新時(shí)代堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨相統(tǒng)一：歷史經(jīng)驗(yàn)與現(xiàn)實(shí)需要

張勁楠 王若凡

（天津科技大學(xué) 天津 300457）

百年前的歷史洪流中，中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)運(yùn)而生。百年來(lái)，我們黨歷經(jīng)革命和建設(shè)時(shí)期、改革開(kāi)放時(shí)期直至今天的新時(shí)代，帶領(lǐng)人民取得了一個(gè)又一個(gè)勝利，創(chuàng)造了一個(gè)又一個(gè)奇跡。成就的取得，既非歷史偶然，也非外力所賜，而是在馬克思主義信仰的指引下，憑借鐵的紀(jì)律，由一代又一代共產(chǎn)黨人浴血奮戰(zhàn)鑄就而成?！叭蠹o(jì)律、八項(xiàng)注意”等一系列黨規(guī)黨紀(jì)是中國(guó)共產(chǎn)黨得以保持先進(jìn)性與純潔性的精神財(cái)富和制勝法寶。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平同志在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)、分析現(xiàn)實(shí)需要的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)共產(chǎn)黨要履行好執(zhí)政興國(guó)的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國(guó)理政?！盵1]“依規(guī)治黨”以及“依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”的概念和命題被正式提出。

要辦好中國(guó)的事，關(guān)鍵在黨。治國(guó)必先治黨，治黨務(wù)必從嚴(yán)，從嚴(yán)必依法度。在黨百年發(fā)展的歷史進(jìn)程中，“依規(guī)治黨”始終是一條治黨、管黨的重要途徑和基本經(jīng)驗(yàn)。堅(jiān)持“依法治國(guó)和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”在黨的十九大報(bào)告中被確立為新時(shí)代“堅(jiān)持全面依法治國(guó)”這一中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略的重要內(nèi)容。黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步指出，堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力，形成堅(jiān)持真理、修正錯(cuò)誤，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、糾正偏差的機(jī)制。在新時(shí)代全面依法治國(guó)和全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局下，將依法治國(guó)和依規(guī)治黨結(jié)合統(tǒng)一起來(lái)，是提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的應(yīng)有之義和基本進(jìn)路。

一、歷史經(jīng)驗(yàn)：堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨相統(tǒng)一的由來(lái)

國(guó)家治理的形式總是隨著生產(chǎn)力的進(jìn)步和時(shí)代的變遷而不斷改變。進(jìn)入資本主義社會(huì)，政黨開(kāi)始作為獨(dú)立的政治主體登上歷史舞臺(tái)，揭開(kāi)了政黨統(tǒng)治與國(guó)家治理息息相關(guān)的序幕，國(guó)家治理在形式上逐漸由人治轉(zhuǎn)化為法治。

政黨是法治建設(shè)中的關(guān)鍵一環(huán)，在某種意義上，政黨的法治程度直接反映并決定了國(guó)家的法治程度。中國(guó)共產(chǎn)黨自建黨以來(lái)，始終重視黨內(nèi)法治精神的培育。1921 年中國(guó)共產(chǎn)黨第一次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》，以綱領(lǐng)的方式初步確立了黨的規(guī)矩。1922年黨的第二次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》（以下簡(jiǎn)稱《黨章》），為黨內(nèi)法規(guī)體系的系統(tǒng)建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。新民主主義革命時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)體系也日趨成熟，形成了以《黨章》為根本，以民主集中制為核心，以中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各層級(jí)黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。其中，《黨章》的“根本”位置賦予其類似于“黨內(nèi)憲法”的最高效力，任何黨內(nèi)法規(guī)均不得違背《黨章》。黨內(nèi)法規(guī)是依規(guī)治黨的制度載體，也是黨內(nèi)法治的重要保障。

法律伴隨國(guó)家的誕生而出現(xiàn)，并隨著國(guó)家的發(fā)展而演變。其所反映的是特定社會(huì)物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級(jí)的意志，維護(hù)的是有利于統(tǒng)治階級(jí)的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)秩序，因而法律與政黨統(tǒng)治和國(guó)家治理具有天然而密切的聯(lián)系，在某種程度上，恰恰充當(dāng)著政黨統(tǒng)治與國(guó)家治理有機(jī)統(tǒng)一的連接點(diǎn)。新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民致力于建立健全法律體系，從制度規(guī)則的逐步完善到治國(guó)理念的穩(wěn)步提升，為社會(huì)主義現(xiàn)代化的順利推進(jìn)鋪陳了法治化的軌道。

黨內(nèi)法規(guī)體現(xiàn)了黨對(duì)各級(jí)黨組織及全體黨員的紀(jì)律性約束，國(guó)家法律則是國(guó)家對(duì)各類組織及全體公民的強(qiáng)制性規(guī)范。1978 年12 月，鄧小平同志在一次中央工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“沒(méi)有黨規(guī)黨法，國(guó)法就很難保障?！盵2]小平同志的這句話，深刻揭示了黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的關(guān)系。只有執(zhí)政黨秉持黨內(nèi)法治，國(guó)家法治才有可能自上而下并自下而上地貫徹落實(shí)，只有國(guó)家法治落到實(shí)處，國(guó)家治理的現(xiàn)代化才不是空談。黨內(nèi)法治的程度是國(guó)家法治程度的重要體現(xiàn)和關(guān)鍵因素，良性政黨是國(guó)家善治的首要提前，離開(kāi)了依規(guī)治黨，依法治國(guó)便難以發(fā)揮真正的作用。

二、現(xiàn)實(shí)需要：新時(shí)代堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨相統(tǒng)一

黨執(zhí)政興國(guó)的重大歷史使命能否履行好，偉大斗爭(zhēng)、偉大工程、偉大事業(yè)和偉大夢(mèng)想能否取得勝利、化為現(xiàn)實(shí)，依法治國(guó)和依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一、共同發(fā)力是關(guān)鍵。堅(jiān)持依法治國(guó)和依規(guī)治黨相統(tǒng)一，有利于將黨的制度優(yōu)勢(shì)充分體現(xiàn)和融入國(guó)家治理，推動(dòng)黨和國(guó)家的事業(yè)興旺發(fā)達(dá)，人民的生活更加美好。

2020 年11 月召開(kāi)的中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議確立了“習(xí)近平法治思想”，為堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨相統(tǒng)一提供了明確指引。習(xí)近平法治思想形象地將中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系比作全面推進(jìn)依法治國(guó)的“總抓手”，將其作為主要矛盾來(lái)著重解決。作為主要矛盾，中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系主要包括五個(gè)部分，分別是：完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系?？梢?jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律均位列其中。法治國(guó)家的建設(shè)既需要政黨通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)自我約束，依照規(guī)矩、紀(jì)律為執(zhí)政行為；又需要國(guó)家通過(guò)法律實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的外部約束，使所有社會(huì)主體遵循程序、規(guī)范為社會(huì)行為。無(wú)論是依規(guī)治黨還是依法治國(guó)，其根本目的都是要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，踐行黨的宗旨、推動(dòng)國(guó)家的進(jìn)步。“在我國(guó)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部絕大多數(shù)都是由黨員擔(dān)任，從這個(gè)角度看，管黨就是治吏、治權(quán)?！盵3]作為治國(guó)理政的關(guān)鍵力量，當(dāng)黨員干部的權(quán)力與國(guó)家各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力存在諸多交叉重疊時(shí)，他們的權(quán)力是為人民行使，還是以權(quán)謀私、濫用職權(quán)，就需要由黨紀(jì)和國(guó)法形成合力、齊抓共管、監(jiān)督懲戒。堅(jiān)持依法治國(guó)與依規(guī)治黨相統(tǒng)一，是社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，也是法治中國(guó)建設(shè)的題中之義。

當(dāng)然我們也要看到，依規(guī)治黨與依法治國(guó)在地位和作用上并不完全等同。作為中國(guó)工人階級(jí)、中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì)，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，要代表中國(guó)先進(jìn)的生產(chǎn)力、先進(jìn)的文化和最廣大人民的根本利益，中國(guó)共產(chǎn)黨就必須要首先管理好、治理好自己，唯有如此才能更好地?fù)?dān)負(fù)起執(zhí)政興國(guó)、執(zhí)政為民的責(zé)任，因而，依規(guī)治黨是依法治國(guó)的必然要求和重要前提。一方面，依規(guī)治黨是黨實(shí)現(xiàn)自我革命、改進(jìn)自身不足、永葆生命力的必然要求。依規(guī)治黨能夠確保黨將自身的政治優(yōu)勢(shì)貫穿到領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的過(guò)程之中，為全面依法治國(guó)確立正確的道路和方向。另一方面，依規(guī)治黨是培育和監(jiān)督全體黨員牢固樹(shù)立規(guī)則意識(shí)、法治意識(shí)的重要途徑。依規(guī)治黨通過(guò)強(qiáng)化每一個(gè)黨員的守規(guī)意識(shí)進(jìn)而提高其法治素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的有效領(lǐng)導(dǎo)，在全面依法治國(guó)中起到引領(lǐng)和保障作用。

三、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相銜接，統(tǒng)一于黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨內(nèi)法規(guī)體系是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，從這個(gè)意義上說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律同樣具有法治屬性。然而黨內(nèi)法規(guī)不同于國(guó)家法律，也不凌駕于國(guó)家法律，黨內(nèi)法規(guī)的核心功能是保證黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)正確行使，因而兩者在本質(zhì)上分屬于政治制度和法律制度，黨內(nèi)法規(guī)明顯區(qū)別于國(guó)家法律。在這樣既聯(lián)系又相互區(qū)別的前提下，依規(guī)治黨要求黨運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行自我管治、自我建設(shè)，實(shí)現(xiàn)政治與法治的契合，這種契合必然要求黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相銜接。

在社會(huì)主義民主政治背景下，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接表現(xiàn)在：運(yùn)用法治思維和法治方式，大幅度提升黨內(nèi)法規(guī)在運(yùn)行上的規(guī)范性與科學(xué)性，保證依規(guī)治黨的有效實(shí)現(xiàn)。首先，法治思維要求各級(jí)黨組織及全體黨員在觀念上要樹(shù)立以《黨章》為本的黨內(nèi)法規(guī)意識(shí)?！饵h章》是黨內(nèi)法規(guī)中的“根本法”，居于黨內(nèi)法規(guī)體系的金字塔頂，任何與《黨章》相沖突的黨內(nèi)法規(guī)均需修改甚至廢止。從中央到各地各層級(jí)的黨內(nèi)法規(guī)都是《黨章》在不同領(lǐng)域具體實(shí)施的細(xì)化規(guī)則。各級(jí)黨組織和全體黨員在遵守紀(jì)律、履行職責(zé)、處理黨務(wù)過(guò)程中要始終堅(jiān)持以黨內(nèi)法規(guī)為尺度和界限，把黨內(nèi)法規(guī)當(dāng)作不可逾越的“雷池”和不能碰觸的“高壓線”，科學(xué)制定黨內(nèi)法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，自覺(jué)遵守黨內(nèi)法規(guī)。在內(nèi)容上，法治思維要求黨內(nèi)法規(guī)既要涉及黨組織和黨員的構(gòu)成、行為及其功能，體現(xiàn)內(nèi)在協(xié)同性，又要考慮社會(huì)發(fā)展實(shí)際、對(duì)接現(xiàn)行國(guó)家法律，具備充分的可操作性。具體可表現(xiàn)為：要秉承黨章的宗旨和原則，同時(shí)彰顯我國(guó)憲法的原則和精神；要加強(qiáng)和鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時(shí)注重對(duì)黨員黨性和品行上的要求，體現(xiàn)政治性、道德性與法治性的有機(jī)統(tǒng)一；要有助于加強(qiáng)黨與人民群眾的緊密聯(lián)系，同時(shí)確保黨組織在結(jié)構(gòu)與功能上的適應(yīng)性和靈活性等。其次，法治方式要求黨內(nèi)法規(guī)在運(yùn)行上符合正當(dāng)程序，包括制定黨內(nèi)法規(guī)的主體特定、條款形式規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)，起草、審批及發(fā)布流程明確，實(shí)施過(guò)程透明公正等，以增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和公信力。黨內(nèi)法規(guī)不應(yīng)僅僅是各級(jí)黨組織和全體黨員的底線，更應(yīng)當(dāng)被當(dāng)作信仰去堅(jiān)守。

黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接，實(shí)際上是社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程中，政治制度與法律制度之間的積極協(xié)調(diào)，兩者統(tǒng)一于黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨內(nèi)法規(guī)以《黨章》為根本，其核心要義便在于要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建起一個(gè)能夠保證黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和執(zhí)政權(quán)獲得充分實(shí)現(xiàn)且體制完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。堅(jiān)持黨對(duì)全面依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)是習(xí)近平法治思想首當(dāng)其沖的要求。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)主義法治最根本的保證，是社會(huì)主義法治之魂。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，黨內(nèi)法規(guī)被納入社會(huì)主義法治體系，旨在通過(guò)法治思維來(lái)完善和發(fā)展黨的自身建設(shè)，為全面依法治國(guó)提供價(jià)值引領(lǐng)。全面依法治國(guó)則為依規(guī)治黨提供重要依托，通過(guò)在全社會(huì)弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，推動(dòng)尊法學(xué)法守法用法，促使全體黨員形成遵規(guī)守規(guī)信規(guī)用規(guī)的意識(shí)，為依規(guī)治黨營(yíng)造法治的氛圍，奠定思想的基礎(chǔ)，搭建制度的框架。

四、黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律，統(tǒng)一于人民的利益

黨內(nèi)法規(guī)通過(guò)法規(guī)構(gòu)建來(lái)鞏固黨的建設(shè)成果，實(shí)現(xiàn)管權(quán)管事管人，因而在制度構(gòu)建的原理上，與國(guó)家法律類似。但不同之處在于，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)全體黨員的要求，要比國(guó)家法律對(duì)全體社會(huì)成員的要求更加嚴(yán)格。黨的先鋒隊(duì)性質(zhì)、黨所肩負(fù)的神圣使命以及黨的執(zhí)政地位決定了黨內(nèi)法規(guī)必然嚴(yán)于國(guó)家法律。中國(guó)共產(chǎn)黨的根本宗旨和廣大人民群眾對(duì)黨的期許，都強(qiáng)調(diào)對(duì)黨員在組織上、紀(jì)律上、道德上的要求比普通人民群眾標(biāo)準(zhǔn)更高。如若不然，很多重要決斷就無(wú)法出爐，很多事情就做不成。

黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是黨內(nèi)法規(guī)只適用于中國(guó)共產(chǎn)黨黨組織和全體黨員，對(duì)普通群眾不發(fā)生效力。而中國(guó)共產(chǎn)黨黨組織和全體黨員在受到黨內(nèi)法規(guī)約束的同時(shí)，還要受到來(lái)自國(guó)家法律的約束。黨員違紀(jì)違法犯罪，既要給予黨紀(jì)處分，又要依據(jù)國(guó)法接受懲處。二是在從嚴(yán)治黨的治理要求下，黨的政治性要求往往被直接轉(zhuǎn)化為規(guī)范性陳述，對(duì)人的思想和行為提出了更高的要求。正如習(xí)近平同志所強(qiáng)調(diào)的，要堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開(kāi)。

例如《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》所列舉的要接受黨內(nèi)紀(jì)律處分的行為種類，其范圍就明顯超過(guò)國(guó)家法律對(duì)普通群眾作出法律懲處的相應(yīng)范圍。對(duì)于黨組織和黨員而言，除了違法犯罪行為會(huì)接受紀(jì)律處分，嚴(yán)重違反社會(huì)主義道德等非違法犯罪行為也會(huì)面臨黨的紀(jì)律處分，而國(guó)家法律對(duì)這樣的不道德行為通常不作直接規(guī)制；此外，《領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》等相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)的義務(wù)及責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，普通群眾只有在國(guó)家法律規(guī)定的特定情形下，才需要報(bào)告有關(guān)的部分個(gè)人事項(xiàng)。

黨內(nèi)法規(guī)雖嚴(yán)于國(guó)家法律，兩者卻是一脈相承，具有共同的追求目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)手段，均體現(xiàn)了對(duì)憲法權(quán)威的尊重和不享有超越憲法特權(quán)的法治化要求，兩者統(tǒng)一于人民的利益。中國(guó)共產(chǎn)黨的先鋒隊(duì)的性質(zhì)決定了黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨組織和黨員的要求更加嚴(yán)格甚至苛刻。習(xí)近平同志在二十大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，“全黨要堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，樹(shù)牢群眾觀點(diǎn)，貫徹群眾路線，尊重人民首創(chuàng)精神，堅(jiān)持一切為了人民、一切依靠人民，從群眾中來(lái)、到群眾中去……”[4]這一初心和使命同樣體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)中。新修改的《黨章》明確規(guī)定，“中國(guó)共產(chǎn)黨自成立以來(lái)，始終把為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興作為自己的初心使命，歷經(jīng)百年奮斗，從根本上改變了中國(guó)人民的前途命運(yùn)，開(kāi)辟了實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的正確道路，展示了馬克思主義的強(qiáng)大生命力，深刻影響了世界歷史進(jìn)程，鍛造了走在時(shí)代前列的中國(guó)共產(chǎn)黨?！薄吨袊?guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》中規(guī)定，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要“廉潔從政，自覺(jué)保持人民公仆本色?！薄傲疂嵱脵?quán)，自覺(jué)維護(hù)人民根本利益?！笨梢?jiàn)，依規(guī)治黨的根本目的是為了人民的利益。而國(guó)家法律是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn)，在我國(guó)，亦是人民意志的反映。習(xí)近平法治思想強(qiáng)調(diào)，以人民為中心是全面推進(jìn)依法治國(guó)的力量源泉，保障人民權(quán)益是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的根本目的。毫無(wú)疑問(wèn)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)都在于保障人民的利益。在這樣的基礎(chǔ)上，只有黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法律，才能鞭策各級(jí)黨組織和全體黨員在模范遵守憲法法律的同時(shí)，以更高的黨紀(jì)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，率先垂范、服務(wù)于民，把人民至上刻在心里、落實(shí)到行動(dòng)中，充分發(fā)揮各級(jí)黨組織和全體黨員干部在全面依法治國(guó)中的先鋒模范作用。