龍泉市國家公園集體林地地役權(quán)改革探析

季如春，龔 鳴，王 丹，王夢薇，陳宇飛，張成偉

（1.龍泉市林業(yè)局，浙江麗水 323700；2.錢江源-百山祖國家公園龍泉保護中心，浙江麗水 323700）

目前，我國已完成10 個國家公園建設(shè)試點工作并設(shè)立首批三江源、東北虎豹、大熊貓、海南熱帶雨林、武夷山5 個國家公園，但在我國南方，集體林地占比偏高，生態(tài)系統(tǒng)的原真性保護和林農(nóng)對林地的經(jīng)營性利用之間的矛盾是國家公園體制機制改革迫切需要解決的問題。自2018 年浙江省龍泉市國家公園開展集體林地地役權(quán)改革以來，作為生態(tài)補償形式和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的創(chuàng)新探索，建立一套科學(xué)合理的地役權(quán)補償機制和共管機制，并通過地役權(quán)補償收益質(zhì)押貸款，拓寬林農(nóng)融資渠道，盤活森林資源資產(chǎn)，破解國家公園自然資源保護與利用的難題，打造出國家公園資源保護與林農(nóng)共同富裕的有效途徑，走出一條“國家所有、全民共享、保護優(yōu)先、生態(tài)惠民”的新路子[1]。

1 主要做法

1.1 制訂實施方案，劃定標準

麗水市委、市政府制訂了《百山祖國家公園集體林地設(shè)立地役權(quán)改革的實施方案》，為地役權(quán)改革劃定標準。以公園范圍內(nèi)的集體林地為供役地，國有林地為需役地，在不改變土地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，建立地役權(quán)補償機制和共管機制，實現(xiàn)國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護，達到自然資源資產(chǎn)生態(tài)效益最大化。

1.2 組建專班隊伍，攻堅克難

從所屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自然資源局、林業(yè)局、國家公園龍泉保護中心抽調(diào)相關(guān)業(yè)務(wù)人員，組建確權(quán)登記專班，共成立5 個工作組。每組以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)為組長、分管林業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)為副組長，各工作組配備指導(dǎo)員和聯(lián)絡(luò)員，從而落實工作任務(wù)和工作職責。專班下設(shè)辦公室，主要負責業(yè)務(wù)、技術(shù)、協(xié)調(diào)、發(fā)證等工作。組織召開全市座談會、糾紛矛盾調(diào)節(jié)等會議。

1.3 先行試點探索，推動全局

選取蘭巨鄉(xiāng)官浦垟村作為試點單位，組織林地權(quán)利人通過衛(wèi)星影像判讀、無人機拍攝和現(xiàn)場實地指界等方式進行“指界、勘界、定界、落界”，雙方簽名確認界址。通過村民小組戶的代表會議決議同意后，可委托村民委員會簽訂地役權(quán)合同，該村第三村民小組坐落“粗坑夫人殿后”統(tǒng)管山，依法辦理了浙江省首本集體林地地役權(quán)登記證明。

1.4 開展權(quán)籍調(diào)查，明晰邊界

委托專業(yè)調(diào)查設(shè)計單位，開展自然資源權(quán)籍調(diào)查，權(quán)利人雙方指界確認界址。形成林地所有權(quán)調(diào)查表、界址標示表、界址簽章表及宗地圖等權(quán)籍材料，劃清了公園范圍內(nèi)林地所有權(quán)權(quán)屬，實現(xiàn)了權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)“一張圖”管理。

1.5 規(guī)范相關(guān)合同，保護權(quán)益

嚴格按照法律法規(guī)，通過權(quán)籍調(diào)查成果確定供役地權(quán)利人，召開村兩委、村民代表、村民小組座談會。由村民代表會議和村民小組會議表決同意設(shè)立地役權(quán)事項，農(nóng)戶、村民小組和村集體經(jīng)濟組織委托村民委員會與需役地方簽訂地役權(quán)合同，從而保護各權(quán)利人的權(quán)益。

1.6 依法辦理登記，頒發(fā)證明

在不動產(chǎn)權(quán)利人所在地公示權(quán)籍調(diào)查形成的林權(quán)不動產(chǎn)登記公示表、宗地信息表和宗地圖，經(jīng)公示無異議后，依法取得不動產(chǎn)權(quán)證書。權(quán)利人雙方持《百山祖國家公園集體林地設(shè)立地役權(quán)合同》等法定申請材料，共同向不動產(chǎn)登記中心申請地役權(quán)登記，依法取得地役權(quán)登記證明。

1.7 探索地役權(quán)改革，實現(xiàn)三贏

地役權(quán)是用益物權(quán)的一種，是以利用他人的不動產(chǎn)來提高自己不動產(chǎn)效益的一種權(quán)利，是一種非占有性權(quán)利。在龍泉市國家公園創(chuàng)建的過程中，在不改變集體林地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，將集體土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一收歸于國家公園。其中，供役地人為公園范圍內(nèi)各村村民委員會（承包小組、有關(guān)村民），需役地人為龍泉市國家公園。通過生態(tài)補償機制和鼓勵供役地人參與保護等措施，促進國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益的“三贏”[2]。

2 集體林地地役權(quán)改革主要成效

2.1 全國率先

龍泉市是浙江省重點林區(qū)縣，也是全國“三權(quán)分置”林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度的發(fā)源地。在國家公園創(chuàng)建中，龍泉市創(chuàng)新探索實施、并率先完成國家公園范圍內(nèi)集體林地地役權(quán)改革，實現(xiàn)集體林地勘界完成率、行政村決議達成率、村民小組決議達成率、村民小組委托書簽訂完成率、村集體經(jīng)濟組織委托書簽訂完成率、承包經(jīng)營戶委托書簽訂完成率、合同簽訂完成率及確權(quán)登記發(fā)證率“八個百分百”[3]。2020 年4 月10 日，時任省委書記車俊在龍泉市蘭巨鄉(xiāng)官浦垟村親自頒發(fā)全國首張集體林地地役權(quán)登記證明。截至2022 年12 月底，在龍泉市國家公園范圍內(nèi)的集體林地全部設(shè)立地役權(quán)，實現(xiàn)對國家公園自然資源的依法統(tǒng)一有效管理，率先破解在經(jīng)濟較發(fā)達、集體林占比高、人口密度大的中國南方地區(qū)國家公園建設(shè)管理難題。

2.2 實現(xiàn)三贏

地役權(quán)是以利用他人的不動產(chǎn)來提高自己不動產(chǎn)效益的一種權(quán)利，是一種非占有性權(quán)利。龍泉市國家公園通過嚴格把好“生態(tài)關(guān)”，不僅有效制約了集體土地經(jīng)營利用，同時也擴寬村民融資渠道，保障村民的長期受益。龍泉市國家公園通過生態(tài)補償機制和鼓勵供役地人參與保護等措施，促進國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護，實現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益的“三贏”[4]。

2.3 盤活資產(chǎn)

為實現(xiàn)地役權(quán)的溢價效應(yīng)、拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶融資渠道，推動生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)，龍泉市林業(yè)局協(xié)同市農(nóng)商行推出以集體林地地役權(quán)補償收益作為質(zhì)押的林業(yè)普惠金融產(chǎn)品“益林貸”。是供役地權(quán)人以依法設(shè)立、未來可持續(xù)的集體林地地役權(quán)補償收益為質(zhì)押擔保，由農(nóng)商行發(fā)放的具備林權(quán)抵押貸款同等功用的一種創(chuàng)新型貸款。該舉措盤活國家公園范圍內(nèi)1.98 萬hm2集體林地近2.8 億元的生態(tài)資產(chǎn)，相關(guān)農(nóng)民戶均可貸8 萬元，直接惠及1.65 萬名林農(nóng)。

3 主要經(jīng)驗

3.1 摸石過河，提煉經(jīng)驗，健全地役權(quán)改革制度

1）加大對《民法典》中地役權(quán)制度的研究，使林業(yè)部門、農(nóng)村集體組織和林農(nóng)對林地地役權(quán)有一個全面的了解[4]。2）深入研判龍泉市集體林地地役權(quán)改革的情況、存在的問題，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建完善的“林地地役權(quán)”改革制度，出臺相關(guān)的規(guī)章或政策。3）龍泉市率先在全國完成集體林地役權(quán)改革，探索其生態(tài)與經(jīng)濟功能，要進一步做好經(jīng)驗總結(jié)和深化改革，為完善相關(guān)法律法規(guī)提供參考。

3.2 細化規(guī)則，因人制宜，維護林農(nóng)的權(quán)利利益

在龍泉市國家公園地役權(quán)改革中，需役地人為龍泉市國家公園，供役地人一般為林農(nóng)或者農(nóng)村集體組織。政府或者林業(yè)部門作為林地權(quán)利人，處于一定的優(yōu)勢地位，如果對地役權(quán)改革解讀不到位，勢必會傷害到林農(nóng)或者農(nóng)村集體組織的利益。因此，要細化“保護地役權(quán)”的規(guī)則，在維護生態(tài)公益的基礎(chǔ)上，更好保護林農(nóng)的利益。依據(jù)合同的約定，界定地役權(quán)人的權(quán)利義務(wù)，明確規(guī)定林地使用權(quán)人可以根據(jù)合同獲得有法律保障的權(quán)利；保護地役權(quán)人通過合同獲得生態(tài)效益，供役地人在維護生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上進行適當?shù)慕?jīng)濟活動等[5]。

3.3 勇于創(chuàng)新，優(yōu)化機制，建立涵蓋完全的激勵機制

以地役權(quán)法律制度為基礎(chǔ)，充分考慮林地、森林的生態(tài)屬性，對林地地役權(quán)有關(guān)問題進行深入研究。建議利用租賃、贖買、合作、特許經(jīng)營等方式對集體林地依法流轉(zhuǎn)，給予辦理土地經(jīng)營權(quán)登記，流轉(zhuǎn)后可吸引民營資本特許經(jīng)營。這樣既能有效破解生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，更是對國家公園自然資源使用的一種制度創(chuàng)新。同時，可根據(jù)公園內(nèi)居民生產(chǎn)生活、利益訴求等，選擇性開展公園內(nèi)集體林與公園外國有林置換工作。

3.4 運用信息，搭建平臺，建立數(shù)字化管理系統(tǒng)

運用好數(shù)字化改革的大場景，在完成地役權(quán)合同簽訂和地役權(quán)不動產(chǎn)登記工作后，建議以自然資源權(quán)屬為單位建立地役權(quán)數(shù)字化、信息化監(jiān)測管理系統(tǒng)，為國家公園“天地空”一體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系和國家公園數(shù)字化信息平臺搭建基礎(chǔ)。

3.5 多方協(xié)作，推廣做法，拓寬集體致富之路

目前，龍泉市國家公園集體林地地役權(quán)改革已基本完成，并通過益林貸盤活森林資源資產(chǎn)、拓寬林農(nóng)融資渠道、壯大村集體經(jīng)濟實力、降低了銀行信貸風險。為踐行“兩山”理念，真正將綠水青山變成金山銀山，建議將集體林地地役權(quán)和林業(yè)金融的改革向全國推廣，延伸到其他性質(zhì)的公園，并通過地役權(quán)改革引導(dǎo)長期以來以經(jīng)營采伐森林和利用野生資源為主要生計的林農(nóng)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)，從而逐步擺脫對自然資源的依賴。

4 主要建議

4.1 制度未健全，做法需提煉

龍泉市國家公園探索實行的是集體林地地役權(quán)改革，而目前我國《民法典》中并沒有“林地地役權(quán)”的概念規(guī)定，只界定地役權(quán)的概念、規(guī)定地役權(quán)的設(shè)立程序以及原則，對“保護地役權(quán)”的規(guī)則未進行細化。我國在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理活動中一直存在以林地為物質(zhì)載體來保護環(huán)境、來協(xié)調(diào)生態(tài)與林地權(quán)利人利益的做法，如通過簽訂合同等形式，建立以類似林地地役權(quán)的權(quán)利與義務(wù)為內(nèi)容的法律關(guān)系，來對林地進行合理利用，卻沒有意識到這其實正是構(gòu)建“林地地役權(quán)”法律法規(guī)制度的實踐?！傲值氐匾蹤?quán)”是一種新型物權(quán)，無論是林業(yè)部門、農(nóng)村集體組織還是林農(nóng)對林地地役權(quán)都不甚了解。龍泉市在開展集體林地地役權(quán)改革時對存在問題和推廣方向等沒有及時梳理，缺乏一套完整的集體林權(quán)地役權(quán)改革細則規(guī)章制度，無法為今后修訂完善的相關(guān)法律法規(guī)提供參考。

4.2 堵點問題多，創(chuàng)新需優(yōu)化

改革工作成效好，居民滿意度高，但因改革推進較快，也易遺留一些問題。1）居民對地役權(quán)不太了解。工作人員和林農(nóng)，都知道地役權(quán)，但是對地役權(quán)的性質(zhì)、概念特征卻缺乏深入了解。尤其是一些林農(nóng)文化程度不高，對其中的權(quán)利、義務(wù)，自己曾經(jīng)有使用權(quán)的集體林地，以及地役權(quán)帶來的利弊，不是特別清楚。2）分配方式不合理。原來屬于村民的租賃補償費大多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)到村，再由村、組根據(jù)民主決議方法進行分配，與現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)定的按權(quán)屬面積進行分配的結(jié)果有差距，導(dǎo)致村民不理解。3）因為林地權(quán)屬、插花山情況復(fù)雜。一些林農(nóng)之間會存在山林、農(nóng)田等利益分配的矛盾糾紛，短時間無法解決。4）改革時間短、速度快，存在有些在外省、外地的林農(nóng)知情權(quán)、參與度等組織不到位的問題。

4.3 訴求類型多，權(quán)益需強護

不同的林農(nóng)因為集體林地處于不同的位置、山上林木的情況不同等而有不同的訴求，此次地役權(quán)實行統(tǒng)一的補償標準和激勵政策，統(tǒng)一補償標準為每667 m2每年48.2 元，“一刀切”的做法不利于也難以滿足所有居民的訴求。特別是公園內(nèi)一些原來流轉(zhuǎn)經(jīng)營的人工商品成、過熟林和投入較大的經(jīng)濟林等，農(nóng)戶不愿按地役權(quán)報酬標準簽訂合同，認為獲利少于預(yù)期；而坐落在傳統(tǒng)利用區(qū)、科教游憩區(qū)的農(nóng)戶則有意愿流轉(zhuǎn)土地，從而獲取更大的利益和優(yōu)惠政策等，而不僅僅是從地役權(quán)改革中獲取補償。

4.4 激勵效果弱，改革需深化

地役權(quán)補償對象應(yīng)該包括集體所有的林地、耕地、園地、宅基地等土地類型，以確保區(qū)域內(nèi)集體所有土地均得到科學(xué)合理補償，從而進行統(tǒng)一管理。在此次龍泉市國家公園地役權(quán)改革中，地役權(quán)改革只涉及集體林地，農(nóng)田、宅基地、河流等尚未開展。補償方式目前僅限按面積給予現(xiàn)金補助，其他的如下鄉(xiāng)搬遷、減免稅收、特許經(jīng)營等激勵方式還沒涉及或明晰，補償和激勵方式相對單一，有待進一步深化、細化改革。