國家全域土地綜合整治試點區(qū)的空間分布特征及其影響因素

匡 兵, 王麗英, 盧新海

(華中師范大學公共管理學院/自然資源治理研究院, 武漢 430079)

土地整治是世界各國應對鄉(xiāng)村發(fā)展要素流失衰退、鄉(xiāng)村土地利用低效等問題,綜合運用規(guī)劃設計、工程技術等手段,實現鄉(xiāng)村資源整合與集約利用、鄉(xiāng)村空間布局優(yōu)化等目標的一項民生工程[1-2].我國現代意義上的土地整治工作始于20世紀90年代中期,在保障我國耕地總量動態(tài)平衡,緩解人地矛盾,提升土地產能,建設美麗鄉(xiāng)村等方面發(fā)揮了不可替代的作用[3-4].不過,傳統(tǒng)土地整治在總體定位、發(fā)展理念、規(guī)劃設計及協(xié)調統(tǒng)籌等方面都存在一定的改進空間[5-6].而且從已有實踐來看,傳統(tǒng)土地整治本質上是“以地為綱”,僅僅局限于土地利用層面的結構優(yōu)化與功能提升,忽視了社會功能和生態(tài)服務價值,而且受限于項目規(guī)模,盡管能夠在一定程度上改善局部生產生活條件,但是對土地、人口、產業(yè)及相關要素系統(tǒng)的關聯(lián)性,區(qū)域空間整體性的重視有限[2,7-8].在當前全面鄉(xiāng)村振興的現實背景下,傳統(tǒng)單一要素土地整治模式所發(fā)揮的能量日漸式微,以“多規(guī)劃統(tǒng)籌、多目標定位、多要素整治、多政策運用”為特點的全域土地綜合整治應運而生.

2018年8月,浙江省對從2003年起就在該省實施的“千村示范、萬村整治”工程的實踐成果、經驗進行總結后,率先在全國提出實施全域土地綜合整治與生態(tài)修復工程,并制定了具體實施方案,探索利用土地要素助推鄉(xiāng)村振興、促進生態(tài)文明建設的新路徑.這給新形勢下土地整治工作指明了方向,也得到了中央的高度認可.2019年12月,自然資源部印發(fā)《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》,提出在全國范圍內組織開展全域土地綜合整治試點工作,整體推進“農用地整理、建設用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護修復”,全域土地綜合整治成為貫徹習近平生態(tài)文明思想、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要手段.學術界對全域土地綜合整治的關注度也不斷提升,學者們基于不同的學科背景,圍繞全域土地綜合整治的生成邏輯[9]、發(fā)展歷程[10]、實踐探索[11]及路徑選擇[12]等進行了思考,給全域土地綜合整治工作的開展提供了一定參考,但是這些研究多是宏觀層面的理論探討,或是微觀層面的案例分析,在研究視角和定量方法運用上都還有一定的改進空間.2021年1月,自然資源部公布了各省區(qū)國家級全域土地綜合整治試點名單,這給全域土地綜合整治研究提供了新的素材.全域土地綜合整治試點區(qū)是一種新興的空間地域單元,其空間結構的合理性對于有效發(fā)揮試點區(qū)的輻射帶動作用具有重要意義.鑒于此,本文以自然資源部公布的全域土地綜合整治試點區(qū)為研究對象,綜合運用GIS空間分析技術和計量模型對試點區(qū)的空間分布特征及其影響因素進行定量分析,可以為全域土地綜合整治政策向縱深推進時的資源配置、區(qū)位選擇等提供有益參考.

1 研究方法與數據來源

1.1 GIS空間分析

空間分析是地理學常用且成熟的為目標空間查詢和相關分析提供參考的研究方法[13],全域土地綜合整治試點區(qū)在大尺度地理空間上可以看作點狀地理事物,與空間分析的基礎對象相吻合.本文將借助ArcGIS 10.2軟件,綜合運用最鄰近指數、地理集中指數和核密度估計對試點區(qū)的空間分布特征進行分析(表1).

表1 全域土地綜合整治試點區(qū)空間分析方法及地理學意義

1.2 影響因素的計量模型

國家全域土地綜合整治試點區(qū)采取的是“先試先行”的申請制,基本流程為“市縣申請、省級自然資源主管部門復核公示并上報、自然資源部審核確定”.對地方政府而言,全域土地綜合整治試點是一個效益和風險并存的過程.一方面,一旦被確定為試點區(qū),地方政府將會通過中央政府的“傾斜式地區(qū)分權”方式[14]獲得額外的“政策紅利”或特殊的資源支持,尤其是大量配置性財政資源[15],即配套資金,這無疑能夠給地方政府參與試點形成超強激勵.另一方面,全域土地綜合整治試點旨在突破傳統(tǒng)的土地整治框架,是基于政策核心內容模糊情況下的實踐探索,試點區(qū)將成為探索土地整治政策工具創(chuàng)新的政策試驗室,扮演著細化試點方案、塑造示范標桿的角色.也正是這種模糊和不確定性,使得地方政府的申請意愿不一,畢竟試點同時也面臨一些風險,這既包括試點失敗的風險,也包括試點過程中推進不力被約談、警告或觸碰法律所受到的懲罰等,這在各省、自治區(qū)、直轄市自然資源管理部門發(fā)布的向國家申報的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)數量中就有明顯體現.不過,對于中央政府而言,在確定試點區(qū)時,主要是綜合考慮申請區(qū)域的硬件、軟件情況,如開展土地綜合整治的自然資源本底條件、社會經濟資源保障能力、改革實踐能力等,通常傾向選擇資源基礎好、整治經驗豐富、成功可能性大的地區(qū).而這些資源、經濟、社會等方面的現實基礎與條件也是地方政府進行試點效益和風險評估,作出申請行為選擇的主要依據.基于此,本文構建如下計量模型,從宏觀層面探討國家全域土地綜合整治試點區(qū)空間分布的影響因素及具體的作用機制:

yn=β0+β1x1+β2x2+…+βmxm+ε,

(n=1,2,3,m=1,2,…,7),

式中,yn為各省份國家級全域土地綜合整治試點區(qū)的數量;β0為回歸方程的截距項;x1、x2、…、xm為影響全域土地綜合整治試點區(qū)空間分布的因素;本文主要根據全域土地綜合整治的基本特征[9,16]及已有研究成果[17-20],從區(qū)域自然地理條件、農業(yè)生產條件、經濟發(fā)展條件、政策規(guī)制強度和城市化水平五個方面來考察.其中,自然地理條件是全域土地綜合整治的重要基礎,直接決定了全域土地綜合整治的難易程度和發(fā)展?jié)摿?農業(yè)生產條件既為全域土地綜合整治提供了發(fā)展基礎,也是全域土地綜合整治的關鍵目標所在;經濟發(fā)展水平將會對全域土地綜合整治過程中的人力物力財力保障等產生影響,進而影響整治工程的推進速度與效率;政策規(guī)制強度能夠體現地方政府的土地綜合整治注意力分配,對土地綜合整治議題所分配注意力的多少、具體指向等均會對整治工作產生直接影響;城市化發(fā)展所造成的資源配置失衡及鄉(xiāng)村“三生”空間異化則是開展全域土地綜合整治的關鍵驅動力.β1、β2、…、βm為各影響因素的估計系數,ε為隨機誤差.各影響因素的具體指標如表2所示.

表2 全域土地綜合整治試點區(qū)空間分布影響因素的度量指標

1.3 數據來源

2021年1月4日,自然資源部辦公廳發(fā)布《關于印發(fā)全域土地綜合整治試點名單的通知》(自然資辦函[2020]2421號),在除內蒙古、新疆、西藏、臺灣、香港、澳門外的28個省級區(qū)域共確定了445個國家級全域土地綜合整治試點區(qū),涉及全國226個市(州),421個縣(市)以及7個國營農場、農墾集團、國家高新區(qū)等.本文將以這445個試點區(qū)為研究樣本,利用Google Earth獲取試點區(qū)的地理坐標數據,借助國家基礎地理信息中心的1∶400萬地圖數據庫和ArcGIS 10.2軟件建立全域土地綜合整治試點區(qū)的空間屬性數據庫,對我國國家級全域土地綜合整治試點區(qū)的空間分布進行可視化表達(圖1).影響因素分析主要選取各省份2019年截面數據,主要來源于《中國統(tǒng)計年鑒》以及各省(自治區(qū)、直轄市)的統(tǒng)計年鑒.為提高模型精度,論文對各指標均做了對數化處理.

注:本圖基于中華人民共和國自然資源部標準地圖服務系統(tǒng)下載的審圖號為GS(2019)1833號標準地圖制作,底圖無修改,下同。圖1 國家全域土地綜合整治試點區(qū)空間分布圖Fig.1 Spatial distribution of national pilot area for comprehensive land consolidation

2 結果分析

2.1 試點區(qū)的空間分布類型

借助ArcGIS 10.2的空間統(tǒng)計工具測算得到全域土地綜合整治試點區(qū)的平均觀測距離為 5.475 3 km,預期平均距離為9.212 8 km,平均最鄰近比率R為0.594 316<1,Z值得分為-16.371 901,通過置信度99%的檢驗,表明全域土地綜合整治試點區(qū)總體呈集聚分布形態(tài).

從圖1也可以清楚地看到,我國國家級全域土地綜合整治試點區(qū)表現出明顯的空間分異和集聚特征,總體呈“南多北少、東多西少”的分布格局.從南北差異來看[21],我國南方省份的試點區(qū)總量為291個,絕大多數省份,如湖北、湖南、廣東、海南、貴州等,試點區(qū)數量都為20個,浙江省甚至高達42個;我國北方省份的試點區(qū)總量為154個,最高為山西和山東的20個,近一半的北方省份試點區(qū)低于10個,最低為寧夏的2個.從東西分布格局來看,東部沿海地區(qū)的試點區(qū)規(guī)模(212個)遠高于中部(119個)和西部地區(qū)(114個),而且以胡煥庸線為界,表現出“東南密集、西北稀疏”的空間特征.在垂直于胡煥庸線的博臺線[22]南北兩側,其全域土地綜合整治試點區(qū)均衡分布,整體呈現南北對稱的空間分布格局.

2.2 試點區(qū)的空間分布集中化程度

根據表1中的地理集中指數模型(T=206,n=28)計算得到我國國家級全域土地綜合整治試點區(qū)的地理集中指數為21.17.假設445個試點區(qū)平均分布于各省份,即每個省份的試點區(qū)數量為445/28=15.59處,此時的地理集中指數為18.89.實際分布的地理集中指數略大于均勻分布的地理集中指數,表明從省際尺度來看,我國全域土地綜合整治試點區(qū)的分布較為集中,這與上文空間分布形態(tài)為聚集型的結果相一致.

2.3 試點區(qū)的空間分布密度

最鄰近點指數和地理集中指數可以反映地理要素在統(tǒng)計意義上的集聚程度,但是無法直觀體現其空間分布狀況,在上述研究的基礎上,繼續(xù)運用ArcGIS中的Kernel density工具對全域土地綜合整治試點區(qū)進行核密度分析,并按照自然斷裂法生成全域土地綜合整治試點區(qū)分布核密度圖(圖2).總體而言,絕大部分全域土地綜合整治試點區(qū)集中分布在胡煥庸線東南側,并且胡煥庸線與博臺線垂直相交,將研究區(qū)域劃分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ象限,其中高密度區(qū)與高聚集區(qū)集中分布于第Ⅰ、Ⅳ象限,呈現出“單核獨立,次中心多點環(huán)繞”的空間分布特征.具體來看,主要包括1個高密度區(qū)、1個次級高密度區(qū)和多個高集聚區(qū).其中,高密度區(qū)以浙江北部為中心,表現出明顯的核心—邊緣結構特征.早在2003年,時任浙江省省委書記的習近平同志在對區(qū)域發(fā)展進行系統(tǒng)調研后啟動了“千村示范、萬村整治”工程(簡稱“千萬工程”),走出了一條改善農村人居環(huán)境與城鄉(xiāng)融合發(fā)展協(xié)同推進的新路子,在全國具有重要的示范帶動作用.2018年,浙江省又在全國率先啟動鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復三年行動,在全省范圍內開展了大量項目工程建設.由于浙江具有豐富的土地綜合整治經驗和良好的實踐基礎,因而其國家級試點區(qū)規(guī)模遠高于其他省份.次級高密度區(qū)主要是以海南南部為中心的地域范圍,海南南部沿海地區(qū)具有地勢低平、經濟區(qū)位好、改革開放程度高、交通便捷等發(fā)展條件,而且還具有科技實力強、勞動力素質高、政策傾斜等優(yōu)勢[16],這都與全域土地綜合整治的區(qū)位要求相吻合,為國家級試點區(qū)的集聚分布提供了良好基礎.在京津冀交界地帶、川渝交界處、湘鄂贛交界處等形成了多個高集聚區(qū),這些地區(qū)在傳統(tǒng)土地整治工作的推進過程中,就有意識地結合區(qū)域經濟社會發(fā)展狀況和自然資源稟賦特點,探索土地整治與多種要素的綜合跨界融合,發(fā)展出了一些土地綜合整治新理念和新模式,如湖南安仁稻田公園、湖北武漢田園綜合體建設、四川成都全域幸福美麗新村建設等,這些體現了全域土地綜合整治內涵和功能特點的實踐無疑也給國家試點區(qū)在本地區(qū)的分布起到了積極作用.

圖2 國家全域土地綜合整治試點區(qū)核密度分布Fig.2 Kernel density distribution map of national pilot area for comprehensive land consolidation

3 影響因素的回歸分析

考慮變量之間可能會存在信息重疊,在進行回歸之前,本文首先使用方差膨脹因子VIF檢驗諸解釋變量間的共線性問題.結果顯示,解釋變量VIF的最大值為城市化水平的2.439,最小值為政策規(guī)制強度的1.499,平均值為1.909,遠低于臨界值10,意味著解釋變量之間不存在多重共線性,可以進行下一步的實證分析.

基于Eviews 10.0軟件,采用普通最小二乘法分別對全國、東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)的樣本數據進行實證分析,具體結果如表3所示.

表3 影響因素的回歸結果

從全國樣本來看,五個因素的回歸系數均為正值,其中,農業(yè)生產條件、政策規(guī)制強度和城市化水平都通過了不同水平的顯著性檢驗,但是自然地理條件與經濟發(fā)展水平不具有統(tǒng)計學意義.農業(yè)生產條件每提高1個百分點,全域土地綜合整治試點區(qū)數量會增加0.506 2個百分點,這種正相關關系實際上在上文的核密度估計圖中就有體現.政策規(guī)制強度每增加1個百分點,試點區(qū)數量會增加0.673 3個百分點.政策規(guī)制強度越高,對綜合整治工作的前期部署可以更加完善,有利于試點區(qū)落地.城市化水平每增加1個百分點,試點區(qū)數量則增加2.460 3個百分點.城市化的快速發(fā)展侵占了大量優(yōu)質的農地資源,而且?guī)砹苏亻e置、耕地撂荒等問題,給全域土地綜合整治的實施帶來了強力的外部驅動.

分區(qū)域來看,不同因素在不同區(qū)域的影響方向和程度表現出明顯差異.1) 自然條件.區(qū)域內地形差異越大,滑坡、泥石流等自然地質災害的發(fā)生幾率顯著上升,將增加整治難度.這一現象在中部及西部地區(qū)得到印證,兩個地區(qū)的平均高程系數估計值顯著為負,意味著平均高程指標每提高一個百分點,全域土地綜合整治試點區(qū)數量會分別減少0.105 825、2.585 700個百分點.東部地區(qū)平均高程指標顯著為正,意味海拔越高反而有利于試點開展.可能的原因在于東部地區(qū)經濟發(fā)展較為發(fā)達,人地矛盾較為尖銳,海拔相對較高的區(qū)域能夠在一定程度上解決土地后備資源供給不足困境[16],也是該區(qū)域推進全域土地綜合整治的重要資源.2) 農業(yè)生產條件.除中部地區(qū)外,東部和西部地區(qū)農作物播種面積的系數估計值均顯著為正,意味著農作物播種面積與試點區(qū)數量都存在很強的正相關關系.播種面積越大,越有利于開展大規(guī)模機械化耕作和土地適度規(guī)模經營,提高土地利用效率,從而形成農田集中連片,空間形態(tài)集約高效的土地利用新格局,為全域土地綜合整治開展打下基礎.3) 經濟發(fā)展水平.理論而言,經濟發(fā)展水平越高,在積極探索市場化多元方式、激發(fā)社會資本活力、推動社會資本參與全域土地綜合整治實踐的作用更大,不過從表3來看,GDP指標在東部地區(qū)未通過顯著性檢驗,不具有統(tǒng)計學意義.中部地區(qū)的回歸系數為0.464 579,且通過了1%的顯著性檢驗,與理論分析一致.然而,西部地區(qū)的回歸系數卻顯著為負,經濟發(fā)展對土地綜合整治工作的驅動效應并未顯現.4) 政策規(guī)制強度.與全域土地綜合整治相關的政策數量一定程度上能夠反映各區(qū)域對整治工作的重視程度,可以為試點工作推進提供良好的政策環(huán)境.從回歸結果來看,政策規(guī)制強度的系數在東部和西部地區(qū)都顯著為正,但在中部地區(qū)為-0.125 606,且通過了5%的顯著性檢驗.事實上,中部地區(qū)作為我國重要的糧食主產區(qū),具有很好的綜合整治條件,也出臺了大量有關綜合整治的政策文件,但是政策效應的發(fā)揮受到政策內容、發(fā)布頻率、工具選擇等多方面的影響,這些都會在一定程度上影響其成效.5) 城市化水平.從估計結果來看,東部、西部地區(qū)的城市化水平每增加1個百分點,試點區(qū)數量則分別增加3.547 1和28.674 5個百分點,具有顯著的正相關關系,但是基于中部地區(qū)數據的分析卻并沒有得到這樣的特征.

4 結論與啟示

政策試點是中國公共政策過程中一種極具特色的創(chuàng)新機制[23],也是推進全域土地綜合整治向縱深擴展的必經環(huán)節(jié),全域土地綜合整治的試點過程實際上是一種邊實踐邊探索,不斷學習總結與推廣的過程,體現了政府在全域土地綜合整治政策制定過程中的謹慎性與靈活性.本文以自然資源部發(fā)布的國家級全域土地綜合整治試點區(qū)為研究樣本,得到以下結論:1) 全域土地綜合整治試點區(qū)在整體上分布較為集中,呈現“南多北少、東多西少”的分布格局.在當前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展,鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有序推進的過程中,不同區(qū)域全域土地綜合整治的現實基礎及緊迫性并不一致,客觀上為試點區(qū)分布的不均衡提供了條件,而且,試點的“試驗”屬性在根本上就決定了試點區(qū)必然具有空間非均衡性,這也是全域土地綜合整治工作從“單點試驗”向“由點到面”“點面結合”轉變的必經階段.2) 全域土地綜合整治試點區(qū)在省域間差異較大,表現為“單核獨立,次中心多點環(huán)繞”的空間分布特征,主要集中于浙江、海南、京津冀交界地帶、川渝交界處及湘鄂贛交界處.這些集中分布區(qū)域毫無疑問將在整個試點工作中承擔更多的責任與擔當,根據國家戰(zhàn)略要求,結合區(qū)域自然資源及社會經濟稟賦等,不斷進行體制機制創(chuàng)新,高質量破解當前的各種發(fā)展困境,有效發(fā)揮其引領、示范和帶頭作用,促進整個全域土地綜合整治工作朝著更加規(guī)范、有序的方向發(fā)展.3) 全域土地綜合整治是一個復雜的系統(tǒng),其試點區(qū)的空間分布特征是區(qū)域自然地理條件、農業(yè)生產條件、經濟發(fā)展條件、政策規(guī)制強度和城市化水平綜合作用的結果.需要指出的是,影響不同區(qū)域的主導因素并不一致,深入探討不同因素對不同區(qū)域試點區(qū)選擇的作用機制與特征,無疑將對未來全域土地綜合整治大規(guī)模推行提供重要的指導價值.

基于全域土地綜合整治試點區(qū)的空間分布特征與分異狀況,本文提出如下幾點政策建議.1) 應遵循試點區(qū)的地理空間差異格局,因地制宜地進行分類實施與差異化管控.在全域土地綜合整治試點區(qū)的后續(xù)建設支持與監(jiān)督管理中,應該立足不同試點區(qū)的發(fā)展差異、差別、差距等,綜合考慮不同試點區(qū)的實際情況,形成完善的試點區(qū)分類管理辦法與激勵機制,對不同發(fā)展基礎的試點區(qū)實行差別化支持與差異化管控策略,形成重點建設與分類實施相結合的良性發(fā)展格局.2) 應圍繞全域土地綜合整治試點區(qū)空間分布特征的影響因素做好試點的配套支持工作.試點區(qū)的確定是對區(qū)域經濟發(fā)展、技術能力以及治理水平等一系列因素綜合考量的結果,為高質量推進試點工作,應該結合區(qū)域自然條件、農業(yè)生產條件、社會經濟發(fā)展狀況等,從資金、技術、政策等方面做好支撐.資金方面如設立全域土地綜合整治建設基金、完善全域土地綜合整治的投融資機制等,技術方面如出臺全域土地綜合整治技術規(guī)程,明確選址標準、實施流程與技術要求,建立全域土地綜合整治動態(tài)監(jiān)測和管理系統(tǒng)等;政策方面如出臺引導全域土地綜合整治與其他國家戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展的指導意見,出臺鼓勵打造全域土地綜合整治精品化、品牌化建設模式的稅費政策、補貼政策等.3) 應做好全域土地綜合整治試點的成效評估工作,在不斷積累經驗的基礎上,建立動態(tài)調整和退出考核機制.全域土地綜合整治試點的最終目的在于積累可在更大范圍內推廣的整治經驗與模式,在不同試點區(qū)的后期建設過程中,應該將其建設成效作為地方政府績效考核的一個重要指標,特別是要明確全域土地綜合整治試點工作的評估主體、標準、方式、程序等,系統(tǒng)、科學評估全域土地綜合整治試點區(qū)在優(yōu)化區(qū)域“三生”空間、提升農戶幸福指數以及全面推進鄉(xiāng)村振興等方面的成效,同時引入動態(tài)調整和退出考核機制,強化試點區(qū)發(fā)展活力,形成國家全域土地綜合整治試點區(qū)的良性競爭秩序.