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    檔案治理效能的三維邏輯闡釋:概念出場(chǎng)、內(nèi)容構(gòu)成與提升路徑*

    2023-11-18 12:44:30劉鴻浩
    檔案與建設(shè) 2023年10期
    關(guān)鍵詞:效能優(yōu)勢(shì)體系

    張 帆 劉鴻浩

    (江蘇省檔案館,江蘇南京,210019)

    隨著“檔案治理效能得到新提升”[1]的發(fā)展目標(biāo)在《“十四五”全國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》(下文簡(jiǎn)稱《“十四五”規(guī)劃》)中得到明確,檔案界對(duì)于推進(jìn)檔案治理現(xiàn)代化落腳點(diǎn)的認(rèn)知逐步由“體系”與“能力”的互動(dòng),轉(zhuǎn)向“效能”的融入[2]。目前,我國(guó)檔案治理現(xiàn)代化建設(shè)已走到了集成進(jìn)階、優(yōu)化增效的新階段[3],效能融入的重要意義被大大增強(qiáng)。當(dāng)前學(xué)界關(guān)于國(guó)家治理效能的研究取得了較多成果,內(nèi)容涉及國(guó)家治理效能的思想演進(jìn)[4]、概念認(rèn)知和制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化[5]等;也有學(xué)者圍繞專業(yè)領(lǐng)域的治理效能展開探討,如社區(qū)治理效能[6]、環(huán)境治理效能[7]等。有關(guān)檔案治理效能的研究則基于不同視角探討了檔案治理效能提升問(wèn)題,其間也涉及到一些概念理解、理論架構(gòu)等問(wèn)題[8-11],但整體仍處于不系統(tǒng)、不全面的零散式研究階段。對(duì)此,有必要基于國(guó)家治理效能的相關(guān)研究,并結(jié)合檔案領(lǐng)域的實(shí)際情況作進(jìn)一步深化。

    綜合而言,“中國(guó)之治”關(guān)鍵在于“中國(guó)之制”,更在于其“效能轉(zhuǎn)化”,在于把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。檔案治理是國(guó)家治理的重要組成部分,檔案制度體系是國(guó)家制度體系的內(nèi)在構(gòu)成,所以,“檔案之治”關(guān)鍵在于“檔案之制”,不僅在于構(gòu)建出秉持我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)而生成的檔案制度體系,更在于將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為檔案治理效能。檔案治理效能理論的提出和完善,對(duì)于指導(dǎo)檔案實(shí)踐,推動(dòng)檔案治理,具有重要引導(dǎo)作用。筆者認(rèn)為,檔案治理效能是指檔案治理活動(dòng)的積極效果同檔案治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)指向之間的匹配程度。本文以“檔案治理效能”為對(duì)象,在厘清其出場(chǎng)邏輯的基礎(chǔ)上,通過(guò)梳理當(dāng)前的相關(guān)研究,辨析檔案治理效能概念的內(nèi)涵和定位,并結(jié)合同檔案治理體系和檔案治理能力的關(guān)系梳理,構(gòu)建其理論框架,最終指明檔案治理效能所涵的內(nèi)容邏輯,以期為檔案治理理論體系的完善、檔案事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)理論力量。

    1 出場(chǎng)邏輯:國(guó)家、行業(yè)和理論的三重呼喚

    1.1 推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化深化發(fā)展的耦合需求

    在堅(jiān)持全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中,習(xí)近平總書記高度重視國(guó)家治理的“效能之維”,圍繞國(guó)家治理效能作出了許多重要論述。[12]如在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》中指出,要“進(jìn)一步提高政府效率和效能?!盵13]在黨的十九屆四中全會(huì)上明確提出“把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”。[14]在黨的二十大報(bào)告中,將“把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”置于“新時(shí)代新征程中國(guó)共產(chǎn)黨的使命任務(wù)”的高度。[15]從中可以看出:第一,國(guó)家治理效能的提出,是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。中國(guó)式現(xiàn)代化道路的不斷前進(jìn),不僅需要高質(zhì)量的發(fā)展,更需要高效能的治理。第二,中國(guó)制度原理是國(guó)家治理效能的立論基點(diǎn)?!爸袊?guó)之治”離不開“中國(guó)之制”,制度體系的成效只有在執(zhí)行和運(yùn)轉(zhuǎn)中才能得以發(fā)揮、檢驗(yàn)、反饋、改進(jìn),從而形成良性循環(huán)。第三,國(guó)家治理效能是一個(gè)覆蓋國(guó)家社會(huì)各領(lǐng)域的重大命題,其抽象于國(guó)家宏觀,具體于社會(huì)治安、政法建設(shè)等專業(yè)事務(wù)。國(guó)家效能的提升,需要各領(lǐng)域治理效能的共同發(fā)力,檔案領(lǐng)域自然被涵蓋其中。由此構(gòu)成了檔案治理效能出場(chǎng)的國(guó)家邏輯。

    1.2 推動(dòng)檔案事業(yè)體系高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求

    檔案治理效能在國(guó)家語(yǔ)境中首次出場(chǎng)于2019 年12 月召開的“全國(guó)檔案工作暨表彰先進(jìn)會(huì)議”。時(shí)任國(guó)家檔案局局長(zhǎng)的李明華提出,“推動(dòng)各級(jí)檔案部門依法履行《檔案法》賦予的各項(xiàng)職責(zé),切實(shí)把法律制度轉(zhuǎn)化為治理效能”[16]。此后,檔案治理效能更在《“十四五”規(guī)劃》中以“檔案治理效能得到新提升”的提法被列為2025 年檔案事業(yè)發(fā)展目標(biāo)之一??梢园l(fā)現(xiàn),檔案治理效能的提出源于三個(gè)因素:第一,提升國(guó)家治理效能的行業(yè)要求。國(guó)家治理效能的提升對(duì)檔案治理效能提出了要求,檔案工作要實(shí)現(xiàn)圍繞中心、服務(wù)大局的目標(biāo),需要具有高效能的檔案事業(yè)。第二,彰顯依法治檔成效的必然要求。檔案工作的健康發(fā)展離不開檔案主管部門的監(jiān)督檢查、統(tǒng)籌引導(dǎo),而其依法依規(guī)治理檔案事業(yè)的能力和職能發(fā)揮的成效,都與檔案治理效能息息相關(guān)。第三,促進(jìn)檔案制度體系優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化的整體要求。檔案制度體系建設(shè)始終是檔案工作的重點(diǎn),當(dāng)前我國(guó)檔案制度體系正向全面覆蓋階段邁進(jìn)。檔案制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮在于檔案制度的執(zhí)行以及高效能治理狀態(tài)的實(shí)現(xiàn),這便對(duì)檔案治理效能提出了要求。由此構(gòu)成了檔案治理效能出場(chǎng)的行業(yè)邏輯。

    1.3 完善檔案治理理論整體性版圖的框架需求

    以檔案制度推動(dòng)檔案工作發(fā)展、引導(dǎo)檔案事業(yè)轉(zhuǎn)型、促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化已成為檔案界的共識(shí)。[17]如何進(jìn)一步理順檔案管理體制機(jī)制、構(gòu)建適應(yīng)當(dāng)下和適當(dāng)超前的檔案制度體系仍是當(dāng)前的重要工作,但破解檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展難題的關(guān)鍵一方面在于檔案制度優(yōu)勢(shì)的積累,另一方面在于檔案制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮,這就對(duì)檔案制度優(yōu)勢(shì)發(fā)揮效果的衡量提出了要求。對(duì)于檔案治理理論體系而言,推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化是一項(xiàng)同制度建設(shè)緊密相關(guān)的系統(tǒng)工程。檔案治理體系從微觀角度指向了圍繞檔案治理事務(wù)形成的制度體系,再以檔案制度體系為構(gòu)成基準(zhǔn),進(jìn)一步延展為涉及到整個(gè)檔案事業(yè)體系的檔案治理事務(wù)系統(tǒng)的宏觀理解;而檔案治理能力則是治理主體運(yùn)用制度體系管理全社會(huì)范疇檔案事務(wù)的能力。對(duì)于檔案制度體系而言,前者以第一維度的角色對(duì)應(yīng)檔案制度建設(shè)逐步累積而成的檔案制度優(yōu)勢(shì);后者則以第二維度的角色對(duì)應(yīng)檔案制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。兩者構(gòu)成的二維理論框架無(wú)法衡量檔案制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮效果,需要增加一個(gè)變量,或者稱之為第三維度的概念來(lái)實(shí)現(xiàn)這一客觀要求,并以反饋性角色作用于檔案治理體系和治理能力。由此構(gòu)成了檔案治理效能出場(chǎng)的理論邏輯。

    2 內(nèi)容邏輯:體系、能力和效能的螺旋組合

    “檔案治理”的系列話語(yǔ)自提出起便一直存在著實(shí)踐先行、理論跟進(jìn)并不斷反哺實(shí)踐的情況,檔案治理效能也是如此。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)檔案治理現(xiàn)代化的深化發(fā)展、構(gòu)建檔案事業(yè)發(fā)展新格局,需要進(jìn)一步明確檔案治理效能的內(nèi)涵、性質(zhì),構(gòu)建其理論框架,明確檔案制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為檔案治理效能的內(nèi)在機(jī)理。

    2.1 何為檔案治理效能?

    (1)“檔案治理效能”的概念梳理

    當(dāng)前檔案學(xué)界僅有兩篇研究成果明確界定了檔案治理效能的概念。趙曉、田人合、楊智勇等(下文簡(jiǎn)稱“趙文”)指出,“‘檔案治理效能’就是指檔案工作主體圍繞‘存史資政育人’的檔案善治目標(biāo),凝聚檔案治理的多元主體共同開展檔案治理工作,在檔案治理工作過(guò)程中檔案工作主體所體現(xiàn)出來(lái)的治理能力和治理水平,以及檔案治理工作最終呈現(xiàn)的效果、效力和效益的總和。簡(jiǎn)言之,‘檔案治理效能’即為檔案治理效果、效力和效益的總和。”[18]王英瑋和戴柏清(下文簡(jiǎn)稱“王文”)則認(rèn)為,“國(guó)家治理現(xiàn)代化語(yǔ)境下的檔案治理效能是多元治理主體圍繞治理現(xiàn)代化目標(biāo)所進(jìn)行的制度改革的有效性及取得的治理效益的綜合反映。因此,檔案治理效能既是一個(gè)關(guān)于結(jié)果的概念,也是一個(gè)有關(guān)過(guò)程的概念?!盵19]

    幾位學(xué)者對(duì)于檔案治理效能概念的認(rèn)知既有共通之處,也有相反角度。首先,就概念的界定依據(jù)而言,治理現(xiàn)代化語(yǔ)境是兩者的立論基點(diǎn)。趙文以治理效能的概念為界定基礎(chǔ),王文則將檔案治理效能置于國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下作概念內(nèi)涵的考量,但兩者均結(jié)合檔案治理的相關(guān)要素?cái)U(kuò)充了一定的檔案治理效能影響因素。其次,就概念的生發(fā)邊界而言,學(xué)者們均以檔案治理活動(dòng)作為形成檔案治理效能的基礎(chǔ),明確是治理主體圍繞治理目標(biāo)進(jìn)行治理活動(dòng)的成效的反映。再次,就概念的落腳主體而言,兩文均以“效益”“有效”等積極性詞語(yǔ)作為檔案治理效能內(nèi)涵的落腳點(diǎn),趙文強(qiáng)調(diào)概述性的檔案治理成效,王文則突出了“制度改革”的問(wèn)題。最后,就概念的基本性質(zhì)而言,兩者有較大分歧?!爸卫砟芰椭卫硭健薄靶Ч⑿Я托б娴目偤汀闭w指向了一種結(jié)果性的概念;而王文的概念界定文字傳遞出的是一種結(jié)果性概念,但其在后文中又指出檔案治理效能是一個(gè)結(jié)果性和過(guò)程性并存的概念。筆者認(rèn)為,檔案治理效能概念的界定應(yīng)當(dāng)回到檔案治理效能的出場(chǎng)邏輯進(jìn)行探討。

    (2)作為一個(gè)結(jié)果性指向概念的確立

    從檔案治理效能的三大出場(chǎng)邏輯來(lái)看,一方面,治理現(xiàn)代化的界定語(yǔ)境和檔案治理活動(dòng)的生發(fā)邊界是毋庸置疑的,但融入過(guò)多檔案治理的相關(guān)要素會(huì)造成概念界定項(xiàng)的冗余,僅以檔案治理活動(dòng)即可傳遞出“多元主體”“善治目標(biāo)”等涵義。另一方面,檔案治理效能僅是一個(gè)結(jié)果性指向的概念。正如王文所言,“以過(guò)程為導(dǎo)向的檔案治理效能是一組正向價(jià)值狀態(tài)的治理過(guò)程,根據(jù)國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史階段和目標(biāo)任務(wù)等環(huán)境影響的變動(dòng)性結(jié)果”[20]。其落腳點(diǎn)還是在于結(jié)果,雖然這一結(jié)果在檔案治理活動(dòng)中會(huì)發(fā)生各種變化,帶有一定過(guò)程性的表征,但歸根結(jié)底其概念性質(zhì)還是指向了結(jié)果。至于概念的落腳主體,則需明確“效能”的含義。效能作為動(dòng)詞,指行為主體為組織、他人或某個(gè)特定目標(biāo)貢獻(xiàn)才能;作為名詞,則指事物所蘊(yùn)含的有利的作用。[21]從“檔案治理效能得到新提升”等提法來(lái)看,很明顯其應(yīng)當(dāng)取名詞義,理解為積極效果。但根據(jù)其出場(chǎng)邏輯,作為一種補(bǔ)充性角色,檔案治理效能的認(rèn)知自然無(wú)法脫離檔案治理體系和檔案治理能力,而因其是結(jié)果性指向概念,后兩者也需要以現(xiàn)代化目標(biāo)加以跟進(jìn)。據(jù)此,檔案治理效能可被界定為,檔案治理活動(dòng)的積極效果同檔案治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)指向之間的匹配程度。

    檔案治理效能的概念具有三層內(nèi)涵:第一,檔案治理效能具有積極性。它強(qiáng)調(diào)的是有利作用,是一種導(dǎo)向積極目標(biāo)和正向價(jià)值的治理狀態(tài)。[22]第二,檔案治理效能具有復(fù)合性。同相關(guān)學(xué)者的觀點(diǎn),檔案治理效能是檔案治理效應(yīng)、效果、效力、效益、效率等的綜合,涉及到檔案治理活動(dòng)的多方面表現(xiàn)。第三,檔案治理效能具有非穩(wěn)定性。作為反映匹配程度的概念,既存在低匹配度的情況,也會(huì)有高匹配度的情況。其高低程度在于檔案治理效能生成機(jī)制的作用,這便對(duì)構(gòu)建檔案治理效能的理論框架提出了要求。

    2.2 檔案治理效能理論框架:二維結(jié)構(gòu)向三維結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化

    (1)制度體系:理論框架的結(jié)構(gòu)聯(lián)結(jié)

    檔案治理效能以現(xiàn)下的檔案治理活動(dòng)結(jié)果,來(lái)反映檔案治理現(xiàn)代化所指向的全社會(huì)范疇檔案事業(yè)存在狀態(tài)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。這是檔案治理體系和檔案治理能力在現(xiàn)代化推進(jìn)過(guò)程中的二維結(jié)合,而兩者的關(guān)聯(lián)點(diǎn)正是檔案制度體系。檔案治理體系、能力與效能的關(guān)系認(rèn)知也可就此理解為:檔案治理主體以不同的綜合素質(zhì)水平運(yùn)用檔案制度體系的情況。這實(shí)則帶來(lái)了兩個(gè)問(wèn)題:第一是檔案制度體系的運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題。當(dāng)下學(xué)界對(duì)檔案治理體系概念的界定均在檔案制度體系運(yùn)行機(jī)制的問(wèn)題上出現(xiàn)了偏差,其或是包括了運(yùn)行機(jī)制,但揉合了過(guò)多檔案治理的構(gòu)成要素,使得檔案治理體系概念同檔案治理概念之間的邊界越發(fā)模糊;或是直接忽略了運(yùn)行機(jī)制,令檔案治理體系和檔案治理能力難以順利銜接。因此,當(dāng)整體理解檔案治理體系和檔案治理能力時(shí),前者所指的制度體系不僅僅包括靜態(tài)的檔案制度內(nèi)在結(jié)構(gòu),還包括檔案制度的運(yùn)行機(jī)制;而隨著后者的納入,檔案治理主體運(yùn)用檔案制度體系的積極結(jié)果便躍然而出。檔案治理效能的三維理論框架就此構(gòu)建(見(jiàn)圖1)。對(duì)于檔案治理活動(dòng)而言,檔案治理體系是基礎(chǔ)與遵循,檔案治理能力是條件與動(dòng)力,檔案治理效能是結(jié)果與反饋。

    從圖1可以發(fā)現(xiàn),不同程度的檔案治理體系和檔案治理能力之間的組合,會(huì)形成不同程度的檔案治理效能,由此產(chǎn)生了四種治理模式。毋庸置疑,強(qiáng)體系、高能力生成的高效能治理自然是我們追求的現(xiàn)代化治理模式;弱體系、低能力雖然因?yàn)閮烧唛g的強(qiáng)對(duì)應(yīng)也帶來(lái)較高的效能,但其并未帶來(lái)檔案事業(yè)整體意義上的發(fā)展,是一種傳統(tǒng)治理。而體系和能力的不對(duì)應(yīng)只會(huì)帶來(lái)低效能的治理,弱體系、強(qiáng)能力限制了檔案治理能力的發(fā)揮;強(qiáng)體系、弱能力浪費(fèi)了檔案治理體系的優(yōu)勢(shì)。但四種治理模式的共通之處在于制度體系的支點(diǎn)地位。

    所謂“經(jīng)國(guó)序民,正其制度”,檔案制度是檔案治理體系的形成基礎(chǔ),隨著其橫縱向的覆蓋面逐步拓展而具有內(nèi)在的豐富性,并且因有機(jī)組合而具有結(jié)構(gòu)性時(shí),便成為了制度體系;當(dāng)融入了運(yùn)行機(jī)制,使制度體系的表現(xiàn)狀態(tài)由靜態(tài)變?yōu)閯?dòng)態(tài)時(shí),檔案制度體系便轉(zhuǎn)化為檔案治理體系;制度體系的真正執(zhí)行及效果發(fā)揮則離不開檔案治理主體的檔案治理能力。檔案治理效能是一個(gè)積極性結(jié)果,走向高效能治理之路一則需要構(gòu)建起具有內(nèi)在優(yōu)勢(shì)的制度體系,二則需將制度優(yōu)勢(shì)真正釋放,從而轉(zhuǎn)化為檔案治理效能。這也正是檔案治理效能的生成機(jī)制。

    (2)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化:理論框架的內(nèi)在要求

    李海青認(rèn)為我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)主要指的是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的價(jià)值原則、理念精神、主要構(gòu)成、主體框架,更為側(cè)重中國(guó)特色社會(huì)主義的根本制度層面和基本制度層面。[23]這為檔案制度優(yōu)勢(shì)提供了理解基礎(chǔ)。常大偉提出的提升檔案制度效能的舉措也可反推出一些檔案制度優(yōu)勢(shì)的表現(xiàn):檔案制度的權(quán)威性、檔案制度的環(huán)境適應(yīng)性、檔案制度的自洽性等。[24]總體而言,檔案制度優(yōu)勢(shì),即檔案制度體系在設(shè)計(jì)、建構(gòu)和運(yùn)行環(huán)境等方面表現(xiàn)出來(lái)的領(lǐng)先態(tài)勢(shì)及有利形勢(shì),是檔案制度優(yōu)勢(shì)在檔案事業(yè)的內(nèi)化結(jié)果,通過(guò)制度體系的價(jià)值優(yōu)勢(shì)和執(zhí)行優(yōu)勢(shì)得以展現(xiàn)。[25]

    因存在多樣化的制度優(yōu)勢(shì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),檔案制度優(yōu)勢(shì)的具體表現(xiàn)需要結(jié)合其轉(zhuǎn)化為檔案治理效能的關(guān)鍵要素加以明確。根據(jù)前述檔案治理效能的生成機(jī)制,檔案治理效能的轉(zhuǎn)化有兩個(gè)著力點(diǎn),前者反映的是制度匹配性問(wèn)題,是制度優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化基礎(chǔ);后者反映的是運(yùn)行有效性問(wèn)題,是制度優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化動(dòng)力;制度體系的建設(shè)和運(yùn)行還離不開制度體系的生存環(huán)境,其反映的是環(huán)境契合性問(wèn)題,是制度優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化條件。第一,制度匹配性,即反映檔案制度體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)同當(dāng)前檔案事業(yè)發(fā)展需求的匹配程度的性質(zhì)。其首先要求源流性,一方面應(yīng)扎根我國(guó)國(guó)家制度體系,充分展現(xiàn)我國(guó)制度優(yōu)越性;另一方面要能夠回應(yīng)檔案事業(yè)的痛點(diǎn),促進(jìn)檔案工作水平提升。其次要求系統(tǒng)性,即要求制度體系能夠全面覆蓋全社會(huì)范疇的檔案事務(wù),并且有著自身內(nèi)在的構(gòu)成邏輯。最后要求合理性,即制度體系的結(jié)構(gòu)和功能具有合理性,適配于當(dāng)前檔案事業(yè)。第二,運(yùn)行有效性,即反映檔案制度體系能否合理運(yùn)轉(zhuǎn)的性質(zhì)。其要求在健全運(yùn)行機(jī)制、實(shí)現(xiàn)檔案制度體系系統(tǒng)集成的基礎(chǔ)上,以強(qiáng)勁的執(zhí)行力保障檔案制度體系的落地施行,確保制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化的動(dòng)力。第三,環(huán)境契合性,即反映檔案制度體系能否應(yīng)對(duì)檔案事業(yè)內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的性質(zhì)。《“十四五”規(guī)劃》就“十四五”時(shí)期面臨的形勢(shì)與挑戰(zhàn)作出了界定,這是檔案制度體系必須面對(duì)和應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。

    3 提升邏輯:矛盾、銜接和落地的漸次遞進(jìn)

    提升檔案治理效能在于檔案制度優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化,后者的三大關(guān)鍵要素分別指向了制度結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、制度執(zhí)行,這也正是檔案治理效能的提升邏輯所在。對(duì)于檔案治理效能而言,其結(jié)果向的概念內(nèi)涵會(huì)衍生出使動(dòng)向的內(nèi)容構(gòu)成,即以內(nèi)容推進(jìn)結(jié)果實(shí)現(xiàn)。

    3.1 把握制度結(jié)構(gòu)的建設(shè)基點(diǎn)

    高質(zhì)量的檔案制度結(jié)構(gòu)是積累和轉(zhuǎn)化檔案制度優(yōu)勢(shì)的首要基礎(chǔ)。整體分析制度匹配性要素的三大特征可以發(fā)現(xiàn),其對(duì)檔案制度結(jié)構(gòu)的要求實(shí)際上指向的是檔案工作的主要矛盾,能夠回應(yīng)檔案工作主要矛盾的制度體系才是好的檔案制度體系。吳建華和高勝楠指出,新時(shí)代檔案工作的主要矛盾表現(xiàn)為:社會(huì)迅猛發(fā)展與檔案事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后之間的矛盾。[26]這一主要矛盾的兩個(gè)方面為明確檔案制度結(jié)構(gòu)的建設(shè)基點(diǎn)指明了方向:加速檔案事業(yè)發(fā)展,更好發(fā)揮檔案事業(yè)服務(wù)國(guó)家社會(huì)發(fā)展的作用。

    從服務(wù)國(guó)家社會(huì)發(fā)展角度而言,把握制度結(jié)構(gòu)的建設(shè)基點(diǎn)應(yīng):第一,將“集中統(tǒng)一,分級(jí)管理”的體制優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為服務(wù)中心大局的治理效能。我國(guó)擁有全世界規(guī)模最大的檔案事業(yè)體系,橫縱交錯(cuò)的“全國(guó)一盤棋”檔案事業(yè)發(fā)展格局能夠充分調(diào)動(dòng)各級(jí)檔案部門的優(yōu)勢(shì)力量,勇?lián)盀辄h護(hù)旗、為國(guó)家立心、為民族鑄魂”[27]的職責(zé)使命,為精準(zhǔn)有力服務(wù)黨和國(guó)家中心大局奠定效能基礎(chǔ)。第二,將“為黨管檔,為國(guó)守史”的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為賡續(xù)紅色血脈的治理效能。“檔案姓黨、檔案為黨、檔案護(hù)黨”是檔案工作始終不變的政治站位,習(xí)近平總書記對(duì)檔案工作重要批示指出的“四個(gè)好”對(duì)檔案事業(yè)“為黨管檔,為國(guó)守史”的政治優(yōu)勢(shì)融入檔案工作明確了方向;各級(jí)檔案部門應(yīng)管好用好紅色檔案資源,發(fā)揮紅色基因傳承的檔案力量。第三,將“為民服務(wù),利用為本”的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為滿足民眾需求的治理效能。為民服務(wù)是我國(guó)檔案工作的初心使命要求,也是檔案制度體系的內(nèi)在屬性,是檔案制度體系建設(shè)的根本立足點(diǎn)。[28]提升檔案治理效能,需要以更為完善的檔案制度體系進(jìn)一步推動(dòng)覆蓋人民群眾的檔案資源體系和方便人民群眾的檔案利用體系建設(shè),增強(qiáng)檔案為民服務(wù)實(shí)效。

    從促進(jìn)檔案事業(yè)發(fā)展角度而言,因?yàn)闄n案治理效能是一個(gè)結(jié)果、一個(gè)導(dǎo)向,其反映到檔案制度建設(shè)的基點(diǎn)問(wèn)題上實(shí)則是一種統(tǒng)領(lǐng)性的表現(xiàn),也就是《“十四五”規(guī)劃》所指出的“檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現(xiàn)代化”[29]。落實(shí)到具體的實(shí)踐領(lǐng)域,因?yàn)閷?shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的主要推動(dòng)者是檔案主管部門以及獲得檔案主管部門行政委托職責(zé)的綜合檔案館,所以檔案治理效能轉(zhuǎn)化的制度建設(shè)基點(diǎn)便是基于檔案主管部門權(quán)責(zé)而表現(xiàn)為“健全檔案管理體制機(jī)制”“完善檔案法規(guī)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范”“嚴(yán)格檔案執(zhí)法、強(qiáng)化普法”“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域檔案工作監(jiān)管”“創(chuàng)新檔案業(yè)務(wù)監(jiān)督指導(dǎo)方式”等內(nèi)容。

    3.2 完善制度銜接的運(yùn)行機(jī)制

    把握檔案制度體系的建設(shè)基點(diǎn),能夠進(jìn)一步優(yōu)化檔案制度結(jié)構(gòu),為檔案制度體系的完善和優(yōu)化提供理論依據(jù)。由此形成的靜態(tài)檔案制度框架轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)表現(xiàn)時(shí),檔案制度體系才會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)闄n案治理體系,從而對(duì)檔案制度運(yùn)行機(jī)制提出要求。新中國(guó)成立以來(lái),歷代檔案人都非常重視檔案制度的建設(shè)工作,邁入新時(shí)代后,我國(guó)覆蓋檔案事業(yè)體系各領(lǐng)域的基礎(chǔ)性制度體系基本形成。但如何進(jìn)一步貫通“條條”間的梗阻、打破“塊塊”間的阻礙,充分發(fā)揮多方合力,實(shí)現(xiàn)檔案制度體系內(nèi)部的系統(tǒng)集成、高效配合,這要求完善制度銜接的運(yùn)行機(jī)制。

    第一,以上下貫通的整體性機(jī)制推動(dòng)縱向銜接。我國(guó)的檔案制度體系不僅包括中央層面國(guó)家檔案局制定的相關(guān)法律法規(guī),還涉及各省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)等檔案主管部門對(duì)中央政策規(guī)定的落實(shí)方案和根據(jù)自身情況而制定的相關(guān)政策。整體性機(jī)制要求以宏觀綜合的視角整體性考慮我國(guó)各級(jí)檔案機(jī)構(gòu)所建設(shè)的檔案制度,以避免中央層面制度缺乏地方落地適用性和地方層面偏離上級(jí)精神為兩大著力點(diǎn),構(gòu)建上下貫通的制度有效貫徹和制度有效反饋的縱向銜接機(jī)制。第二,以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的包容性機(jī)制推動(dòng)橫向聯(lián)通。檔案制度體系的內(nèi)容除涉及檔案部門外,圍繞全國(guó)各行各業(yè)檔案工作形成的法律法規(guī)也是重要組成部分,如何通盤考慮全行業(yè)檔案工作也始終是檔案制度體系建設(shè)的重要考量,特別是國(guó)家數(shù)據(jù)局組建后,如何協(xié)調(diào)檔案部門和國(guó)家數(shù)據(jù)管理部門間的關(guān)系成了關(guān)鍵問(wèn)題。包容性機(jī)制要求以頂層設(shè)計(jì)的視角包容性考慮各機(jī)構(gòu)間的職能沖突與潛在矛盾,以求同存異、公共利益為先的準(zhǔn)則,建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度相互契合和兼容的橫向聯(lián)通機(jī)制。第三,以全面納入的協(xié)同性機(jī)制推動(dòng)多元合作。多元主體是檔案治理的核心要素,也是檔案制度體系必須要關(guān)涉的核心問(wèn)題??v向銜接和橫向聯(lián)通目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),離不開多元治理主體的共同努力。協(xié)同性機(jī)制要求以責(zé)任關(guān)聯(lián)的視角協(xié)同性考慮多元治理主體的角色發(fā)揮,以明確職責(zé)和充分尊重的思路,確立全面納入的制度精準(zhǔn)性、明確性和開放性的多元合作機(jī)制。

    3.3 增強(qiáng)制度落地的執(zhí)行能力

    建設(shè)基點(diǎn)的把握在于優(yōu)化制度結(jié)構(gòu),運(yùn)行機(jī)制的完善在于銜接制度體系,而制度體系的生命力則在于執(zhí)行。只有真正將檔案制度體系中的規(guī)定落于實(shí)處,才能切實(shí)將檔案制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為檔案治理效能。這要求檔案治理主體從制度認(rèn)同、治理目標(biāo)、執(zhí)行方式的角度創(chuàng)新治理活動(dòng),增強(qiáng)制度執(zhí)行能力。

    第一,凝聚制度認(rèn)同,增強(qiáng)制度自信。制度認(rèn)同和制度自信是激發(fā)檔案治理主體執(zhí)行檔案制度的動(dòng)力之一。陸陽(yáng)指出,社會(huì)大眾和檔案制度制定主體對(duì)檔案制度的心理認(rèn)識(shí)與認(rèn)同基礎(chǔ),在于檔案制度中的文化-認(rèn)知要素。[30]這一認(rèn)同不僅在于我國(guó)源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的檔案文化歷史,而且在于中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以及中華民族共同體的責(zé)任意識(shí)。此外,社會(huì)大眾和檔案制度制定主體對(duì)檔案制度的共識(shí)還在于對(duì)檔案制度優(yōu)勢(shì)和治理活動(dòng)目標(biāo)的認(rèn)可。因此需要進(jìn)一步將檔案文化教育融入傳統(tǒng)文化教育之中,并加強(qiáng)檔案法制宣傳工作,提升社會(huì)檔案意識(shí),增進(jìn)制度認(rèn)同和制度自信。第二,回應(yīng)目標(biāo)預(yù)設(shè),適應(yīng)環(huán)境變革。明確的行動(dòng)目標(biāo)和貼合現(xiàn)實(shí)環(huán)境的行動(dòng)理念是增強(qiáng)制度執(zhí)行能力的重要條件之一。檔案治理主體,特別是檔案部門等“元治理”者應(yīng)積極回應(yīng)“十四五”時(shí)期檔案事業(yè)發(fā)展的新環(huán)境、新要求,以與時(shí)俱進(jìn)的“智”力、解決矛盾的魄力、服務(wù)人民的定力,提升檔案制度執(zhí)行能力。第三,遵循四維治理,優(yōu)化執(zhí)行方式。有效的執(zhí)行方式是提升檔案制度執(zhí)行能力的重要基礎(chǔ),檔案治理主體應(yīng)當(dāng)遵循四維治理理念,將系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的基本要義內(nèi)化于具體的行動(dòng)過(guò)程中,突出制度執(zhí)行的有機(jī)協(xié)同性、依法依規(guī)性、全面平衡性和前瞻預(yù)防性,切實(shí)優(yōu)化檔案制度執(zhí)行方式。

    4 結(jié) 語(yǔ)

    作為檔案治理的第三維度,檔案治理效能以積極性結(jié)果的概念性質(zhì)同檔案治理體系和檔案治理能力共同組成了一個(gè)三維理論框架,其中,檔案制度體系扮演著重要角色,檔案制度優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化正是檔案治理效能的生成條件。提升檔案治理效能也就需要從制度結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制和制度執(zhí)行三方面加以入手。本文雖從出場(chǎng)、內(nèi)容和提升三大邏輯入手,對(duì)檔案治理效能的一些基本問(wèn)題提出了看法,但是如何在檔案治理全局中進(jìn)一步增強(qiáng)我國(guó)檔案制度優(yōu)勢(shì)、如何結(jié)合檔案治理效能問(wèn)題進(jìn)一步重塑檔案治理格局的理論問(wèn)題、檔案治理效能如何落地為高效能治理的檔案事業(yè)發(fā)展格局貢獻(xiàn)力量的實(shí)踐問(wèn)題等,都還有待進(jìn)一步探索,這也是筆者下一步努力的方向。

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