部門預(yù)算績效信息公開的現(xiàn)狀考察與時代進路

黨的二十大報告進一步明確了深化財稅體制改革的重點舉措，提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”，預(yù)算績效管理及其透明化是其重要內(nèi)容。預(yù)算績效管理強調(diào)“利用績效信息來指引或引導(dǎo)預(yù)算決策”[1-2]。然而，各國實踐卻表明這項改革比預(yù)期困難得多，許多國家政府改革并未達到預(yù)期的效果因而倍受質(zhì)疑。盡管如此，各國政府并未減少預(yù)算績效管理改革的熱情，并認為這項改革至少在推動財政透明度上功效顯著[3]。實際上，從20世紀90年代開始，預(yù)算績效信息就被納入世界主要國家財政報告中，作為財政信息公開的重要組成部分[4-5]。在我國，2017年有104個中央部門向社會公開部門預(yù)算績效管理情況[6]。到2021年，中央政府部門預(yù)算績效信息公開的深度和廣度有了很大提升，一般公共預(yù)算項目績效信息的公開內(nèi)容和公開質(zhì)量均有提高[7]。伴隨著中央探索的步伐，地方政府也在積極探索預(yù)算績效信息透明化之路，但是相關(guān)研究卻較少。因此，本文以重慶市為例，通過描述和分析已公開的市本級部門績效評價信息內(nèi)容及其特征，總結(jié)中國地方政府預(yù)算績效信息公開現(xiàn)狀及其問題，為預(yù)算績效信息透明化實踐積累地方經(jīng)驗。

一、重慶市市本級部門預(yù)算績效信息公開的現(xiàn)狀考察

重慶市市本級各部門通過部門年度決算中的“預(yù)算績效管理工作開展情況”版塊公開預(yù)算績效信息。根據(jù)2017—2023年公開的共1103份2016—2022年重慶市市本級部門年度決算進行梳理，我們有以下發(fā)現(xiàn)。

第一，重慶市市本級部門一般公共預(yù)算績效信息透明化程度在持續(xù)提升，而政府性基金預(yù)算和單位整體支出公開的預(yù)算績效信息不足。2017年，重慶有88.57%的支出部門公開了2016年的一般公共預(yù)算的績效信息（公開查閱到的部門決算為175份，其中公開一般公共預(yù)算績效信息的部門為155個），但是，公開預(yù)算績效信息的155個部門中只有39個部門公開了一般公共預(yù)算資金規(guī)模數(shù)據(jù)。到了2023年，這一比例提升至97.84%（公開查閱到的2022年部門決算為139份，但是，有136個部門公開了一般公共預(yù)算績效信息），且有132個部門披露了一般公共預(yù)算資金規(guī)模（見圖1）。這都說明了重慶市市本級部門的預(yù)算績效信息公開已經(jīng)趨于常態(tài)化。相較于持續(xù)透明化的一般公共預(yù)算績效信息，政府性基金預(yù)算和單位整體支出的預(yù)算績效信息披露則在2020年的決算說明中才開始提到。

第二，重慶市市本級部門預(yù)算績效信息的內(nèi)容全面性逐漸提升。除一般公共預(yù)算績效信息外，重慶市還在2018年的決算說明中開始公布一級項目和二級項目的績效信息，其中，一級項目10個，二級項目17個，涉及資金3788452.23萬元。2022年，重慶市市本級部門決算共公開了421個一級項目和4079個二級項目，涉及資金4364416.41萬元。這都說明伴隨著中央的改革步伐，重慶的預(yù)算績效信息公開程度也得到了大幅度提升（見表1）。

二、重慶市部門預(yù)算績效信息公開的實踐困境

預(yù)算績效信息透明化有助于促進政府向社會公布有限財政資源花費的實際效果和預(yù)期績效目標的實現(xiàn)程度，提高政府公信力[7]。重慶市的預(yù)算績效信息公開程度有了很大提升，但是仍然存在三大困境。

（一）各部門預(yù)算績效信息公開內(nèi)容和結(jié)構(gòu)較為薄弱且存在差異

通過2016—2022年重慶市級預(yù)算單位預(yù)算績效信息公開情況可以發(fā)現(xiàn)，重慶市年度部門預(yù)算績效信息公開的詳實度有待提高。參照中央部門決算報告中披露的信息，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和單位整體支出預(yù)算的績效評價的資金規(guī)模，以及一般公共預(yù)算覆蓋率都會被普遍細化公開。雖然重慶市大多數(shù)部門都披露了一般公共預(yù)算績效評價總規(guī)模，但是預(yù)算的覆蓋率并未揭示。同時，重慶在2020年才開始披露政府性基金的預(yù)算績效情況，截至2023年公開的2022年決算說明中，公開的139個部門中也只有21個部門公開了相關(guān)信息（除去不涉及政府性基金的支出部門，這個數(shù)據(jù)占比仍然較低）。在這些年度部門決算中，單位整體支出預(yù)算的相關(guān)績效信息披露甚少。此外，部分中央部門會附上重點項目的績效評價報告全文，以供公眾閱讀，但是，重慶市部門預(yù)算績效信息公開只有少數(shù)部門在附件中公開了績效評價報告全文或摘要，決算說明表述翔實度有待提升。公眾越來越關(guān)注確切、全面的公共資金使用效果可靠信息，以便公眾全面理解市級部門的績效管理規(guī)模和部門“花錢效果”。

閱讀2017—2022年重慶市市本級部門決算報告中的預(yù)算績效信息可知，盡管重慶市各個支出部門都在決算報告中公布了關(guān)于“預(yù)算績效管理工作開展情況”的內(nèi)容，但是每個部門公開的具體內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、表述方式、豐富程度等都存在差異，詳實程度不一，難以橫向比較。一些部門在早些年的決算報告中只用“部門自評情況”這一個標題來統(tǒng)攬整個預(yù)算信息的公開內(nèi)容，有些部門則更為詳細地分為“預(yù)算績效工作開展情況”“績效自評結(jié)果”兩個部分來說明。相較于其他市本級部門，重慶市財政局更為詳盡，除以上兩部分外，還披露了“重點績效評價結(jié)果”情況。但這一現(xiàn)象在2020年后得到了改進，更多的市本級部門開始披露這三部分，但披露的細節(jié)和內(nèi)容范圍并不統(tǒng)一，如有些部門直接用績效評價表來展示，而有些部門則更加豐富，如重慶市司法局在2020年決算報告中，以附件形式披露了“整體支出重點績效評價情況說明”。相較于其他市本級部門，重慶市財政局更為詳盡，除以上兩部分外，還披露了“重點績效評價結(jié)果”情況。各個部門在預(yù)算績效信息公開上的詳實程度不一，這也反映了預(yù)算績效信息披露的標準并未細化統(tǒng)一。

（二）預(yù)算績效信息的可理解度不夠

各部門公布的預(yù)算績效信息缺乏對整體預(yù)算績效評價工作的清晰闡述，例如：自評標準和流程欠缺、項目目標和政策的銜接及完成情況不清晰，績效指標設(shè)置和政策目標之間的關(guān)系、部門履職和項目之間的關(guān)系不明確等。這會導(dǎo)致公眾缺乏對部門預(yù)算績效管理全局性的認識，也很難準確把握和理解各部門所公布的預(yù)算績效信息內(nèi)容。

同時，目前市本級部門的預(yù)算績效信息較為有限，信息披露以概括性說明和幾張自評價表格為主，表述又較為模糊（如“進展較為順利”“基本達到績效目標”），這都會導(dǎo)致閱讀者很難準確理解和把握文本中出現(xiàn)的概念、范疇和表達方式的實際意義。例如：表格中的部分績效指標缺乏與政策目標聯(lián)系的具體解釋，自評價資金、項目資金和決算資金之間的關(guān)系不明等，這些概念、范疇的不清晰都會導(dǎo)致閱讀者難以從中理解政府行為的整體邏輯。

（三）預(yù)算績效信息的獲取方式較為單一且不普遍

重慶市市本級部門預(yù)算整體績效信息由各部門自主公開，同時也可以通過市財政局官網(wǎng)“政務(wù)公開—法定主動公開內(nèi)容—部門決算”中各部門每年度公開的決算報告獲取。雖然具有統(tǒng)一的平臺，但是民眾并沒有瀏覽和查閱政府官網(wǎng)的習慣，而是更傾向于在多元化的流量平臺瀏覽信息。由于宣傳力度不足，很多公眾有心卻不知道從何種渠道進行查閱。預(yù)、決算文件反映的是政府運作的真實成本，預(yù)算績效信息公開則有助于引導(dǎo)民眾的注意力從“錢花向何處”到“花錢效果如何”轉(zhuǎn)變，是民眾理解和監(jiān)督政府行為最為直接的方式之一。因此，預(yù)算績效信息的獲取渠道應(yīng)該更加普遍且直接，降低獲取難度，進一步擴展和創(chuàng)新現(xiàn)有的公開渠道和方式。

三、提升重慶市部門預(yù)算績效信息質(zhì)量的時代進路

（一）完善信息披露政策，推動預(yù)算績效信息披露標準化和規(guī)范化

現(xiàn)有的信息披露政策并未專門提及預(yù)算績效信息公開的規(guī)范化情況，需要通過制定具體政策來明確預(yù)算績效信息公開的標準和規(guī)范。同時，參照中央部門預(yù)算績效信息公開的模式，可以通過政策引導(dǎo)各個部門主動公開政府性基金預(yù)算、整體單位支出預(yù)算績效信息以及一般公共預(yù)算績效等相關(guān)信息，特別是覆蓋率和項目績效評價完整的報告等。這樣可以讓公眾更加一目了然地了解政府各部門的行為及其結(jié)果。

（二）豐富預(yù)算績效信息公開內(nèi)容，讓預(yù)算績效信息披露更“接地氣”

在預(yù)算績效信息公開內(nèi)容中增加部門預(yù)算績效評價宏觀背景介紹，建議由市財政局在決算報告中統(tǒng)一發(fā)布自評標準、流程、工作安排以及核心概念解釋。各個部門在公開自評績效表之后，可以重點闡述本部門履職情況和績效結(jié)果的聯(lián)系，對于多年期項目還需要設(shè)定基期年進行歷史的縱向比較。預(yù)算績效信息公開的細節(jié)還需要進一步提升，特別是在和民眾有關(guān)的民生問題上，將項目選擇、項目目標、項目相關(guān)績效指標設(shè)定以及項目取得了哪些經(jīng)濟和社會效應(yīng)等制作成各種多樣化且易懂的圖表，并結(jié)合部門的職能權(quán)責來說明和社會生活的聯(lián)系。這樣，公眾不僅可以更加直觀且詳細地了解情況，還能更加理解政府活動。

（三）充分利用電子信息技術(shù)，搭建績效信息數(shù)據(jù)可視化平臺

建立專門的預(yù)算績效報告平臺或者APP，采用數(shù)據(jù)可視化形式將整體項目績效評價予以展示，同時廣泛利用官方媒體和自媒體平臺，邀請專家進行預(yù)算績效信息宣傳和數(shù)據(jù)解讀。在大數(shù)據(jù)建設(shè)的過程中，實現(xiàn)預(yù)算績效數(shù)據(jù)互動和人機交互體驗，也可以將部門預(yù)算績效信息做成各種視頻，更加輕松直接地讓民眾近距離直觀感受到政府部門的實際工作成效。

預(yù)算績效信息透明化的基礎(chǔ)是深化預(yù)算績效管理改革和建立健全預(yù)算績效管理體系，預(yù)算績效信息公開的質(zhì)量在一定程度上也反映了預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀。這就好比一間房子，如果在還沒裝修好的時候邀人進去參觀，雜亂會讓人們迷失，甚至形成一些對房間結(jié)構(gòu)的錯誤認知。只有房子裝修得當、清楚明確時，進去參觀的人們才會明確整個房屋的設(shè)計結(jié)構(gòu)和裝修水平。預(yù)算績效管理就猶如建房子，只有政策目標明確、項目結(jié)合有序、據(jù)此設(shè)計的績效指標應(yīng)用得當，其結(jié)果信息合理披露時，才能更好地提升政府公信力。

基金項目：教育部人文社會科學(xué)青年基金項目“地方政府預(yù)算績效信息公開質(zhì)量及制度優(yōu)化研究”（項目編號：23YJC630227）階段性研究成果。

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作 者：西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授

責任編輯：張 波