地方政府為何選擇協(xié)商治理？

摘 要：基于統(tǒng)籌發(fā)展與安全的邏輯，協(xié)商治理成為地方政府消解鄰避沖突的主要方式，具有明顯的示范擴散效應。既有研究對地方政府選擇協(xié)商治理的影響因素與生成機制關(guān)注不足。以27個鄰避沖突案例為對象，運用定性比較分析法，揭示鄰避沖突消解中地方政府選擇協(xié)商治理的形成機理。媒體關(guān)注、公眾訴求、輿論熱度是地方政府選擇協(xié)商治理的必要條件，行動策略和部門注意力則是地方政府選擇協(xié)商治理的充分條件，不同條件組合主要呈現(xiàn)出政府主導型、社會主導型和政社聯(lián)動型三種不同的驅(qū)動邏輯。在此基礎(chǔ)上，凝練出地方政府選擇協(xié)商治理是壓力回應機制、組織學習機制和治理競賽機制共同作用的結(jié)果。從鄰避沖突拓展至一般性公共治理領(lǐng)域，應重視協(xié)商治理在地方治理中的作用與價值，使其服務(wù)于中國治理現(xiàn)代化進程。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突；協(xié)商治理；政府回應；治理現(xiàn)代化

中圖分類號：D669.3 文獻標識碼：A

文章編號：1008－7168（2023）05－0025－12

一、問題的提出

“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂。”［1］（p.31）鄰避沖突是人類社會向現(xiàn)代化發(fā)展轉(zhuǎn)型的衍生物，其發(fā)生過程牽扯利益、權(quán)利、權(quán)力等多個要素，三者間的關(guān)系若協(xié)調(diào)不當，很容易滋生動亂。自1977年歐海爾提出鄰避（Not In My Back Yard）概念以來，鄰避沖突成為公共管理領(lǐng)域的一項重要研究議題。在眾多研究取向中，政府回應方式與風險決策中的公眾參與無疑是學界關(guān)注的焦點。政府回應方式有強制型與協(xié)商型之分。公眾參與有非理性的無序參與和參與不足這兩種值得關(guān)注的問題［2］。當前我國鄰避治理主要體現(xiàn)在如下三個方面：一是鄰避設(shè)施選址中的利益沖突；二是城市化進程中的空間權(quán)利爭奪；三是公共價值失靈［3］。不管是利益沖突、空間沖突抑或價值沖突，協(xié)商治理都被視為調(diào)和三種沖突的黏合劑，在解決棘手公共問題場域中大有可為。

近年來，鄰避沖突的數(shù)量、規(guī)模、對抗程度和社會影響在逐年降低，呈現(xiàn)出衰減的趨勢［4］。從當下的一些案例中可以發(fā)現(xiàn)，不同類型的鄰避事件在治理策略方面呈現(xiàn)出高度的相似性，即傳統(tǒng)的強制型治理策略大幅減少，一種以協(xié)商對話、平等談判為特征的柔性治理方式正在成為主流［5］。一方面，協(xié)商治理的擴散得益于中央政府的大力倡導。另一方面，協(xié)商治理的擴散還得益于全國各個地方社會治理創(chuàng)新熱潮的興起，地方政府通過學習成功的治理經(jīng)驗，將協(xié)商治理納入治理工具箱。除此以外，社會公眾公共意識的覺醒和公共參與能力的提升也為協(xié)商治理提供了成長的沃土。

令人感興趣的是，面對鄰避沖突，在什么樣的條件下，地方政府會選擇協(xié)商治理方式？進一步地，地方政府選擇協(xié)商治理的生成邏輯是什么？這些構(gòu)成了本文的核心問題意識。在學界，張緊跟較早關(guān)注到了鄰避沖突治理中協(xié)商治理方式在全國各地擴散的現(xiàn)象，并通過個案歸納總結(jié)，提煉出協(xié)商治理擴散的基本過程［6］。但囿于研究方法的局限，其并未充分闡釋地方政府選擇協(xié)商治理的動因與生成機理。事實上，在多元共治情境下，鄰避沖突治理本身是一個受多元因素交互影響的復雜現(xiàn)象，單維度的個案研究往往難以呈現(xiàn)這種復雜性。鑒于此，本文搜集了我國2007-2019年期間發(fā)生的鄰避沖突案例，運用定性比較分析方法，系統(tǒng)求解地方政府選擇協(xié)商治理方式的影響因素與組合條件，并揭示其形成機制。一方面，深化對地方政府在鄰避沖突治理中差異化行為的機理性認識。另一方面，把握地方政府行為轉(zhuǎn)變的總體性規(guī)律。

二、文獻回顧與分析框架

（一）協(xié)商治理的緣起與中國實踐

作為一個成長中的新公共治理范式，協(xié)商治理的出現(xiàn)可以追溯到20世紀90年代，協(xié)商治理因協(xié)商民主而得名。因而，協(xié)商民主是協(xié)商治理的主要理論與實踐來源。在西方社會，協(xié)商民主在實踐上是一種通過公共協(xié)商影響公共決策的民主形式［7］。正如德勒澤克所言，“民主走向協(xié)商，表明人們在持續(xù)關(guān)注著民主的真實性：在多大程度上，民主控制是實質(zhì)性的而不是象征性的，而且公民有能力參與其中”［8］（p.1）。后來，這種協(xié)商民主理念與方法逐漸發(fā)展成一種新的治理范式，即協(xié)商治理。哈耶爾給協(xié)商治理做了一個簡要的界定，他認為協(xié)商治理是一種政策制定的方式，在這種方式中“許多空間被創(chuàng)造出來以使得不同的機構(gòu)、中介、團體、積極分子以及公民個人走到一起就緊迫的社會問題進行協(xié)商”［9］（p.88）。協(xié)商治理通過與協(xié)商民主的交融發(fā)展，已成為公共治理未來發(fā)展的一個重要方向。

從西方場景到中國實踐，協(xié)商治理的理念既一脈相承又有著中國自身獨特的內(nèi)涵特征和制度應用環(huán)境。對此，王巖認為，馬克思主義國家觀是中國協(xié)商治理的理論前提，中國特色社會主義制度是中國協(xié)商治理的存在場域，黨領(lǐng)導的廣大人民群眾是中國協(xié)商治理的必然主體［10］。王浦劬也指出，在我國，協(xié)商治理是政治主體基于政治組織和公民的政治權(quán)利，以協(xié)商和對話的程序和形式達成共識或者協(xié)調(diào)分歧，以實現(xiàn)國家和公共治理利益目標的特定政治機制［11］。也有學者指出，協(xié)商治理主要體現(xiàn)為國家對社會力量的激活與吸納，“激活”意味著社會力量在國家提供的制度平臺上通過協(xié)商影響治理，“吸納”則是國家通過制度創(chuàng)新為社會力量參與治理過程提供更多的協(xié)商機會［12］，協(xié)商治理可以最大限度地實現(xiàn)各類關(guān)系的協(xié)調(diào)和諧，促進多元主體共同治理國家和社會［13］。在社會發(fā)展和治理轉(zhuǎn)型期，協(xié)商治理在我國基層農(nóng)村自治、城市社區(qū)治理等領(lǐng)域都發(fā)揮了關(guān)鍵性作用，有著廣闊的應用前景。

（二）鄰避沖突中的協(xié)商治理應用

面對鄰避沖突這一議題，協(xié)商治理主要從如下三種視角展開研究。一是政策過程的視角。該視角強調(diào)在決策議程開啟階段，政府應及時進行信息公開，在政策營銷基礎(chǔ)上，組織利益相關(guān)者積極、有效、有序地參與風險的溝通和化解［14］。其中，擺脫傳統(tǒng)決策模式思維禁錮，建立多元對話機制是協(xié)商治理的關(guān)鍵所在［15］。而在政策制定過程中，地方政府應以聽證會等方式聽取利益相關(guān)者的意見，實現(xiàn)權(quán)力共享，以此達成利益均衡，降低公眾的心理風險預期［16］。二是政治系統(tǒng)的視角。該視角主要關(guān)注公民的政治參與權(quán)利，主張通過保證良好的政治輸入與輸出，塑造透明公正負責任的政府和優(yōu)秀的公民［17］，在此基礎(chǔ)上，以雙向參與、民主協(xié)商的方式，讓利益相關(guān)者全部參與其中［18］。三是公民權(quán)利的視角。有學者指出，公民權(quán)的發(fā)展和政治民主化的進步是推動協(xié)商治理的動力之一［19］。但是，在實際運行過程中，公眾利益表達不暢使得公民權(quán)并沒有發(fā)揮很好的效果，導致協(xié)商通道或協(xié)商場域缺失［20］。

綜合來看，以上三種視角從不同維度凸顯了協(xié)商治理在化解鄰避沖突中的價值，盡管協(xié)商治理還存在協(xié)商主體地位不平等、制度供給不足、協(xié)商意愿缺乏等問題［21］，但其對地方政府走出鄰避困境的積極價值不容忽視，利用協(xié)商方式消解鄰避沖突已成為一個學術(shù)共識［22］。

（三）分析框架

在地方協(xié)商治理中，作為國家在地方上的代理人，地方政府不再是公共決策的唯一主導者，社會力量成為影響公共決策的重要變量，二者共同影響政府的政策產(chǎn)出。

“國家—社會”關(guān)系成為理解當下地方政府以協(xié)商治理消解鄰避沖突的重要分析框架。

“壓力—回應”邏輯是地方政府消解鄰避沖突的主要動力來源，當焦點事件發(fā)生時，地方政府會將注意力轉(zhuǎn)移到緊急議程上，采取特定行動維護地方穩(wěn)定。社會運動理論也證實，面對外部不確定性事件對官僚體制內(nèi)部運作體系的沖擊，政府必然會選擇相應的方式、采取必要的手段予以回應，鞏固組織合法性。作為政府回應的一種重要方式，協(xié)商治理是政府內(nèi)部資源整合、命令傳遞、部門聯(lián)動的結(jié)果［23］。然而，在對社會問題的治理過程中，治理工具和政策的選擇還受到政府以外的一系列因素影響。尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)輿論已經(jīng)成為影響議程設(shè)置的重要因素［24］，因而政府系統(tǒng)外部的社會因素亦是影響政府回應方式的重要干擾變量［25］。

綜上，從“國家—社會”二元共構(gòu)視角來看，政府回應方式的選擇是政府與社會交互聯(lián)動的結(jié)果。根據(jù)經(jīng)驗觀察與已有研究基礎(chǔ)，本文確定以部門注意力、領(lǐng)導重視、危機學習三個變量為政府內(nèi)部要素，以媒體關(guān)注、公眾訴求、行動策略、輿論熱度四個變量為社會外部要素，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建分析框架，用以解釋鄰避沖突中地方政府的治理策略選擇（參見圖1）。

1.政府內(nèi)部要素

（1）部門注意力。外部事件是公共決策的邏輯起點，任何決策都發(fā)酵于一定的政治、經(jīng)濟、文化和社會環(huán)境［26］。基于有限注意力和無限信息，政治系統(tǒng)內(nèi)部會對特定的決策信息進行持續(xù)監(jiān)測和跟蹤，治理行動也會隨外部環(huán)境變化進行不成比例的調(diào)整［27］。在鄰避沖突中，突發(fā)焦點事件通過打破常規(guī)議程，將部門注意力吸引到緊急事務(wù)之上。注意力發(fā)生變化時，政府議程也會做出相應調(diào)整［28］。因此，政府部門注意力影響議程設(shè)置進而決定政府行動。當部門注意力主要集中在維護社會穩(wěn)定上時，說明該議題十分重要和緊迫。由此，為防止群體事件的發(fā)生，降低社會風險，地方政府往往傾向于選擇協(xié)商治理，以此消解外部突發(fā)事件給政府治理帶來的負效應。

（2）領(lǐng)導重視?！案叨戎匾暋逼毡榇嬖谟陬I(lǐng)導話語體系當中，任何事件無論其復雜程度與處理難度如何，只要關(guān)鍵領(lǐng)導重視，就會得到有效解決。正所謂“老大難，老大難，老大重視就不難”，這一俗語也生動形象地表明了領(lǐng)導高度重視的現(xiàn)實有效性［29］。在中國的基層治理實踐中，黨政領(lǐng)導班子中的關(guān)鍵個人對于政策制定和執(zhí)行具有重大意義［30］?；诖?，地方政府的關(guān)鍵領(lǐng)導越重視用協(xié)商治理的方式消解鄰避沖突，協(xié)商治理理念越會通過科層壓力自上而下在各個部門傳播，各政府部門越傾向于選擇協(xié)商治理方式。

（3）危機學習。組織的危機學習是解決治理困境的有效方式和策略選擇，危機學習促使地方政府轉(zhuǎn)變治理理念，催生柔性治理方式，使治理行為朝民主治理邁進［31］。張樂和童星發(fā)現(xiàn)，隨著公眾的抵制次數(shù)增多，政府應急部門通過危機學習，會越來越重視風險溝通中的信息發(fā)布和公眾參與［32］。此外，從政策擴散理論來看，政府部門的外出交流考察也有利于促進該地區(qū)選擇協(xié)商治理方式。因此，組織的危機學習與政策擴散緊密相關(guān)，組織學習能力越強，交流考察越頻繁，地方政府越可能選擇協(xié)商治理方式。

2.社會外部要素

（1）媒體關(guān)注。在經(jīng)典的利益相關(guān)者理論框架下，媒體報道被視為典型的利益相關(guān)者行動［33］。網(wǎng)絡(luò)媒體是影響危機信息傳播的重要載體，合理利用媒體的傳播功能有利于政府進行危機管理［34］，在此意義上，媒介成為一種社會監(jiān)督和外部治理的重要力量［35］。一方面，媒體的大量連續(xù)關(guān)注會大大增強輿論的力量，繼而給政府施加壓力，迫使地方政府調(diào)整行動策略。因此，媒體關(guān)注度越高，地方政府越傾向選擇協(xié)商治理方式。另一方面，主流媒體對地方經(jīng)驗的宣傳和報道有助于提升地方政府的回應積極性，地方政府可能會因此而更主動地采取協(xié)商治理的方式消解鄰避沖突。

（2）公眾訴求。鄰避沖突中的群體性抗議活動是一種非常規(guī)的公眾訴求表達形式，在一定程度上能促進中央對地方政府的監(jiān)督，使地方政府調(diào)整治理政策［36］。對中央政府而言，公眾有限度的“忠誠的抗議”傳遞了有價值的信息，反映了地方政府工作的不足之處［37］。因此，公眾訴求有助于中央政府督促地方政府轉(zhuǎn)變治理理念。很多研究都充分肯定了公眾訴求對改變地方政府行動策略的正向驅(qū)動作用，公眾訴求也能夠有效提升重大項目的社會責任績效?；诖?，在鄰避沖突中，公眾訴求表達越強烈，公眾話語的影響力也會越強，地方政府越愿意選擇協(xié)商治理方式。

（3）行動策略?？範幍哪康脑谟谕ㄟ^向外部或內(nèi)部尋求輿論支持，從而在談判中獲得更多權(quán)益。大多數(shù)抗議活動不會釀成重大騷亂，但會在相當程度上影響政府決策、引發(fā)輿論大討論、造成巨大的社會影響［38］。從抗爭行動策略的表征來看，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”成為當前治理情景下的一個獨特現(xiàn)象［39］。所以，社會民眾的抗爭行動越激烈，地方政府越愿意選擇協(xié)商治理方式。

（4）輿論熱度。隨著自媒體的蓬勃發(fā)展，越來越多的個體行動者成了民意的代言人。社會公眾依靠新媒體技術(shù)擴大輿論宣傳，表達自身情緒，且這種情緒具有傳染效應，更多公眾受此影響而參與到政府議程設(shè)置當中去。由此可見，媒體輿論熱度在一定程度上會迫使地方政府轉(zhuǎn)變治理策略。據(jù)此，輿論熱度有效激發(fā)了公眾參與公共決策的熱情，輿論熱度越高，社會公眾的政治參與機會就會越多，地方政府也越有可能開放議程，趨向于選擇用協(xié)商治理方式化解鄰避沖突。

三、研究設(shè)計

（一）研究方法

定性比較分析（Qualitative Comparative Analysis，QCA）的優(yōu)勢在于能夠分析多因并果的社會現(xiàn)象。作為社會科學領(lǐng)域的一種研究方法，QCA最早由查爾斯·拉金創(chuàng)立，遵循集合論與布爾代數(shù)運算邏輯。它克服了單案例或多案例研究中的傳統(tǒng)缺陷，不再局限于簡單的描述性分析，使論證過程與論證結(jié)果更具科學性。QCA方法在社會科學研究領(lǐng)域得到較廣泛的普及和應用。在本研究中，地方政府選擇協(xié)商治理方式來消解鄰避沖突受到多種因素的影響，運用QCA方法可以揭示其復雜的因果邏輯。

（二）案例選擇

本研究選取了2007-2019年間發(fā)生的27個鄰避沖突案例。首先，我們主要通過現(xiàn)有文獻、各大新聞網(wǎng)站（新京報、網(wǎng)易新聞、澎湃新聞、騰訊新聞等）以及其他渠道的網(wǎng)絡(luò)公開資料（今日頭條、微博、微信公眾號等等）搜集整理了典型案例庫。然后，我們在上述案例庫的基礎(chǔ)上選取了27個案例，案例的選擇遵循以下四條原則。一是案例的代表性。所選取的案例有較大的社會影響力，都受到各大媒體和社會各界人士的廣泛關(guān)注，并且有豐富的文本資料支撐。二是案例的多樣性。在空間上，所選取的案例發(fā)生在全國各個省份，基本兼顧了中、東、西部的不同地區(qū)，能夠揭示鄰避沖突中地方政府選擇協(xié)商治理的普遍性規(guī)律。在時間上，所選案例覆蓋2007-2019年間的不同時間段，案例做到了“新舊”兼顧，這樣做有助于我們發(fā)現(xiàn)鄰避沖突中地方政府選擇協(xié)商治理的長時段特征。三是案例中政府回應方式的確定性。根據(jù)對結(jié)果變量的設(shè)定要求，所選取的案例在某一時間段內(nèi)都呈現(xiàn)出明確的政府回應方式（雙方協(xié)商或者雙方對抗僵持）。四是案例材料的可信性。通過媒體報道、學術(shù)文獻、論壇發(fā)帖、微博等多種形式收集資料，并通過三角檢定法反復進行對比交叉檢驗，從而獲得較高的信度。

（三）變量設(shè)計與操作化

1.條件變量

（1）部門注意力。校準主要選擇“是否列入政府議程”和“回應速度”兩個指標。前者被定義為地方政府是否將城市規(guī)劃、更新、建設(shè)中與民眾的沖突列為政府日常工作議程，后者被定義為地方政府與民眾發(fā)生利益沖突時是否第一時間做出回應。在變量的編碼上，主要通過查詢地方政府網(wǎng)站與權(quán)威媒體報道內(nèi)容形成文本并進行編碼（下同）。如果兩個指標都出現(xiàn)，則將該條件變量賦值為1。如果兩個指標中出現(xiàn)一個或者均未出現(xiàn)，則賦值為0。

（2）領(lǐng)導重視。校準主要選擇“市/縣（區(qū)）委書記或市/縣（區(qū)）行政首長重視”和“職能部門一把手重視”兩個指標。在鄰避沖突治理中，領(lǐng)導重視一般體現(xiàn)在日常工作會議、項目推進會、部署會講話中。因此，在變量編碼過程中，我們主要以“城市規(guī)劃、建設(shè)沖突治理”為詞條在地方政府網(wǎng)站和相關(guān)媒體搜索相關(guān)領(lǐng)導人的講話，將搜索到的講話次數(shù)、信息條數(shù)作為代理變量。如果兩個指標中出現(xiàn)任意一個指標，則將該條件變量賦值為1；如果均未出現(xiàn)，則賦值為0。

（3）危機學習。校準主要選擇“政府內(nèi)部是否開展有關(guān)危機事件處理的專題學習”和“是否外出交流、考察學習先進治理經(jīng)驗”兩個指標，變量的編碼主要通過查找地方政府網(wǎng)站中關(guān)于政府外出學習考察和政府內(nèi)部講習班、學習班、培訓會等報道來確定。如果兩個指標中出現(xiàn)其中一個，則將該條件變量賦值為1；如果均未出現(xiàn)，則賦值為0。

（4）媒體關(guān)注。校準主要選擇“權(quán)威媒體報道”和“地方媒體報道”兩個指標。前者主要指中央政府主管運行的媒體（如新華網(wǎng)、法制日報、中新社等），后者主要指地方性的日報、晨報等。如果兩個指標中出現(xiàn)其一，則將該條件變量賦值為1；如果均未出現(xiàn)，則賦值為0。

（5）公眾訴求。校準主要通過“社會公眾是否通過各種渠道把意見和建議傳遞給政府、業(yè)主、承包商企業(yè)等各方主體”指標來測量。因為公眾訴求既可以在一定程度上推動地方政府對相關(guān)政策措施進行適當調(diào)整，又可以督促企業(yè)在規(guī)劃、施工、運營中與利益攸關(guān)方進行協(xié)商，進而優(yōu)化項目設(shè)計。案例中如果出現(xiàn)上述公眾表達的形式與方式，則將該條件變量賦值為1；反之，則賦值為0。

（6）行動策略。校準主要通過“抗爭程度”指標來測量，主要指社會公眾就鄰避項目在同地方政府以及企業(yè)進行博弈的過程中是否發(fā)生肢體沖突，抗爭過程中是否出現(xiàn)破壞行為，公眾是否通過投訴、游行、上訪等方式來表達不滿。案例中如果出現(xiàn)任意一項行為，則將該條件變量賦值為1；如果沒有出現(xiàn)，則賦值為0。

（7）輿論熱度。校準主要以“具體鄰避事件的網(wǎng)絡(luò)搜索詞條數(shù)量”和“不同媒體報道數(shù)量”兩個指標為代理變量指標，如果某個具體鄰避事件搜索顯示詞條數(shù)超過20條，將校準為1，低于20條，則校準為0。不同媒體報道超過10家，將其校準為1，低于10家則校準為0。如果兩個指標滿足其一，則將該條件變量賦值為1；反之，則賦值為0。

2.結(jié)果變量

根據(jù)鄰避沖突消解方式的可選擇性特征，將地方政府在鄰避設(shè)施建設(shè)過程中與民眾發(fā)生權(quán)益沖突時有無與當?shù)孛癖娺M行協(xié)商作為結(jié)果變量。具體測量方式是地方政府是否采用了協(xié)商治理方式來與民眾達成和解，即地方政府是否通過以下方式（召開座談會、懇談會，征求意見等）成功化解鄰避矛盾。基于治理方式偏好立場，在案例中出現(xiàn)以上協(xié)商治理方式，則將其賦值為1；反之，則賦值為0。

四、結(jié)果分析

（一）單個條件的必要性分析

首先對7個條件變量進行單獨分析，理解單個條件對地方政府選擇協(xié)商治理方式的影響程度。一般而言，一致性大于0.9的變量為必要條件，一致性介于0.8～0.9之間的變量為充分條件，影響地方政府選擇協(xié)商治理的單個條件的必要性與充分性結(jié)果如表3所示。

由表3可知，媒體關(guān)注、公眾訴求的一致性均為1，構(gòu)成了地方政府選擇協(xié)商治理方式的必要條件，并能夠解釋所有案例。輿論熱度的一致性為1，同樣是構(gòu)成政府選擇協(xié)商治理的必要條件，能解釋94%的案例。由此來看，以上四個條件變量單獨發(fā)揮作用的功能很強。部門注意力與行動策略的一致性分別為0.83和0.89，構(gòu)成了地方政府選擇協(xié)商治理方式的充分條件，分別能解釋82%和56%的案例。領(lǐng)導重視和危機學習的一致性分別為0.75和0.65，構(gòu)成地方政府選擇協(xié)商治理的邊緣條件，分別能解釋70%和32%的案例。

（二）多個條件耦合的組態(tài)分析

本部分利用cs-QCA方法進行多個條件耦合分析，通過一致性檢驗后，對7個前因條件進行標準化分析得出復雜解、中間解和簡約解三種結(jié)果。由于簡約解的運算數(shù)據(jù)被簡化了，無法進行組態(tài)分析和數(shù)據(jù)比較，因而通常選取中間解或者復雜解進行匯報。表4是地方政府選擇協(xié)商治理的復雜解組態(tài)。

1.政府主導驅(qū)動型：“危機學習*媒體關(guān)注*公眾訴求*～行動策略*輿論熱度”。該組態(tài)能夠有效解釋36%的案例，可以轉(zhuǎn)化為在沒有行動策略的情境下，危機學習、媒體關(guān)注、公眾訴求和輿論熱度四個條件共同促使地方政府選擇以協(xié)商治理方式來消解鄰避沖突。

2016年，仙桃市市民因反對建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠而大規(guī)模聚集，一時間民眾訴求充斥于線上線下空間，引起社會各界人士和網(wǎng)絡(luò)媒體的廣泛關(guān)注，短期內(nèi)成為社會議論的焦點，占據(jù)了新聞輿論熱搜榜。為避免事態(tài)進一步發(fā)展，仙桃市市委、市政府決定暫停項目并進行自我反思。市委、市政府清醒地認識到，要想成功上馬項目，就必須全方位與公眾協(xié)商溝通，用公開求得公信、用對話取代對立、用尊重民意避免漠視輿論。此后，市委、市政府連續(xù)組織19批2100人次專程前往廣東、江蘇、浙江等地，考察固廢處理環(huán)保產(chǎn)業(yè)園，學習垃圾焚燒發(fā)電項目的先進技術(shù)。不僅如此，當?shù)卣€邀請專家學者就該項目進行多次研討、論證和專題輔導。同時，當?shù)卣€將民眾組織起來，成立監(jiān)督委員會，對項目建設(shè)、運營進行監(jiān)督。正是經(jīng)由上述協(xié)商治理，最終，仙桃垃圾焚燒發(fā)電項目得以重啟，成為該市的“一號工程”，民眾的支持率高達99%。

2.社會主導驅(qū)動型：“～領(lǐng)導重視*媒體關(guān)注*公眾訴求*行動策略*輿論熱度”。該組態(tài)能夠解釋19%的案例，可以轉(zhuǎn)化為在沒有領(lǐng)導重視的情境下，媒體關(guān)注、公眾訴求、行動策略和輿論熱度四個條件共同促使地方政府選擇以協(xié)商治理方式來消解鄰避沖突。

2014年4月，杭州市九峰垃圾焚燒發(fā)電項目危及身體健康、污染環(huán)境的消息在網(wǎng)絡(luò)媒體引發(fā)軒然大波，附近市民的抗爭行動隨之而來。周邊市民紛紛組織起來，到中泰鄉(xiāng)政府、余杭區(qū)政府以及杭州市規(guī)劃局等部門反映相關(guān)訴求，因相關(guān)人員的利益訴求未得到及時回應，抗爭行動持續(xù)發(fā)酵。同年5月7日，一篇題為《垃圾焚燒發(fā)電廠在沒有進行環(huán)評和相關(guān)批示情況下“秘密開工”》的消息占據(jù)輿論頂峰，引發(fā)1000多名民眾聚集抗議。巨大維穩(wěn)壓力迫使杭州市政府做出回應，5月8日杭州市政府召開垃圾處置專家媒體溝通會。5月10日，更大規(guī)模的聚眾抗議在余杭地區(qū)上演，余杭區(qū)政府宣布暫時擱置項目。2015年，余杭區(qū)政府轉(zhuǎn)變了鄰避沖突治理理念，通過信息公開、與公眾協(xié)商互動、科普宣傳等方式緩解了公眾的風險疑慮，并通過合理利益補償初步實現(xiàn)了損益平衡。通過協(xié)商治理，垃圾焚燒發(fā)電廠得以在原址重建，協(xié)商治理最終塑造了地方政府、企業(yè)與公眾共同應對風險的協(xié)作治理框架［18］。

3.政社聯(lián)動型：“部門注意力*領(lǐng)導重視*媒體關(guān)注*公眾訴求*輿論熱度”與“部門注意力*領(lǐng)導重視*～危機學習*媒體關(guān)注*公眾訴求*行動策略”。這兩條組態(tài)分別能夠解釋58%的案例和31%的案例，可以轉(zhuǎn)化為在部門注意力和領(lǐng)導重視與媒體關(guān)注、公眾訴求和輿論熱度的聯(lián)動作用下地方政府以協(xié)商治理方式消解鄰避沖突。在沒有危機學習的情況下，部門注意力和領(lǐng)導重視與媒體關(guān)注、公眾訴求和行動策略共同促使地方政府選擇以協(xié)商治理方式消解鄰避沖突。

2014年，貴州烏當區(qū)的垃圾填埋場因處理工藝和技術(shù)不達標而產(chǎn)生環(huán)境污染問題，居民日常生活受到嚴重影響，周邊小區(qū)居民向烏當區(qū)和G市環(huán)保部門反映了此事，但一直未得到有效解決，一場抗爭活動一觸即發(fā)。后來，該區(qū)居民在人民網(wǎng)地方領(lǐng)導留言板塊發(fā)出了一篇申訴——《G市垃圾填埋場散發(fā)出的惡臭》。與此同時，中國青年報記者通過對垃圾填埋場周圍居民的采訪，發(fā)出了兩篇特別報道——《臭氣彌漫的生活，誰來為呼吸負責》和《垃圾圍城：幾個部門才能管好一個垃圾場》。以此為肇端，垃圾填埋場事件經(jīng)媒體廣泛渲染和傳播，很快引起了社會關(guān)注。這也引起了G省政府部門對此事的重視，G市環(huán)境衛(wèi)生管理中心也向市政府上報垃圾場技術(shù)改革升級議題，等待市政府批復。2015年7月，烏當區(qū)高新社區(qū)居民代表再次向時任市委書記L提出“關(guān)于垃圾填埋場的訴求”并得到如下回復，“市政府與某環(huán)衛(wèi)集團已簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，垃圾填埋場技改升級項目正式啟動”。隨著媒體報道不斷深入，G省環(huán)保廳也收到省政府的行政督察，省環(huán)保廳立即開展調(diào)查處理。至此，經(jīng)過各級政府和社會力量的通力協(xié)商合作，該技術(shù)改造項目于2016年上半年初見成效，徹底消除了垃圾填埋場的安全隱患和環(huán)境污染問題，贏得了廣大市民的贊揚。

（三）地方政府以協(xié)商治理消解鄰避沖突的驅(qū)動機制

根據(jù)以上結(jié)果分析，我們可以提煉出地方政府在消解鄰避沖突中選擇協(xié)商治理的兩個顯性驅(qū)動機制。一是以社會外部要素為主、政府內(nèi)部要素為輔的壓力回應機制（社會主導型）。二是以政府內(nèi)部要素為主、社會外部要素為輔的組織學習機制（政府主導型）。除此之外，依據(jù)鄰避沖突治理中的政社聯(lián)動模式，再結(jié)合當前國家發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型（不以GDP為唯一）和地方政府競爭目標轉(zhuǎn)向（多元政績競賽），我們便可以發(fā)現(xiàn)一個隱性驅(qū)動機制——治理競賽機制。三個機制共同驅(qū)動地方政府選擇以協(xié)商治理模式消解鄰避沖突。

1.壓力回應機制

該機制在組態(tài)二中得到反映。外部環(huán)境壓力是地方政府選擇協(xié)商治理的主要動力來源，壓力回應機制也是理解我國地方政府行動邏輯的重要視角。在壓力型體制下，壓力即動力，適當?shù)膲毫梢蕴嵘卫砜冃л敵觯?0］。鄰避沖突治理的壓力主要來源于外部社會和內(nèi)部考核，具體包括三個方面的內(nèi)容。一是由外而內(nèi)的沖擊型壓力回應。由發(fā)展問題帶來的鄰避沖突在基層社會異常突出，社會公眾自發(fā)形成的社會抗爭給地方治理體系帶來外部性壓力，地方政府為維護穩(wěn)定需要及時回應社會訴求，消解社會矛盾。二是自上而下的考核型壓力回應。維穩(wěn)方面的“一票否決制”使地方政府將“地方安全與和諧”確立為最重要的工作目標。在統(tǒng)籌發(fā)展與安全的理念指導下，地方政府在公共事務(wù)治理中優(yōu)先將維護地方穩(wěn)定安寧、和諧有序作為首要工作。這使得地方政府在回應鄰避沖突事件時傾向于選擇溫和的政策工具，更加關(guān)注公眾參與和民主協(xié)商。三是從下至上的訴求型壓力回應。鄰避沖突作為外部突發(fā)事件，是檢驗政府回應性的試金石。有研究指出，高回應性的政府更有可能得到公眾的支持［41］。因此，地方政府往往能夠第一時間對民眾的訴求做出合理回應。以上三重壓力驅(qū)動地方政府在鄰避沖突治理中選擇協(xié)商治理。

2.組織學習機制

該機制在組態(tài)一中得到反映。組織學習機制源自班杜拉的學習理論，在公共政策領(lǐng)域主要體現(xiàn)在組織的政策學習層面。薩巴蒂爾提出，政策學習是由經(jīng)驗引致的相對長期的思想或行為意圖的變化，與完善和修正人的信仰體系相關(guān)聯(lián)，因而是政策創(chuàng)新和政策變遷的重要原因［42］（p.161）?；魻栒J為，政策學習是根據(jù)過去政策的結(jié)果和新的信息調(diào)整政策目標或技術(shù)的刻意嘗試［43］。鄰避沖突治理中的組織學習機制則體現(xiàn)在兩個方面。一是政府內(nèi)部的危機學習能力建設(shè)。讓失敗不再重復上演，是地方政府通過危機學習實現(xiàn)有效治理的方向所在。作為突發(fā)焦點事件，鄰避沖突是觸發(fā)危機學習的主要驅(qū)動因素。危機事件暴露出當前公共政策的缺陷，地方政府需要借助新的實踐來修繕政策，這一過程為地方政府學習提供了重要途徑，即決策者能夠從政策失敗中獲取信息、吸取教訓、改變認知、調(diào)整政策理念，進而采取更優(yōu)的行動［44］。二是對外交流學習考察或模仿先進的治理經(jīng)驗與技術(shù)。地方政府根據(jù)自身處境和鄰避沖突事件的危機系數(shù)從其他地方的成功經(jīng)驗中獲取知識，以期在短時間內(nèi)找到化解危機的辦法。學習已經(jīng)被證明有效的經(jīng)驗是最快捷的知識汲取方式，當危機事件發(fā)生時，政策移植能夠大大縮短應急學習時間，使地方政府更快速地控制危機［45］。總之，政府內(nèi)部的危機學習能力建設(shè)和外出考察學習都是一種重要的知識轉(zhuǎn)化機制，能夠驅(qū)動協(xié)商治理經(jīng)驗的擴散。

3.治理競賽機制

治理競賽是隱藏在壓力回應機制與組織學習機制之間的一種隱性機制。近年來，在中央政府大力倡導社會治理創(chuàng)新的背景下，各地方政府紛紛掀起治理創(chuàng)新競賽熱潮。地方政府官員針對棘手社會問題開展創(chuàng)新治理，通過及時回應民眾需求，提升民眾對政府工作的滿意度，進而在晉升提拔中獲得籌碼。此外，在多元政績競賽場域中，橫向政府之間以數(shù)目字管理為特征的“GDP”“硬績效”考核方法無法衡量政府在其他項目上的“軟績效”產(chǎn)出，這使得社會治理創(chuàng)新競賽的激勵效應慢慢凸顯。治理競賽是一種以相對模糊的治理效能為參照指標的競賽，這決定了其考核方式是以追求卓越為導向，并且競爭主要是基于上級壓力而形成。因此，它是一種弱激勵、強壓力的科層型政策網(wǎng)絡(luò)［46］。如果轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)群體性抗爭活動，則當?shù)卣畷艿缴衔徽狞c名通報與批評，這種微妙的“懲罰”將給地方政府聲譽造成損失，給主政官員帶來“羞愧效應”，這使地方政府更傾向于選擇以協(xié)商治理解決相關(guān)問題。綜上，治理競賽也成為驅(qū)動地方政府選擇具有溫和性質(zhì)的協(xié)商治理的重要機制。

五、結(jié)論與討論

（一）主要結(jié)論

鄰避沖突是地方政府治理關(guān)注的重要領(lǐng)域之一，近年來呈現(xiàn)日漸衰減的趨勢，這源于協(xié)商治理在該領(lǐng)域的應用。然而，在什么樣的條件下，地方政府會選擇協(xié)商治理方式？協(xié)商治理的生成邏輯與驅(qū)動機制是怎樣的？本文從“國家-社會”二元互動視角出發(fā)，構(gòu)建了鄰避沖突中地方政府選擇協(xié)商治理的分析框架，并以我國2007-2019年發(fā)生的27個典型鄰避沖突事件為對象，運用定性比較分析法，系統(tǒng)揭示了地方政府選擇協(xié)商治理的影響因素、生成邏輯與驅(qū)動機制，得出如下結(jié)論。

第一，媒體關(guān)注、公眾訴求、輿論熱度是地方政府選擇以協(xié)商治理方式應對鄰避沖突的必要條件，行動策略和政府注意力是地方政府選擇協(xié)商治理方式的充分條件，危機學習和領(lǐng)導重視則是地方政府選擇協(xié)商治理方式的邊緣條件。危機學習和領(lǐng)導重視這兩個條件變量與其他五個條件變量組合的作用不可小覷。在生成路徑上，“部門注意力*領(lǐng)導重視*媒體關(guān)注*公眾訴求*輿論熱度”與“危機學習*媒體關(guān)注*公眾訴求*～行動策略*輿論熱度”是地方政府選擇協(xié)商治理方式的兩條主要路徑。

第二，鄰避沖突治理中，地方政府選擇協(xié)商治理是“國家-社會”關(guān)系調(diào)整優(yōu)化、良性互動的結(jié)果。在地方政府應對鄰避沖突的實踐中，協(xié)商治理的生成模式有政府主導型、社會主導型和政社聯(lián)動型三種不同類型，總體上以政社聯(lián)動型為主。由此說明，推動協(xié)商治理的最佳路徑是促成政府和社會的協(xié)同聯(lián)動協(xié)商。地方政府選擇協(xié)商治理的驅(qū)動機制有壓力回應、組織學習和治理競賽三種機制。首先，“壓力回應”機制的解釋效力依然有效，尤其是媒體關(guān)注和公眾訴求兩個因素，甚至可以直接推動地方政府積極回應突發(fā)性事件。這在經(jīng)驗上符合鄰避沖突“一鬧就靈”的特征。其次，危機學習和對外交流考察機制是地方政府選擇協(xié)商治理的關(guān)鍵所在，成功的治理經(jīng)驗往往具有較強的“鏡鑒效應”。最后，治理競賽機制為地方政府選擇協(xié)商治理提供了正向激勵。

（二）局限與不足

本研究也存在一定的局限與不足。首先，在研究方法上，定性比較分析法雖然能夠分析多因并果的現(xiàn)象，但在變量的校準過程中難以避免對變量定義的不精確性和不細膩性等問題。其次，盡管本文從政府內(nèi)部要素和社會外部要素兩個維度確立了部門注意力、領(lǐng)導重視、危機學習、媒體關(guān)注、公眾訴求、行動策略、輿論熱度七個條件變量，但可能還有一些變量沒有被納入影響地方政府選擇協(xié)商治理的變量集中來。未來，可通過大樣本的量化研究來進一步深挖地方政府在不同治理領(lǐng)域中選擇協(xié)商治理方式的影響因素與形成機制，并對相關(guān)命題和論點進行檢驗。

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［責任編輯：賈雙躍］

Abstract：Based on the logic of overall development and security， consultative governance has become the main way for local governments to resolve NIMBY conflicts， which has obvious demonstration and diffusion effect. Existing studies have not paid enough attention to the influencing factors and generating mechanism of local governments’ choice of consultative governance. Taking 27 cases of NIMBY conflict as objects， this paper uses qualitative comparative analysis to reveal the formation mechanism of local governments’ choice of consultative governance in the resolution of NIMBY conflicts. Media attention， public demands and public opinion heat are the necessary conditions for local governments to choose consultative governance， while action strategies and departmental attention are the sufficient conditions for local governments to choose consultative governance. Different combinations of conditions mainly present three different driving logics： government-led， society-led and government&society-led. On this basis， it is condensed that the local governments’ choice of consultative governance is the result of the joint action of the pressure-response mechanism， the organizational learning mechanism and the governance competition mechanism. From NIMBY conflicts to general public affairs， we should attach importance to the role and value of consultative governance in local governance， so that it can serve the process of china’s governance modernization.

Key words：NIMBY conflicts， consultative governance， government response， modernization of governance

基金項目：國家社科基金重點項目“民主協(xié)商推進基層群眾有效自治的長效機制與實現(xiàn)路徑研究”（21AZZ005）。

作者簡介：支廣東（1991-），男，四川大學公共管理學院博士研究生。