鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下江蘇省如東縣農(nóng)村地區(qū)食品安全問(wèn)題治理探討

瞿劍雄

摘 要：農(nóng)村食品安全是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，與農(nóng)村地區(qū)人們的日常生活密切相關(guān)。如東縣作為東部沿海地區(qū)較發(fā)達(dá)地區(qū)，人們對(duì)食品的需求從“吃得飽”更多地轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺缘煤谩?，?duì)食品監(jiān)管工作提出了更高要求。本文以實(shí)際監(jiān)管中各環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題為切入點(diǎn)，分析農(nóng)村地區(qū)食品安全問(wèn)題成因，并提出推進(jìn)依法行政以及依法監(jiān)管、加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)、健全各部門(mén)間協(xié)調(diào)合作機(jī)制、提高經(jīng)營(yíng)主體食品安全意識(shí)和責(zé)任意識(shí)等建議，為農(nóng)村地區(qū)食品安全監(jiān)管工作提供參考。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；農(nóng)村；食品安全；監(jiān)管建議

Discussion on the Management of Food Safety in Rural Areas of Rudong County， Jiangsu Province Under the Strategy of Rural Revitalization

QU Jianxiong

（Rudong Market Supervision and Administration Bureau， Rudong 226400， China）

Abstract： Rural food safety is an important component of the rural revitalization strategy and is closely related to the daily lives of rural residents. Rudong county， as a more developed area in the eastern coastal area， peoples demand for food has changed from “eat enough” to “eat well”， which puts forward higher requirements for food supervision. Based on the problems found in various links of actual supervision， this paper analyzes the causes of food safety problems in rural areas， and puts forward suggestions such as promoting lawful administration and supervision， strengthening the construction of supervision teams， improving the coordination and cooperation mechanism among various departments， and improving the food safety awareness and responsibility awareness of business entities， so as to provide references for food safety supervision in rural areas.

Keywords： rural revitalization; countryside; food safety; regulatory proposal

如東縣素有“中國(guó)海鮮之鄉(xiāng)”的美譽(yù)，是名副其實(shí)的魚(yú)米之鄉(xiāng)。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，如東縣依托豐富優(yōu)質(zhì)的農(nóng)業(yè)資源和海洋漁業(yè)資源，以及“食品安全示范城市”和省級(jí)“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全縣”兩塊金字招牌，大力發(fā)展食品加工產(chǎn)業(yè)，不斷推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。但是如東縣大部分農(nóng)村地區(qū)由于城鄉(xiāng)發(fā)展中存在的經(jīng)濟(jì)和人文差異，食品安全問(wèn)題仍然存在，成為當(dāng)前面臨的監(jiān)管難題。

1 如東縣農(nóng)村地區(qū)各環(huán)節(jié)食品安全問(wèn)題

1.1 食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)

1.1.1 小作坊占比較高

以如東縣（以下簡(jiǎn)稱(chēng)如東）岔河鎮(zhèn)為例，共有

29家食品生產(chǎn)企業(yè)，其中14家是小作坊。這些小作坊的共同特點(diǎn)是規(guī)模較小、投資金額有限、員工素質(zhì)不高。同時(shí)，小作坊的加工環(huán)境簡(jiǎn)陋、設(shè)備老舊、技術(shù)能力有限，食品安全風(fēng)險(xiǎn)較高。

1.1.2 出廠檢驗(yàn)不嚴(yán)謹(jǐn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如東縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)大部分食品生產(chǎn)企業(yè)的食品檢驗(yàn)室是為獲證所建設(shè)，獲證后檢驗(yàn)室成為擺設(shè)，達(dá)不到檢驗(yàn)出廠產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)貨查驗(yàn)記錄、出廠檢驗(yàn)記錄、銷(xiāo)售記錄形式主義嚴(yán)重，多為應(yīng)付檢查所記錄。

1.2 食品銷(xiāo)售環(huán)節(jié)

1.2.1 食品經(jīng)營(yíng)者在進(jìn)貨把關(guān)方面嚴(yán)謹(jǐn)性不足

如東縣農(nóng)村食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)規(guī)模小且分散，大部分是由供貨車(chē)來(lái)送貨或是到副食批發(fā)市場(chǎng)進(jìn)貨，進(jìn)貨渠道無(wú)法保證，生產(chǎn)食品的質(zhì)量安全無(wú)法保障[1-2]。筆者對(duì)如東縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)2018—2022年的日常監(jiān)督檢查表進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)不能提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照、食品經(jīng)營(yíng)許可證等供貨商資質(zhì)的農(nóng)村食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)占23%。

1.2.2 農(nóng)村零售食品行業(yè)存在假冒偽劣現(xiàn)象

與食品經(jīng)營(yíng)戶的訪談了解，正規(guī)廠家生產(chǎn)的食品利潤(rùn)較低，如伊利牛奶每箱只有1～3元的利潤(rùn)，而部分不知名品牌牛奶的每箱利潤(rùn)都在8～10元。為了獲取不當(dāng)利益，個(gè)別食品經(jīng)營(yíng)者會(huì)以次充好，甚至販賣(mài)假冒偽劣產(chǎn)品。如東部分偏遠(yuǎn)農(nóng)村商店?？梢园l(fā)現(xiàn)“達(dá)利圓”“伊力”等假冒偽劣商品[3]。

1.3 餐飲服務(wù)行業(yè)

餐飲食品加工處于消費(fèi)鏈的末端，供餐方式各異，沒(méi)有固定不變的加工程序，缺少最后的消毒檢測(cè)環(huán)節(jié)，因此成為食品安全事件的高發(fā)區(qū)。在如東縣的農(nóng)村地區(qū)，小微型餐飲單位是餐飲行業(yè)的主要形式。以岔河鎮(zhèn)為例，經(jīng)查看監(jiān)察系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)岔河鎮(zhèn)共有餐飲單位174家，其中小微型餐飲單位159家，占總數(shù)的91.4%。大多數(shù)小微型餐飲單位負(fù)責(zé)人文化程度較低，對(duì)食品安全法律法規(guī)和知識(shí)了解甚少，不具備建立食品安全管理體系的知識(shí)和能力，無(wú)法有效管理和防范可能存在的風(fēng)險(xiǎn)。此外，由于大多數(shù)小餐館客流量有限、設(shè)施較差，八成以上的餐飲經(jīng)營(yíng)者沒(méi)有嚴(yán)格的消毒意識(shí)，日常衛(wèi)生情況較差。

2 如東縣農(nóng)村食品安全問(wèn)題成因分析

2.1 監(jiān)管存在短板

2.1.1 法律法規(guī)執(zhí)行不暢

部分農(nóng)村食品經(jīng)營(yíng)單位無(wú)法承受法律規(guī)定的處罰額度。例如，在農(nóng)村食品便利店無(wú)證經(jīng)營(yíng)的案件中，按照《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百二十二條規(guī)定，違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬(wàn)元的，并處五萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下罰款。處罰額度超過(guò)大部分農(nóng)村地區(qū)食品經(jīng)營(yíng)單位的承受范圍，難以施行處罰，因此執(zhí)法人員面對(duì)類(lèi)似無(wú)證經(jīng)營(yíng)問(wèn)題時(shí)，只能開(kāi)具責(zé)令改正通知書(shū)，并催促其盡快辦理許可證。

2.1.2 基層監(jiān)管水平不高

基層監(jiān)管水平不高主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。①基層市場(chǎng)監(jiān)督管理分局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)市監(jiān)分局）的人員配置嚴(yán)重不足。如東大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市監(jiān)分局只有2～

3名食品監(jiān)管人員，需要負(fù)責(zé)監(jiān)管500家左右食品經(jīng)營(yíng)單位的日常監(jiān)管巡查工作，還要參加各種會(huì)議和檢查，承擔(dān)“創(chuàng)文”“創(chuàng)衛(wèi)”等任務(wù)。②監(jiān)管隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)有待提高。在機(jī)構(gòu)改革后，市場(chǎng)監(jiān)督管理局增加了食品、藥品、特種設(shè)備等專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管職能。然而如東縣的食品監(jiān)管執(zhí)法人員中，近70%并非食品相關(guān)專(zhuān)業(yè)畢業(yè)，大部分新錄用的執(zhí)法人員缺乏監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，專(zhuān)業(yè)知識(shí)掌握不全面，監(jiān)管存在一定難度。

2.1.3 農(nóng)村食品安全監(jiān)管體系不完善

①各部門(mén)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)前的食品安全監(jiān)管工作需要農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、衛(wèi)健局、市監(jiān)局等多個(gè)部門(mén)共同參與，不同部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致溝通和協(xié)調(diào)問(wèn)題的出現(xiàn)。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在食品安全監(jiān)管方面的隊(duì)伍建設(shè)有所欠缺。雖然一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)明確了相關(guān)分管領(lǐng)導(dǎo)，并設(shè)立了食品安全辦公室，但工作人員多為兼職且不穩(wěn)定，常被調(diào)整到其他職位，導(dǎo)致工作主動(dòng)性和執(zhí)行力不高。

2.2 經(jīng)營(yíng)者自我監(jiān)管不足

2.2.1 安全意識(shí)和法律意識(shí)淡薄

農(nóng)村地區(qū)的食品行業(yè)經(jīng)營(yíng)者和生產(chǎn)者往往年紀(jì)偏大，文化素質(zhì)普遍較低，他們對(duì)食品安全的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范以及相關(guān)法律法規(guī)缺乏認(rèn)知，意識(shí)不到食品安全的重要性。

2.2.2 過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益，忽視社會(huì)責(zé)任

許多食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者為了追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，忽視了他們應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。例如，在2022年基層市監(jiān)分局查辦的食品案件中，某饅頭加工小作坊在制作饅頭時(shí)，使用過(guò)量的食品添加劑改善食品的外觀和口感，降低生產(chǎn)成本。這類(lèi)低成本、低價(jià)格的食品在老年人群體中具有一定的市場(chǎng)，嚴(yán)重威脅老年群體的健康。

2.3 消費(fèi)者參與的缺失

2023年上半年，筆者對(duì)如東各鄉(xiāng)鎮(zhèn)共計(jì)100位居民進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)研。調(diào)查結(jié)果表明，如東縣農(nóng)村地區(qū)居民對(duì)食品安全問(wèn)題普遍較為關(guān)注。關(guān)于問(wèn)卷中“遭遇過(guò)期食品等問(wèn)題時(shí)會(huì)如何處理”的問(wèn)題，近50%的被調(diào)查者表示會(huì)找商家協(xié)商理論，要求賠償、退貨，約20%的居民選擇撥打12315等方式向有關(guān)職能部門(mén)投訴，約30%的居民選擇不做處理。當(dāng)被問(wèn)及“是否對(duì)食品安全監(jiān)督管理提出過(guò)意見(jiàn)和建議”時(shí)，90%以上的被調(diào)查者均表示沒(méi)有提過(guò)。問(wèn)及原因時(shí)，70%表示不清楚建言渠道，25%的受訪者認(rèn)為提了作用也不大。由于如東農(nóng)村居民傳統(tǒng)觀念相對(duì)較強(qiáng)，民風(fēng)較為淳樸，大部分居民不愿主動(dòng)投訴舉報(bào)他人，導(dǎo)致全縣農(nóng)村地區(qū)食品監(jiān)督氛圍不強(qiáng)，消費(fèi)者參與缺失明顯。

3 農(nóng)村食品安全問(wèn)題的治理對(duì)策

3.1 推進(jìn)依法行政以及依法監(jiān)管

3.1.1 完善法律法規(guī)

有關(guān)部門(mén)應(yīng)向省級(jí)立法機(jī)關(guān)申請(qǐng)完善如《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例》等省市一級(jí)行業(yè)類(lèi)監(jiān)管的地方性法規(guī)。針對(duì)目前執(zhí)法和監(jiān)督的重點(diǎn)難點(diǎn)，比如農(nóng)村宴席等基層監(jiān)管遇到的盲區(qū)，及時(shí)出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，促成地區(qū)性規(guī)范盡快落實(shí)落地，從法律層面解決基層監(jiān)管的實(shí)際問(wèn)題[4]。

3.1.2 嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法

要嚴(yán)格規(guī)范食品相關(guān)的執(zhí)法行為，督促一線執(zhí)法人員養(yǎng)成重執(zhí)法形象、講執(zhí)法細(xì)節(jié)、嚴(yán)格執(zhí)法程序的習(xí)慣，把案件辦理、案卷制作的合法性、嚴(yán)謹(jǐn)性、規(guī)范性作為個(gè)人工作考核的重要指標(biāo)。上級(jí)法治部門(mén)要嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，決不能關(guān)系好的少罰不罰、關(guān)系一般的重罰嚴(yán)罰，要始終堅(jiān)持處罰求真務(wù)實(shí)、客觀公正，不以關(guān)系親疏作為裁量的標(biāo)準(zhǔn)，力求秉公執(zhí)法。

3.2 加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)

要合理擴(kuò)充、調(diào)整各基層分局的執(zhí)法人員。建議按照食品經(jīng)營(yíng)單位主體數(shù)，科學(xué)分配名額，充分發(fā)揮監(jiān)管效能，還要加大執(zhí)法人員培訓(xùn)力度[5]。食品安全監(jiān)管需要更強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性判斷和更科學(xué)的監(jiān)管技巧，建議加大對(duì)食品條線執(zhí)法人員的培訓(xùn)力度。

3.3 健全各部門(mén)間協(xié)調(diào)合作機(jī)制

食品安全治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要黨委、政府、各有關(guān)職能部門(mén)通力合作。應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮食品安全委員會(huì)的行政核心與政策中心作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免部門(mén)間相互推諉，產(chǎn)生監(jiān)管空白。另外，要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層食品安全治理中多“亮相”、勤“出手”，調(diào)動(dòng)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與食品安全治理的積極性和參與度，發(fā)揮基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“東道主”作用，充分落實(shí)屬地責(zé)任。應(yīng)當(dāng)完善考核機(jī)制，將食品安全工作納入縣對(duì)鎮(zhèn)、鎮(zhèn)對(duì)村考核范圍內(nèi)。

3.4 提高經(jīng)營(yíng)主體食品安全意識(shí)和責(zé)任意識(shí)

3.4.1 食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)積極轉(zhuǎn)變觀念

食品經(jīng)營(yíng)者要意識(shí)到自己既是監(jiān)管對(duì)象也是食品安全治理者，以“主人翁”姿態(tài)參與到食品安全治理工作中，主動(dòng)學(xué)習(xí)相關(guān)食品安全知識(shí)和法律法規(guī)，積極參加食品安全知識(shí)培訓(xùn)，堅(jiān)持合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。

3.4.2 保證食品經(jīng)營(yíng)者食品安全培訓(xùn)質(zhì)效

如東縣辦理食品安全許可證時(shí)，需要從業(yè)人員提供食品安全管理人員培訓(xùn)合格證明。因此，從業(yè)人員會(huì)在獲證前參與食安培訓(xùn)，但該培訓(xùn)形式主義痕跡較重，培訓(xùn)效果浮于表面。針對(duì)農(nóng)村從業(yè)人員文化水平普遍不高、接受知識(shí)能力較差等特點(diǎn)，應(yīng)完善農(nóng)村食品從業(yè)人員培訓(xùn)體系建設(shè)并嚴(yán)格落實(shí)?？梢晕惺称沸袠I(yè)協(xié)會(huì)或是第三方中介，對(duì)申請(qǐng)從事食品經(jīng)營(yíng)的人員實(shí)行“先培訓(xùn)，后上崗”制度，從師資、培訓(xùn)內(nèi)容等多方面保證培訓(xùn)課程質(zhì)量，從考勤、考試等多角度完善培訓(xùn)考核機(jī)制，保證如東縣食品從業(yè)人員懂食品法律、守食安底線。

3.5 提高農(nóng)村消費(fèi)者參與水平

如東作為農(nóng)業(yè)大縣，農(nóng)村人口多，要真正讓廣大農(nóng)村地區(qū)民眾都重視食品安全，難度較大，需要常抓不懈、久久為功。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層市監(jiān)分局等部門(mén)在監(jiān)管工作中要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村普法工作，在監(jiān)督執(zhí)法過(guò)程中及時(shí)向食品經(jīng)營(yíng)者闡述相關(guān)法律法規(guī)，通過(guò)微信、抖音等途徑發(fā)布各類(lèi)科普文章和警示視頻，不斷提升如東農(nóng)村地區(qū)群眾的食品安全意識(shí)和法治素養(yǎng)。要不斷加大宣傳力度，提高市場(chǎng)監(jiān)管投訴舉報(bào)熱線“12315”的知曉度，暢通農(nóng)村地區(qū)維權(quán)渠道，鼓勵(lì)民眾積極參與食品安全維權(quán)，全民參與食品安全治理。

4 結(jié)語(yǔ)

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，農(nóng)村地區(qū)民眾對(duì)食品安全的關(guān)注度和需求也不斷提高。如東作為東部沿海地區(qū)較發(fā)達(dá)地區(qū)，食品產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展較快，但是在廣大農(nóng)村地區(qū)，食品安全問(wèn)題仍存在諸多隱患。市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)立足監(jiān)管實(shí)際，不斷完善隊(duì)伍建設(shè)，提升依法監(jiān)管水平，在工作中充分協(xié)調(diào)各方職能，形成合力，共同為提升農(nóng)村地區(qū)居民食品安全意識(shí)、保障農(nóng)村食品安全做出貢獻(xiàn)。

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