lián)動機制

健全聯(lián)動機制，即構(gòu)建黨政聯(lián)合、部門聯(lián)動、社會參與的工作機制。首先，建立以省委書記和省長為雙組長的糧食安全工作小組。其次，促進各級黨委上下聯(lián)動。各級黨委應(yīng)積極動員相關(guān)部門做好保障糧食安全的各項工作，力求在糧食安全工作源頭直到后期各方面皆有人可用；應(yīng)充分發(fā)揮工人協(xié)會、婦女聯(lián)合會、科學(xué)技術(shù)協(xié)會等團體的作用，倡導(dǎo)節(jié)約糧食、反對浪費，逐漸改變大吃大喝、講排場、擺闊氣、要面子等不良風氣，打造全國上下齊心共同維護糧食安全的局面［8］。最后，實現(xiàn)政府部門緊密協(xié)作和有效協(xié)同。明確政府管轄的發(fā)展和改革委員會、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、糧食和物資儲備局等部門的相關(guān)職責，要求這些部門嚴格遵守糧食安全相關(guān)法律法規(guī)，加快構(gòu)建“產(chǎn)、購、儲、運、銷”全鏈條的糧食安全保障體系，同時加強行政執(zhí)法和刑事司法之間的銜接，對糧食安全違法犯罪行為依法進行處罰［8］。