云通信服務(wù)垃圾信息問(wèn)題治理研究

姚曉天，熊惟楚（中國(guó)信息通信研究院，北京 100037）

0 引言

隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，基礎(chǔ)電信企業(yè)、增值電信企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)等眾多市場(chǎng)主體，紛紛推出了新形態(tài)的通信服務(wù)，云通信服務(wù)就是其中的典型代表之一，不少學(xué)者就云通信［1-2］開(kāi)展過(guò)相關(guān)研究。據(jù)國(guó)際咨詢(xún)機(jī)構(gòu)Gartner 統(tǒng)計(jì)，受全球新冠肺炎疫情影響，云通信服務(wù)類(lèi)型之一的通信平臺(tái)即服務(wù)（Communications Platform as a Service，CPaaS）市場(chǎng)自2017 年至今已實(shí)現(xiàn)了每年至少30%的增速，預(yù)計(jì)到2025年之前仍將繼續(xù)保持30%左右的年均復(fù)合增長(zhǎng)率。

相比于傳統(tǒng)通信服務(wù)，一方面，云通信服務(wù)充分發(fā)揮新興技術(shù)優(yōu)勢(shì)，將云平臺(tái)和通信網(wǎng)有機(jī)結(jié)合，具有更強(qiáng)的技術(shù)創(chuàng)新能力和信息傳播能力，降低了諸多中小微企業(yè)的通信服務(wù)成本；另一方面，在其服務(wù)快速發(fā)展的同時(shí)，云通信服務(wù)也面臨騷擾電話和垃圾短信擾民問(wèn)題，用戶投訴時(shí)有發(fā)生，關(guān)注消費(fèi)者權(quán)益的社會(huì)新聞媒體也對(duì)云呼叫中心騷擾電話擾民等問(wèn)題進(jìn)行了報(bào)道，監(jiān)管部門(mén)高度重視。這對(duì)通信市場(chǎng)秩序和用戶權(quán)益帶來(lái)一定的影響，不利于產(chǎn)業(yè)自身的良性長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，有必要針對(duì)當(dāng)前問(wèn)題癥結(jié)，為云通信產(chǎn)業(yè)又好又快發(fā)展探尋路徑，促進(jìn)構(gòu)建行業(yè)信息服務(wù)規(guī)范，賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

1 云通信服務(wù)架構(gòu)與應(yīng)用場(chǎng)景

1.1 基本架構(gòu)

云通信服務(wù)是指將云計(jì)算平臺(tái)與電信網(wǎng)功能融合提供多種通信服務(wù)的一套解決方案，其整合了語(yǔ)音、短消息等通信能力，覆蓋企業(yè)對(duì)個(gè)人、個(gè)人對(duì)個(gè)人、企業(yè)組織內(nèi)部等多類(lèi)通信場(chǎng)景。目前，該服務(wù)在我國(guó)市場(chǎng)上主要由互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、基礎(chǔ)電信企業(yè)以及增值電信企業(yè)等主體來(lái)經(jīng)營(yíng)。

云通信服務(wù)架構(gòu)體現(xiàn)了電信網(wǎng)與云計(jì)算融合的技術(shù)特點(diǎn)。從云平臺(tái)角度看，云通信服務(wù)利用云端靈活的技術(shù)開(kāi)發(fā)部署能力，形成了多種解決方案，可以為發(fā)起端用戶提供互聯(lián)網(wǎng)寬帶線路的接入方式，具備手機(jī)終端、個(gè)人計(jì)算機(jī)終端、IP 設(shè)備終端等多類(lèi)使用入口，按需提供語(yǔ)音電話、短信、即時(shí)通信消息、物聯(lián)網(wǎng)等通信服務(wù)；從電信網(wǎng)角度看，云通信服務(wù)集成利用語(yǔ)音線路、短信端口、電信碼號(hào)等通信資源，依托電信網(wǎng)觸達(dá)接收端用戶（見(jiàn)圖1）。

圖1 云通信服務(wù)基本架構(gòu)

1.2 典型應(yīng)用場(chǎng)景

云通信服務(wù)是重要新興通信和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)結(jié)合應(yīng)用之一，具有三大創(chuàng)新特點(diǎn)：一是更廣泛的網(wǎng)絡(luò)接入，能夠?qū)崿F(xiàn)“一點(diǎn)接入、全國(guó)覆蓋”，對(duì)于一些中小微企業(yè)，已接入寬帶就無(wú)需額外接入語(yǔ)音等線路，并面向全國(guó)范圍通信，顯著降低企業(yè)通信服務(wù)成本；二是解決方案豐富，既包含市場(chǎng)上已成熟的成套解決方案，又可以定制化靈活開(kāi)發(fā)，總體上提高了電信線路、碼號(hào)等電信資源的使用效率；三是提升經(jīng)營(yíng)者效益，云通信服務(wù)對(duì)于經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)，升級(jí)了商業(yè)模式，有利于業(yè)務(wù)管理和運(yùn)營(yíng)，能夠促進(jìn)通信服務(wù)快速發(fā)展。從具體細(xì)分形態(tài)來(lái)看，云通信服務(wù)有云呼叫中心、隱私號(hào)、云短信、企業(yè)內(nèi)點(diǎn)擊撥號(hào)等典型應(yīng)用場(chǎng)景。

1.2.1 云呼叫中心

云呼叫中心是指以云通信平臺(tái)為基礎(chǔ)的托管型呼叫中心，支持多用戶管理和遠(yuǎn)程坐席功能，采用租賃方式將軟件即服務(wù)（Software as a Service，SaaS）系統(tǒng)部署到企業(yè)側(cè)，構(gòu)建虛擬呼叫中心，系統(tǒng)維護(hù)交由云呼叫中心服務(wù)商負(fù)責(zé)。典型的云呼叫中心場(chǎng)景包括客服中心、業(yè)務(wù)咨詢(xún)服務(wù)、電話客戶回訪等。

1.2.2 隱私號(hào)

“隱私號(hào)”是市場(chǎng)上的商業(yè)產(chǎn)品名稱(chēng)，還有“小號(hào)”“號(hào)碼保護(hù)”等其他稱(chēng)謂，指在電信網(wǎng)絡(luò)用戶進(jìn)行語(yǔ)音呼叫時(shí)，云通信平臺(tái)通過(guò)虛擬中間號(hào)技術(shù)，對(duì)進(jìn)行通信的雙方，提供主、被叫真實(shí)號(hào)碼隱藏服務(wù)，即主叫用戶和被叫用戶均建立自身號(hào)碼與虛擬中間號(hào)碼的對(duì)應(yīng)關(guān)系，雙方通過(guò)撥打虛擬中間號(hào)聯(lián)系對(duì)方。而且隱私號(hào)碼支持多路呼叫并發(fā)，可以給虛擬中間號(hào)碼分配出多個(gè)分機(jī)號(hào)碼，支持多個(gè)主叫方和多個(gè)被叫方同時(shí)使用。隱私號(hào)由于其隱藏真實(shí)號(hào)碼的特點(diǎn)，被廣泛用于網(wǎng)約打車(chē)、房屋租賃、物流配送等“陌生”通信交互場(chǎng)景［3-4］（見(jiàn)圖2）。

圖2 隱私號(hào)基本撥打方式

1.2.3 云短信

云短信是指基于基礎(chǔ)電信企業(yè)的通信網(wǎng)絡(luò)能力和云服務(wù)企業(yè)的業(yè)務(wù)平臺(tái)，匯集多家短信端口企業(yè)的碼號(hào)、端口資源，為企業(yè)用戶提供短信息遞送服務(wù)。云短信特點(diǎn)在于靈活性高，根據(jù)行業(yè)類(lèi)目不同，選擇不同的通信資源，發(fā)送時(shí)間可控，觸達(dá)的用戶群體可控，且發(fā)送成本相對(duì)低于傳統(tǒng)通信端口短信，廣泛用于宣傳推廣、短信驗(yàn)證碼等場(chǎng)景。

1.2.4 企業(yè)內(nèi)點(diǎn)擊撥號(hào)

企業(yè)內(nèi)點(diǎn)擊撥號(hào)是指基于云通信服務(wù)在企業(yè)組織內(nèi)的部署，在企業(yè)擁有的辦公網(wǎng)頁(yè)或APP 中嵌入通信服務(wù)能力，用戶可以點(diǎn)擊呼叫按鈕，通過(guò)云平臺(tái)發(fā)起語(yǔ)音呼叫，建立2個(gè)用戶間的語(yǔ)音通話，主要用于企業(yè)員工之間或企業(yè)員工和客戶之間的電話溝通。

2 云通信服務(wù)垃圾信息問(wèn)題關(guān)鍵環(huán)節(jié)

2.1 平臺(tái)主體責(zé)任問(wèn)題

云通信服務(wù)改變了產(chǎn)業(yè)界傳統(tǒng)的通信業(yè)務(wù)合作模式，在基礎(chǔ)和增值電信企業(yè)監(jiān)管之外衍生了新的云平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者，平臺(tái)主體的垃圾信息治理責(zé)任尚不明確，給垃圾信息的治理帶來(lái)挑戰(zhàn)。一方面是激發(fā)發(fā)送需求，云通信服務(wù)平臺(tái)服務(wù)于源頭商家主體，按需滿足源頭營(yíng)銷(xiāo)需求，一定程度上會(huì)使得原先分散發(fā)送的商業(yè)營(yíng)銷(xiāo)類(lèi)垃圾信息，趨向集中通過(guò)平臺(tái)發(fā)送；另一方面是提升發(fā)送規(guī)模，云平臺(tái)的“多邊市場(chǎng)”結(jié)構(gòu)，客觀上決定了相比傳統(tǒng)中小型通信企業(yè)，其有更大市場(chǎng)體量，發(fā)送目標(biāo)的用戶群體有所擴(kuò)大，可能會(huì)使垃圾信息增多，給平臺(tái)帶來(lái)治理壓力（見(jiàn)圖3）。

圖3 部分云通信營(yíng)銷(xiāo)服務(wù)平臺(tái)主體存在垃圾信息風(fēng)險(xiǎn)示例

2.2 電信資源使用問(wèn)題

云通信服務(wù)在現(xiàn)階段發(fā)展過(guò)程中，由于自身的技術(shù)創(chuàng)新特點(diǎn)和缺乏成熟的行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，部分經(jīng)營(yíng)者對(duì)電信資源使用還不規(guī)范，影響了對(duì)垃圾信息的及時(shí)溯源和有效處置。一是不規(guī)范代理行為，云通信服務(wù)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中較多使用其他電信企業(yè)的語(yǔ)音線路和短信端口等資源，平臺(tái)聚集大量電信碼號(hào)形成“號(hào)碼池”，再以云平臺(tái)身份向源頭商家或公眾用戶提供服務(wù)，協(xié)議中未明確告知通信服務(wù)提供者可能涉及電信業(yè)務(wù)和碼號(hào)的不規(guī)范代理；二是線路接入風(fēng)險(xiǎn)，云通信服務(wù)由于技術(shù)特點(diǎn)，部分情況下可能存在將IP 線路接入電信網(wǎng)并違規(guī)開(kāi)展互聯(lián)網(wǎng)電話業(yè)務(wù)（Voice over Internet Protocol，VoIP）；三是傳送虛假碼號(hào)，云通信的號(hào)碼技術(shù)可隨意更改虛擬中間號(hào)碼，且可復(fù)用于多個(gè)場(chǎng)景，雖然目前一些云平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者已給號(hào)碼匹配了用戶認(rèn)證信息，但在實(shí)際經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，仍存在使用虛假號(hào)碼、實(shí)名制落實(shí)不到位等違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題

云通信服務(wù)如果未能切實(shí)做好個(gè)人信息保護(hù)，會(huì)加劇垃圾信息對(duì)用戶的侵?jǐn)_。云通信服務(wù)在個(gè)人信息保護(hù)問(wèn)題上存在兩大關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是收集環(huán)節(jié)，云通信服務(wù)一般依托互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，能夠收集用戶在各種網(wǎng)站、手機(jī)應(yīng)用等渠道的個(gè)人信息，形成海量的個(gè)人信息數(shù)據(jù)規(guī)模，該環(huán)節(jié)涉及未經(jīng)用戶明確同意，不規(guī)范收集個(gè)人信息的問(wèn)題；二是處理和使用環(huán)節(jié)，云通信服務(wù)平臺(tái)可引入大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，開(kāi)展用戶標(biāo)簽屬性分析形成用戶畫(huà)像，發(fā)送精準(zhǔn)營(yíng)銷(xiāo)信息，該做法在提升營(yíng)銷(xiāo)服務(wù)效能的同時(shí)，也存在過(guò)度營(yíng)銷(xiāo)造成侵?jǐn)_的風(fēng)險(xiǎn)（見(jiàn)圖4）。

圖4 云通信營(yíng)銷(xiāo)服務(wù)個(gè)人信息收集、處理和使用過(guò)程示例

3 云通信服務(wù)垃圾信息治理建議

3.1 完善監(jiān)管框架與工具

從國(guó)際來(lái)看，美國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)由于自身產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，歷史上對(duì)電信業(yè)務(wù)監(jiān)管較為寬松，其IP 化、云化的通信服務(wù)起步早、發(fā)展快，初步形成了一定的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，但也導(dǎo)致了大量例如機(jī)器人電話、虛假改號(hào)等垃圾信息問(wèn)題。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，近年來(lái)我國(guó)垃圾信息治理工作成效顯著，應(yīng)繼續(xù)立足于我國(guó)電信監(jiān)管模式，對(duì)云通信服務(wù)建議采取審慎態(tài)度，既鼓勵(lì)創(chuàng)新又兼顧規(guī)范，充分保障通信用戶權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)秩序。

一是加快構(gòu)建起“穿透、分層、協(xié)同”的治理框架，針對(duì)云通信服務(wù)的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)［5］特點(diǎn)，參照平臺(tái)治理主要模式［6］，以穿透治理模式垂直強(qiáng)化業(yè)務(wù)合規(guī)，以分層治理模式落實(shí)經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任，以協(xié)同治理模式提升多方參與的治理效能。二是持續(xù)完善垃圾信息治理法律法規(guī)基礎(chǔ)［7］，將涉及的相關(guān)新業(yè)態(tài)、新主體納入法律管轄范圍，明確管理制度和處罰措施。三是加快健全多方協(xié)同的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法問(wèn)責(zé)力度。四是加強(qiáng)輿情監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)云通信垃圾信息問(wèn)題嚴(yán)重的典型案件。

3.2 持續(xù)提升經(jīng)營(yíng)主體的合規(guī)性

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)、基礎(chǔ)電信企業(yè)、增值電信企業(yè)等作為云通信服務(wù)的典型經(jīng)營(yíng)主體，建議重點(diǎn)從電信資源、平臺(tái)算法、個(gè)人信息和投訴處置4 個(gè)方面入手，建立完備的垃圾信息治理體系。一是從嚴(yán)管理各類(lèi)云平臺(tái)的碼號(hào)、語(yǔ)音線路、短信端口等電信資源，完善資質(zhì)審查、資源臺(tái)賬等管理手段，嚴(yán)格杜絕轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)售、非法改號(hào)、超范圍經(jīng)營(yíng)等違法違規(guī)行為。二是發(fā)揮云通信服務(wù)的平臺(tái)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化平臺(tái)大數(shù)據(jù)分析、資源調(diào)度及信息發(fā)送等算法，通過(guò)透明、規(guī)范的算法體系，合理引導(dǎo)源頭商業(yè)營(yíng)銷(xiāo)需求，及時(shí)監(jiān)測(cè)，杜絕違法違規(guī)、惡意騷擾等安全風(fēng)險(xiǎn)。三是嚴(yán)格保護(hù)個(gè)人信息，落實(shí)《個(gè)人信息保護(hù)法》等國(guó)家法律，在云通信服務(wù)收集和處理個(gè)人信息的過(guò)程中，遵循合法、正當(dāng)、必要和誠(chéng)信原則。四是完善用戶垃圾信息投訴反饋機(jī)制，及時(shí)處理投訴并整改問(wèn)題。

3.3 疏堵結(jié)合促進(jìn)服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展

云通信服務(wù)是積極的技術(shù)創(chuàng)新，有利于信息通信業(yè)創(chuàng)造新價(jià)值，為社會(huì)帶來(lái)數(shù)字化新貢獻(xiàn)。對(duì)于新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展過(guò)程中可能出現(xiàn)的垃圾信息問(wèn)題，應(yīng)積極促進(jìn)服務(wù)以用戶權(quán)益為核心，尊重用戶的安寧權(quán)、選擇權(quán)，合法合規(guī)收集用戶意愿，建立健全數(shù)據(jù)連通能力，持續(xù)改進(jìn)云通信營(yíng)銷(xiāo)等重點(diǎn)服務(wù)方式，一方面使得服務(wù)能精準(zhǔn)觸及確有需求的用戶，另一方面能預(yù)判垃圾信息侵?jǐn)_風(fēng)險(xiǎn)，主動(dòng)阻止源頭傳播防止擾民，讓云通信服務(wù)更好地賦能實(shí)體經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。