WTO 投資便利化談判與中國(guó)選擇

張 磊 馬仁如

（上海對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)，上海 200336）

一、WTO 投資便利化談判進(jìn)程

世界貿(mào)易組織（WTO）投資便利化談判發(fā)端于2017 年12 月的第11 屆WTO部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，當(dāng)時(shí)包括中國(guó)在內(nèi)的70 個(gè)成員發(fā)布了《關(guān)于投資便利化促進(jìn)發(fā)展的部長(zhǎng)級(jí)聯(lián)合聲明》（Joint Ministerial Statement on Investment Facilitation for Development），旨在建立一個(gè)多邊協(xié)議并倡導(dǎo)國(guó)際社會(huì)在跨境投資（cross-border investment）方面創(chuàng)造透明、有效以及可預(yù)測(cè)的整體環(huán)境。2019 年有98 個(gè)成員重申了該聲明。2021 年12 月，110 多個(gè)WTO 成員簽署了《投資促進(jìn)發(fā)展聯(lián)合聲明》（Joint Statement for Investment Facilitation Development），并計(jì)劃于2022 年底完成前期文本談判。在這一聲明中，除了重申之前的聯(lián)合聲明之外，還提出了國(guó)際合作和信息共享的構(gòu)想。目前該文本談判已經(jīng)實(shí)質(zhì)上完成。

目前正在進(jìn)行的投資便利化談判并非旨在改革國(guó)內(nèi)投資法律和政策以及形成國(guó)際規(guī)則，而是聚焦如何使現(xiàn)有的規(guī)則得以執(zhí)行以及執(zhí)行過程如何變得透明和可預(yù)測(cè)（Gabor，2021）。由于WTO 的談判過程更加強(qiáng)調(diào)保密，除了成員方特意公開的文件之外，公眾無從知曉WTO 投資便利化談判的具體提案內(nèi)容，但是根據(jù)公開信息可以進(jìn)行一定程度上的梳理（表1）。

表1 WTO 投資便利化談判進(jìn)程一覽

談判過程中WTO 投資便利化談判主要圍繞“復(fù)活節(jié)文本”展開，談判的參與方有110 余個(gè)，其中“復(fù)活節(jié)文本”提案的提出者包括中國(guó)大陸、歐盟、加拿大、巴西、墨西哥、摩洛哥、土耳其、日本、多米尼克和格林納達(dá)等。截至2023 年2 月，“復(fù)活節(jié)文本”已經(jīng)更新至第10 次修訂版，雖然最新版本的文本尚未公開，但根據(jù)WTO 官方網(wǎng)站報(bào)道，《投資便利化協(xié)定》文本談判的最終版和2022 年2 月發(fā)布的第6 次修訂版“復(fù)活節(jié)文本”的結(jié)構(gòu)并無太大差異。①https://www．wto．org/english/tratop_e/invfac_public_e/factsheet_ifd．pdf．表2 是“復(fù)活節(jié)文本”的主要內(nèi)容。

表2 WTO 投資便利化談判第6 次修訂版“復(fù)活節(jié)文本”主要內(nèi)容

二、投資便利化談判的潛在困境

2022 年12 月16 日，WTO 宣布實(shí)質(zhì)性結(jié)束《投資便利化協(xié)定》文本談判。《投資便利化協(xié)定》談判是中國(guó)在WTO 主動(dòng)設(shè)置、積極引領(lǐng)的第一個(gè)談判議題，超過110 個(gè)成員聯(lián)署并參與該議題談判。但是，文本談判的實(shí)質(zhì)性終結(jié)并未結(jié)束投資便利化談判議程，其達(dá)成的文本并非協(xié)商一致的文本草案，而是“整合了自2021 年4 月向所有成員分發(fā)第1 版以來作為談判基礎(chǔ)的復(fù)活節(jié)文本的10 次連續(xù)更新”。②https://www．wto．org/english/news_e/news22_e/infac_16dec22_e．htm．換言之，其最大的意義在于為以后的談判進(jìn)程確定范圍，即盡量不再提出新的提案，但是在之前談判中參與方存在的分歧并未就此解決，仍然有待于在接下來的談判中達(dá)成共識(shí)。接下來即將進(jìn)入內(nèi)容實(shí)質(zhì)性的談判，參與投資便利化談判的WTO 成員也明確表達(dá)在2023 年年中前完成談判文本的目標(biāo)。①https://www．wto．org/english/news_e/news23_e/infac_02feb23_e．htm．

需要指出的是，《投資便利化協(xié)定》文本談判階段是以求同存異的方式結(jié)束的，因此雖然文本談判階段結(jié)束，但是實(shí)質(zhì)性問題并沒有解決。雖然談判過程中的有些爭(zhēng)議并非僅僅針對(duì)中國(guó)，但是作為此項(xiàng)議題的設(shè)置者和引領(lǐng)者，中國(guó)依然需要盡力促使解決，以推進(jìn)《投資便利化協(xié)定》文本的最終達(dá)成。結(jié)合投資便利化談判文本草案，可以觀察出當(dāng)前的談判仍然存在如下問題。

縱觀多邊投資協(xié)定的談判歷程可以發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國(guó)家對(duì)推動(dòng)投資協(xié)定有所顧慮，在相關(guān)談判中體現(xiàn)為發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)調(diào)東道國(guó)規(guī)制權(quán)，而發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)投資自由化，這一實(shí)質(zhì)性的矛盾導(dǎo)致數(shù)次關(guān)于國(guó)際投資規(guī)則的多邊談判難以達(dá)成實(shí)質(zhì)性成果。盡管WTO 投資便利化談判明確表示不涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資保護(hù)、投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決方面的內(nèi)容，并且不要求成員方改變境內(nèi)投資政策，②Joint Ministerial Statement on Investment Facilitation for Development Contained in WTO Document WT/MIN(17)/59 dated 13 December 2017．但是這種否定式列舉的方式并未對(duì)《投資便利化協(xié)定》的適用范圍提供明確指向，成員方對(duì)適用范圍尤其是“例外”部分的討論仍有較大的分歧。盡管成員方都基本認(rèn)同《投資便利化協(xié)定》“適用于一個(gè)成員方影響另一個(gè)成員方投資者的投資活動(dòng)所采取或維持的措施”，但是對(duì)不適用的范圍則有不同的立場(chǎng)。摩洛哥特別主張《投資便利化協(xié)定》不適用于國(guó)內(nèi)稅收措施；巴西主張不適用“成員方的主管部門在具體的行政行為中，就是否受理和批準(zhǔn)外商直接投資申請(qǐng)作出的決定”；中國(guó)則提出該協(xié)定不包括補(bǔ)貼和成員方給予的支持，包括政府支持貸款、信托與保險(xiǎn)。根據(jù)WTO 官網(wǎng)2023 年2 月的公開消息，在實(shí)質(zhì)性結(jié)束《投資便利化協(xié)定》文本談判僅兩個(gè)月后，投資便利化如今的談判重點(diǎn)依然涉及稅收措施、投資“授權(quán)”的定義和金融例外。③https://www．wto．org/english/news_e/news23_e/infac_02feb23_e．htm．

三、結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論分析視角

（一）結(jié)構(gòu)性權(quán)力的提出

國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)（International Political Economy，簡(jiǎn)稱IPE）可以為當(dāng)前WTO 成員方為何以及如何參與WTO《投資便利化協(xié)定》談判提供理論支撐，特別是由蘇珊·斯特蘭奇1988 年提出的結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論（蘇珊·斯特蘭奇，2019）。根據(jù)結(jié)構(gòu)性權(quán)力，她認(rèn)為在國(guó)際社會(huì)里主要存在著兩種權(quán)力：一種是聯(lián)系性權(quán)力，另一種是結(jié)構(gòu)性權(quán)力。聯(lián)系性權(quán)力是依靠權(quán)力迫使他方去做或許他本來不想做的事，即是對(duì)過程或結(jié)果的控制；結(jié)構(gòu)性權(quán)力是“形成和決定全球各種政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的權(quán)力”，是決定辦事辦法的權(quán)力，是構(gòu)造國(guó)與國(guó)之間關(guān)系的權(quán)力，是決定政府與人民、國(guó)家與市場(chǎng)之間相互關(guān)系框架的權(quán)力。相對(duì)而言，結(jié)構(gòu)性權(quán)力更為重要，它包含安全結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、金融結(jié)構(gòu)和知識(shí)結(jié)構(gòu)。最初的結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論并未完成理論的自我證明，而是提出了一個(gè)模型，其側(cè)重點(diǎn)不在權(quán)力本身，認(rèn)為權(quán)力是“果”，為權(quán)力這個(gè)“果”找到了4 個(gè)“因”，也即在解釋權(quán)力的4 種基本來源。從邏輯上講，并不是說掌握了4 種基本結(jié)構(gòu)之一就一定可以獲得結(jié)構(gòu)性權(quán)力，而是說如果四者都不具備的話，一個(gè)國(guó)家是不可能擁有結(jié)構(gòu)性權(quán)力的；如果同時(shí)掌握4 種結(jié)構(gòu)，那么這個(gè)國(guó)家擁有結(jié)構(gòu)性權(quán)力的可能性就會(huì)大大加強(qiáng)。與結(jié)構(gòu)性權(quán)力異曲同工的是結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)主義，華爾茲將結(jié)構(gòu)界定為“作為系統(tǒng)的一部分的安排和規(guī)則”（Waltz，1979）。

（二）結(jié)構(gòu)性權(quán)力的發(fā)展

蘇珊·斯特蘭奇之后的學(xué)者開始向結(jié)構(gòu)性權(quán)力內(nèi)部進(jìn)行挖掘，有學(xué)者細(xì)化結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論，并擴(kuò)展了生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的概念，將生產(chǎn)結(jié)構(gòu)分為4 個(gè)子類別：全球價(jià)值鏈的中心地位、市場(chǎng)力量、資產(chǎn)所有權(quán)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定（Malkin，2022）。也有學(xué)者從動(dòng)態(tài)的角度分析結(jié)構(gòu)性權(quán)力，認(rèn)為在研究結(jié)構(gòu)性權(quán)力運(yùn)作方式的過程中，關(guān)鍵問題包括權(quán)力結(jié)構(gòu)如何產(chǎn)生、行為體如何受到結(jié)構(gòu)性權(quán)力的影響以及這些結(jié)構(gòu)性權(quán)力關(guān)系會(huì)以怎樣的方式走向瓦解（Hayward，2018）。

此外，還有學(xué)者從橫向發(fā)展的視角即以權(quán)力轉(zhuǎn)移的視角研究結(jié)構(gòu)性權(quán)力。如Winecoff（2020）將結(jié)構(gòu)性權(quán)力與現(xiàn)代復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)科學(xué)聯(lián)系起來，實(shí)證美國(guó)在當(dāng)前的世界政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域仍然保持著核心結(jié)構(gòu)地位。部分學(xué)者在權(quán)力轉(zhuǎn)移的研究范圍內(nèi)將結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論作為相對(duì)實(shí)力權(quán)力理論的替代，證明了國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)問題（即設(shè)置和引領(lǐng)國(guó)際談判議題）的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)比國(guó)家實(shí)力優(yōu)勢(shì)在國(guó)際體系中更為重要（Kitchen，2019）。

（三）結(jié)構(gòu)性權(quán)力的理論啟示

首先，結(jié)構(gòu)性權(quán)力需要進(jìn)行概念更新，對(duì)結(jié)構(gòu)性權(quán)力的理解要在權(quán)力轉(zhuǎn)移的動(dòng)態(tài)變化下進(jìn)行。結(jié)構(gòu)性權(quán)力不是一蹴而就的，其產(chǎn)生之初往往需要使用聯(lián)系性權(quán)力。二戰(zhàn)之后全球國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)入重建軌道，美國(guó)利用其聯(lián)系性權(quán)力改造了德國(guó)和日本的政體，在某種程度上確保了國(guó)際新秩序的運(yùn)行，但是在這種國(guó)際新秩序建立之后，締造者也會(huì)受到“自我約束”的限制，如美國(guó)近年來的逆多邊化和貿(mào)易保護(hù)主義政策也會(huì)在國(guó)內(nèi)和國(guó)際上受到阻力和批評(píng)。

其次，由于結(jié)構(gòu)性權(quán)力獨(dú)立于其締造者，參與者也可以利用結(jié)構(gòu)性權(quán)力。結(jié)構(gòu)性權(quán)力產(chǎn)生于國(guó)家，但一定程度上又獨(dú)立于國(guó)家。因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)性權(quán)力體現(xiàn)為制定規(guī)則的權(quán)力，而規(guī)則制定之后一定要有穩(wěn)定性和可預(yù)期性，即規(guī)則制定之后國(guó)家對(duì)其影響力也會(huì)降低，甚至難以控制規(guī)則的后續(xù)運(yùn)行。以WTO 爭(zhēng)端解決機(jī)制為例，盡管WTO 最初由以美國(guó)為首的23 個(gè)創(chuàng)始國(guó)推動(dòng)建立，但是規(guī)則制定之后，在發(fā)生具體爭(zhēng)端時(shí)也不會(huì)明顯傾向這23 個(gè)成員。與聯(lián)系性權(quán)力偏向強(qiáng)迫性與強(qiáng)制性不同，結(jié)構(gòu)性權(quán)力重在提供選擇的可能性。因此，當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)的格局已經(jīng)由聯(lián)系性權(quán)力主導(dǎo)轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)性權(quán)力主導(dǎo)，換言之，各個(gè)經(jīng)濟(jì)體之間的交往少了對(duì)抗性，多了合作性（蔡從燕，2022）。

最后，結(jié)構(gòu)性權(quán)力在多邊投資規(guī)則層面有所側(cè)重。在投資便利化過程中，主要涉及的是生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和金融結(jié)構(gòu)。按照Malkin（2022）對(duì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的劃分，全球價(jià)值鏈的中心地位和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定是結(jié)構(gòu)性權(quán)力在投資議題中影響最大的。金融結(jié)構(gòu)很難同生產(chǎn)結(jié)構(gòu)完全分開，因?yàn)榻鹑谛袠I(yè)就其作用而言本應(yīng)是促進(jìn)生產(chǎn)性投資，但是在實(shí)踐中大多數(shù)金融市場(chǎng)活動(dòng)不再促進(jìn)生產(chǎn)性投資，甚至?xí)侠劢?jīng)濟(jì)發(fā)展（Dafe et al．，2022）。Zayim（2022）論證了金融如何從債務(wù)主導(dǎo)型的金融化增長(zhǎng)而不是生產(chǎn)性投資中獲得其結(jié)構(gòu)性力量。同時(shí)，金融結(jié)構(gòu)的作用對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的重要性亦不相同。

四、投資便利化談判與結(jié)構(gòu)性權(quán)力

（一）結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論支撐投資便利化議題的提出

當(dāng)今國(guó)際投資領(lǐng)域并沒有形成完整的多邊規(guī)則，而是正在形成政策性競(jìng)爭(zhēng)，如巴西與印度就在國(guó)際投資規(guī)則上試圖與美國(guó)、歐盟主導(dǎo)的國(guó)際投資規(guī)則形成競(jìng)爭(zhēng)。①2020年巴西和印度簽署了《投資合作和便利化協(xié)定》（Investment Cooperation and Facilitation Treaty，巴西—印度ICFT），與美歐投資協(xié)定范式強(qiáng)調(diào)保護(hù)和促進(jìn)投資不同，巴西—印度ICFT以便利投資為價(jià)值取向，并強(qiáng)化了東道國(guó)規(guī)制權(quán)。同時(shí)，國(guó)家層面還存在大量的區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定和雙邊投資協(xié)定，根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議《世界投資報(bào)告2022》，現(xiàn)行有效的國(guó)際投資協(xié)定共有2,558 個(gè)。這些都說明投資便利化領(lǐng)域的國(guó)際規(guī)則并未完全統(tǒng)一。與此同時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)在受到新冠疫情的持續(xù)沖擊后，更加需要增加投資來推動(dòng)就業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國(guó)在此背景下提出投資便利化議題可以得到結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論的支撐，中國(guó)有需求也有能力。下面將利用結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論分析中國(guó)引領(lǐng)投資便利化議題的支撐點(diǎn)，以及結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論如何解釋其他聯(lián)合倡議議題的進(jìn)展困境，同時(shí)進(jìn)一步分析在投資便利化談判過程中中國(guó)可能面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。

關(guān)于生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的支撐，Malkin（2022）考察了中美貿(mào)易和技術(shù)沖突，描繪了中國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)中的自主性和影響力，根據(jù)無形資產(chǎn)在全球價(jià)值鏈日益增長(zhǎng)的重要性進(jìn)行了評(píng)估，對(duì)結(jié)構(gòu)性權(quán)力提供了新的解釋，其將中美科技和貿(mào)易對(duì)抗描述為兩個(gè)超級(jí)大國(guó)之間的相對(duì)權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)。有關(guān)中國(guó)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和商業(yè)化、全球價(jià)值鏈提升以及標(biāo)準(zhǔn)制定和競(jìng)爭(zhēng)政策領(lǐng)域崛起的數(shù)據(jù)和文獻(xiàn)證明了中國(guó)在這些類別中不斷增強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)。報(bào)告的結(jié)論是，中國(guó)擁有潛在的生產(chǎn)力，《中國(guó)制造2025》和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃旨在實(shí)現(xiàn)中國(guó)的結(jié)構(gòu)性力量潛力（Malkin，2022）。與此同時(shí)，“一帶一路”倡議提出以來，中國(guó)和沿線國(guó)家的經(jīng)貿(mào)往來日益加強(qiáng)，強(qiáng)化了與沿線國(guó)家的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)分工。此外，《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP) 的簽訂也使中國(guó)在區(qū)域貿(mào)易價(jià)值鏈中處于更優(yōu)勢(shì)的地位。

關(guān)于金融結(jié)構(gòu)的支撐，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（簡(jiǎn)稱“亞投行”）為中國(guó)提出并引領(lǐng)投資便利化談判也提供了支撐。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，亞投行推動(dòng)了成員方的基礎(chǔ)設(shè)施投資，基礎(chǔ)設(shè)施投資數(shù)量和質(zhì)量在推動(dòng)成員方對(duì)外出口方面起到了重要的中間渠道作用，亞投行的成立從經(jīng)濟(jì)上推動(dòng)了成員方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)關(guān)聯(lián)與由此的貿(mào)易增長(zhǎng)（汪建新，2022）。金融結(jié)構(gòu)性權(quán)力的核心是創(chuàng)造信貸的能力，通過信貸關(guān)系獲得的債權(quán)可以間接提升本國(guó)的金融結(jié)構(gòu)性權(quán)力。亞投行作為中國(guó)首個(gè)倡導(dǎo)設(shè)立的多邊金融機(jī)構(gòu)，已經(jīng)順利運(yùn)行了7 年，中國(guó)是亞投行的第一大股東。據(jù)亞洲開發(fā)銀行2017 年發(fā)布的《滿足亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求》報(bào)告測(cè)算，從2016 年到2030 年，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求將超過26 萬億美元，年均高達(dá)1．7 萬億美元。如此大的潛在資金需求量，再加上亞投行1,000 億美元的法定股本，使得中國(guó)提出投資便利化議題有了充分的結(jié)構(gòu)性權(quán)力基礎(chǔ)。。

合理擱置了安全結(jié)構(gòu)的敏感話題。安全結(jié)構(gòu)比較特殊，安全的實(shí)質(zhì)保障是武力背書。這不僅意味著提供安全者可以獲得權(quán)力，也意味著一國(guó)政府對(duì)“由他國(guó)提供安全的權(quán)力”持保守態(tài)度。換言之，本國(guó)一般不愿意破壞自身的安全結(jié)構(gòu)以使別的國(guó)家獲得安全結(jié)構(gòu)性權(quán)力。WTO 投資便利化談判倡議明確表示不涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資保護(hù)和投資者—東道國(guó)爭(zhēng)端解決方面的內(nèi)容，而且不會(huì)要求成員改變國(guó)內(nèi)投資政策，①Joint Ministerial Statement on Investment Facilitation for Development Contained in WTO Document WT/MIN(17)/59 dated 13 December 2017．也是對(duì)安全結(jié)構(gòu)特殊性的考慮。WTO 投資便利化談判聚焦提高投資政策的透明度和可預(yù)測(cè)性以及提升與投資相關(guān)的行政程序的效率，相對(duì)而言達(dá)成談判成果的阻力更小一點(diǎn)。

（二）其他議題推進(jìn)乏力的結(jié)構(gòu)性權(quán)力解釋

投資便利化談判是以聯(lián)合倡議的形式進(jìn)行的非正式協(xié)商，在目前的WTO 貿(mào)易話題中，還有其他3 個(gè)聯(lián)合倡議：電子商務(wù)、服務(wù)國(guó)內(nèi)監(jiān)管和中小微企業(yè)非正式工作組，但均未取得明確的規(guī)則文本，因?yàn)橐I(lǐng)國(guó)缺乏相應(yīng)的結(jié)構(gòu)性權(quán)力。以電子商務(wù)談判為例，美國(guó)提案?jìng)?cè)重于數(shù)字信息的跨境自由流動(dòng)及對(duì)軟件源代碼和算法的保護(hù)；歐盟支持?jǐn)?shù)據(jù)流動(dòng)和禁止本地化措施，但關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)和信息保護(hù)的案文規(guī)則與美國(guó)強(qiáng)調(diào)的信息自由流動(dòng)有沖突；中國(guó)目前重點(diǎn)仍在發(fā)展以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)的跨境貨物貿(mào)易，數(shù)字產(chǎn)品尚處于起步階段，對(duì)數(shù)字貿(mào)易新規(guī)則的接受存疑（石靜霞，2020）。數(shù)據(jù)能否跨境自由流動(dòng)將直接影響一國(guó)的安全結(jié)構(gòu)，因此在這個(gè)問題上歐盟和美國(guó)的基本立場(chǎng)存在差異，電子商務(wù)談判難以為繼也就不在意料之外了。

結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論解釋了為什么中國(guó)可以提出并且引領(lǐng)投資便利化議題，也提供了一個(gè)可能的視角分析為什么在某些議題中中國(guó)做不到引領(lǐng)和推進(jìn)。結(jié)構(gòu)性權(quán)力不僅在議題的發(fā)起上有所作用，也可用來分析當(dāng)前WTO 投資便利化談判的難點(diǎn)所在。

（三）生產(chǎn)結(jié)構(gòu)視角下的投資便利化談判

生產(chǎn)結(jié)構(gòu)可以理解為生產(chǎn)什么、由誰生產(chǎn)、為誰生產(chǎn)、用什么方法生產(chǎn)和按什么條件生產(chǎn)等各種安排的總和，簡(jiǎn)言之即是資源配置的問題。經(jīng)濟(jì)全球化帶來的變化之一便是跨國(guó)公司的興起，正如斯特蘭奇所言，在當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，國(guó)家和跨國(guó)公司的交往對(duì)各國(guó)人民和各國(guó)政府的影響比國(guó)與國(guó)之間外交更有決定性作用。改革開放以來，跨國(guó)公司對(duì)推動(dòng)中國(guó)加入國(guó)際貿(mào)易循環(huán)、參與全球投資合作、促進(jìn)國(guó)際技術(shù)合作以及融入全球供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)等方面發(fā)揮了重要作用（商務(wù)部研究院課題組，2021）。 但現(xiàn)在主要的跨國(guó)公司總部還是在發(fā)達(dá)國(guó)家，跨國(guó)公司一方面會(huì)給東道國(guó)帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力，提供就業(yè)崗位；另一方面也會(huì)通過壓制技術(shù)升級(jí)遏制發(fā)展中國(guó)家的技術(shù)進(jìn)步，進(jìn)而鞏固發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際投資領(lǐng)域的國(guó)際話語權(quán)。就中國(guó)而言，自中美發(fā)生貿(mào)易摩擦以來，迫于美國(guó)對(duì)華政策調(diào)整的政治壓力，跨國(guó)公司在全球部署先進(jìn)技術(shù)資源時(shí)必然會(huì)相應(yīng)地抑制在中國(guó)的投資布局配置水平（胡葉琳和余菁，2021）。也有學(xué)者從實(shí)證角度證明，中國(guó)嵌入全球價(jià)值鏈不僅沒有產(chǎn)生預(yù)期的技術(shù)升級(jí)，反而帶來了發(fā)達(dá)國(guó)家的“俘獲效應(yīng)”和“低端鎖定”（呂越等，2018）。為了緩解這一不利形勢(shì)，將中國(guó)在區(qū)域貿(mào)易生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中的優(yōu)勢(shì)擴(kuò)大到全球范圍，需要進(jìn)一步推進(jìn)《投資便利化協(xié)定》的達(dá)成，以幫助中國(guó)企業(yè)“走出去”。

（四）安全結(jié)構(gòu)視角下的投資便利化談判

中國(guó)面臨其他國(guó)家安全結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)，即一些成員方的外商投資審查制度。近年來，世界主要經(jīng)濟(jì)體先后建立了外商投資審查制度，如美國(guó)主要以國(guó)家安全為由，對(duì)其本國(guó)行業(yè)實(shí)行保護(hù)；歐盟則為保證對(duì)自身安全結(jié)構(gòu)的控制，對(duì)涉及關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵材料和敏感信息的投資進(jìn)行審查，且審查范圍還在不斷擴(kuò)大。有學(xué)者指出歐盟外商投資審查制度實(shí)際上是針對(duì)中國(guó)的（林桂軍，2020）。同時(shí)，投資便利化談判也對(duì)中國(guó)的安全結(jié)構(gòu)造成了一定的挑戰(zhàn)，中國(guó)需要探索如何最大程度實(shí)現(xiàn)開放投資的同時(shí)保障國(guó)家安全（高華，2022）。

作為投資便利化談判的積極參與方，歐盟根據(jù)外商投資審查制度所進(jìn)行的審查是否等同于授權(quán)？“授權(quán)”是《投資便利化協(xié)定》中的核心概念，“復(fù)活節(jié)文本”規(guī)定，“授權(quán)”是指一個(gè)成員方的權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)一項(xiàng)投資活動(dòng)，同時(shí)規(guī)定另一成員方的投資者在該成員合法開展投資活動(dòng)必須滿足的條件或?qū)崿F(xiàn)條件的行政行為。“復(fù)活節(jié)文本”有41 處提到“授權(quán)”，這也是“精簡(jiǎn)行政程序”一章的主要內(nèi)容。如果認(rèn)為外商投資審查等同于授權(quán)的話，“復(fù)活節(jié)文本”第18．1 條內(nèi)容“如果一成員采取或維持與投資授權(quán)有關(guān)的措施，該成員應(yīng)確保主管當(dāng)局以獨(dú)立于進(jìn)行需要授權(quán)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的任何企業(yè)的方式作出和管理其決定”將會(huì)擴(kuò)大分歧，因?yàn)橥馍掏顿Y審查制度可能構(gòu)成對(duì)國(guó)外企業(yè)一定程度上的歧視。歐盟域內(nèi)獨(dú)特的國(guó)家結(jié)構(gòu)將使這個(gè)問題進(jìn)一步復(fù)雜化，因?yàn)闅W盟內(nèi)部不同國(guó)家的外商投資審查制度也不相同，如荷蘭就只對(duì)外國(guó)投資者進(jìn)行審查，而羅馬尼亞不僅審查外國(guó)投資者也審查本國(guó)投資者。

（五）金融結(jié)構(gòu)視角下的投資便利化談判

金融例外由中國(guó)代表提出，包括兩個(gè)方面：政府的一般性規(guī)則即貨幣政策、信貸政策、匯率政策只要以非歧視的方式實(shí)行，即使與《投資便利化協(xié)定》的規(guī)則不一致，也可以成為例外；政府的特別規(guī)則即政府提供給企業(yè)的貸款、信托和保險(xiǎn)，不屬于《投資便利化協(xié)定》的承諾范圍。以結(jié)構(gòu)性權(quán)力理論分析中國(guó)的金融例外主張的利弊，要考慮中國(guó)的金融例外實(shí)質(zhì)上保護(hù)的是何種利益，即為什么中國(guó)會(huì)提出這樣的主張。因?yàn)榘凑铡锻顿Y便利化協(xié)定》的主旨，即使這些“金融例外”不構(gòu)成例外，中國(guó)也只是需要在透明度和行政程序上做出改變，而無需讓這些政策本身排除出《投資便利化協(xié)定》即可。這主要是因?yàn)橹袊?guó)的金融系統(tǒng)發(fā)展程度還不夠發(fā)達(dá)，監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)還不夠豐富，為了防范化解金融領(lǐng)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，故對(duì)投資便利化談判中的金融因素采取較為審慎的態(tài)度。

五、結(jié)構(gòu)性權(quán)力視角的中國(guó)應(yīng)對(duì)

（一）以點(diǎn)帶面：以投資便利化談判塑造談判規(guī)則

國(guó)際制度中的國(guó)際法來源包括國(guó)際慣例、習(xí)慣國(guó)際法和被國(guó)家法律確認(rèn)的一般原則（Raustiala，2017）。與投資便利化相關(guān)的是國(guó)際慣例的形成，盡管國(guó)際慣例的形成需要較長(zhǎng)的時(shí)間，但是國(guó)際慣例的最初實(shí)踐嘗試也具有至關(guān)重要的地位。投資便利化談判即具有這種開創(chuàng)性的地位，不僅在談判過程中需要調(diào)和不同國(guó)家的利益訴求，而且在達(dá)成《投資便利化協(xié)定》之后，為使其納入WTO 法律框架也需要進(jìn)一步的嘗試。本文認(rèn)為較為適宜的路徑是在《世界貿(mào)易組織協(xié)定》下新設(shè)附件5，盡管這一嘗試不一定可以獲得全體共識(shí)同意，但是即使未獲得WTO 法律框架下的法律地位，隨著各成員方的遵守和實(shí)行，《投資便利化協(xié)定》最終依然有可能成為國(guó)際制度的來源，比如作為國(guó)際慣例或者習(xí)慣國(guó)際法存在。

目前的投資便利化談判議程是4 個(gè)WTO 聯(lián)合倡議中推進(jìn)較為順利的，無論投資便利化談判最終成功與否都有可能建立談判慣例，使中國(guó)參與國(guó)際事務(wù)更為順暢。此處提及的談判慣例并非在多邊協(xié)定談判的語境中進(jìn)行，而是說在以聯(lián)合倡議為載體的非正式談判中如何具體有效地組織談判程序。如2022 年底結(jié)束的實(shí)質(zhì)性文本談判就應(yīng)該確定為一個(gè)慣例，即在各參與方同意結(jié)束實(shí)質(zhì)性文本談判之后，便不再提出新的議案，而是集中討論文本中的分歧點(diǎn)。

（二）結(jié)構(gòu)性權(quán)力的影響過程：談判過程透明化

投資便利化談判過程的具體信息是保密的，這無可厚非，但是成員方代表提出的提案相對(duì)而言應(yīng)該是具有充分說服力的提議。Forst（2017）認(rèn)為結(jié)構(gòu)性權(quán)力中的“權(quán)力（power）”應(yīng)該為“影響（influence）”，基于此，成員方代表的提案本應(yīng)是展示本國(guó)主張和對(duì)國(guó)際事務(wù)理解的絕佳載體，在WTO 投資便利化談判議程允許成員方公布提案的規(guī)則下主動(dòng)公開將是擴(kuò)大本國(guó)影響力的重要選擇。中國(guó)可以率先示范，推動(dòng)談判過程的公開化和透明化，如果考慮到過分的公開會(huì)影響談判進(jìn)展，也可以設(shè)定一個(gè)時(shí)間期限，在期限之后公開中國(guó)的提案內(nèi)容。

（三）對(duì)照結(jié)構(gòu)性權(quán)力實(shí)現(xiàn)內(nèi)部變革

（1）保障安全的投資環(huán)境。與歐盟通過建立和推廣專門的國(guó)際投資法庭機(jī)制來提升國(guó)際投資領(lǐng)域的話語權(quán)進(jìn)而建立高標(biāo)準(zhǔn)投資規(guī)則以引領(lǐng)投資規(guī)則不同，中國(guó)應(yīng)該結(jié)合本國(guó)國(guó)情，繼續(xù)聚焦國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化來保障安全的投資環(huán)境。世界銀行集團(tuán)在《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中將營(yíng)商指數(shù)作為衡量指標(biāo)，建立了10 個(gè)指標(biāo)，對(duì)190 個(gè)經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行排名。盡管該報(bào)告從2021 年開始已經(jīng)停止發(fā)布，但是其指標(biāo)體系仍然值得借鑒。接下來可以考慮兩項(xiàng)具體舉措：一是在國(guó)際層面，由亞投行繼續(xù)這項(xiàng)工作，初步可以就“一帶一路”倡議相關(guān)國(guó)家每年度進(jìn)行營(yíng)商環(huán)境排名；二是在國(guó)內(nèi)層面，雖然國(guó)家發(fā)改委自2020 年開始發(fā)布《中國(guó)營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》，對(duì)各地區(qū)、各部門的營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，但在國(guó)際化傳播方面，政府部門報(bào)告同國(guó)際資本關(guān)注點(diǎn)有一定偏差，委托國(guó)際較為知名的國(guó)內(nèi)智庫(kù)進(jìn)行這項(xiàng)工作或是更好選擇。

中國(guó)商務(wù)部每年公布的《中國(guó)外商投資指引》基本滿足了WTO 投資便利化談判對(duì)透明度的要求，中國(guó)可以在繼續(xù)優(yōu)化該文書的同時(shí)，在WTO 投資便利化談判中積極推廣該指引的框架，爭(zhēng)取得到其他談判成員的接受。此外，在WTO 投資便利化談判過程中有成員方建議可以參照國(guó)際貿(mào)易中心（ITC）的貿(mào)易障礙預(yù)警（TOAM）建立商業(yè)障礙警報(bào)機(jī)制，①WTO Structured Discussions on Investment Facilitation for Development．INF/IFD/RD/74/Rev．6,9 February,2022,p． 21．該機(jī)制值得推廣部分可先在國(guó)內(nèi)試點(diǎn)。

（2）構(gòu)建良好的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)?？鐕?guó)公司有巨大的國(guó)際溝通作用，中國(guó)應(yīng)該繼續(xù)鼓勵(lì)企業(yè)走出去，幫助國(guó)家掌握生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性權(quán)力。前述發(fā)達(dá)國(guó)家利用跨國(guó)公司對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行“低端鎖定”并不必然意味著要拒絕跨國(guó)公司的投資，恰恰相反，這展示了進(jìn)一步拓寬跨國(guó)公司為國(guó)家獲取生產(chǎn)結(jié)構(gòu)性權(quán)力的路徑。中國(guó)要繼續(xù)鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)企業(yè)融入全球價(jià)值鏈，利用國(guó)內(nèi)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，以“一帶一路”倡議為契機(jī)，將中國(guó)跨國(guó)公司的價(jià)值鏈延伸到國(guó)際上，搶占高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的制高點(diǎn)，讓W(xué)TO 投資便利化談判為中國(guó)制造創(chuàng)造更多價(jià)值。

（3）提供開放高效的金融投資服務(wù)。雖然人民幣是世界第四大支付貨幣，但歐美國(guó)家的支付金額總量占比仍然高達(dá)八成，占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位。人民幣國(guó)際化的核心是要具有國(guó)際結(jié)算貨幣的職能，關(guān)于這一點(diǎn)，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，美國(guó)正是通過“美元—石油”的結(jié)構(gòu)筑牢美元的國(guó)際貨幣地位。未來中國(guó)可以在WTO 投資便利化談判中提出，在《投資便利化協(xié)定》參與方之間進(jìn)行國(guó)際投資時(shí)，鼓勵(lì)建立貨幣互換合作機(jī)制，并在實(shí)踐中積極提供以人民幣計(jì)價(jià)的投資融資服務(wù)。

（4）爭(zhēng)取領(lǐng)先的知識(shí)結(jié)構(gòu)?！皬?fù)活節(jié)文本”第25 條也提到，執(zhí)行本協(xié)定各項(xiàng)規(guī)定的程度和時(shí)機(jī)應(yīng)與發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家成員的執(zhí)行能力有關(guān)，如果一個(gè)發(fā)展中國(guó)家或最不發(fā)達(dá)國(guó)家成員繼續(xù)缺乏必要的能力，在獲得執(zhí)行能力之前將不需要執(zhí)行有關(guān)規(guī)定。也就是說，發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家的執(zhí)行情況是決定《投資便利化協(xié)定》實(shí)際效果的關(guān)鍵。中國(guó)在WTO 投資便利化談判中應(yīng)積極表示向最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供技術(shù)支持和能力建設(shè)援助，同時(shí)積極爭(zhēng)取參加投資便利化委員會(huì)的具體工作機(jī)會(huì)。