聽取民意和有效問責(zé)，有助特區(qū)政府提升管治能力和水準(zhǔn)

楊鳴宇

談澳門特區(qū)回歸24年來政府治理能力和管治水平。這個(gè)問題可以從兩個(gè)方面來看，第一是澳門政府做了什麼，第二是澳門市民有何反應(yīng)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政治民生全面進(jìn)步

在過去的二十多年裡，城市發(fā)生了翻天覆地的變化。這些變化不僅僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展上，還體現(xiàn)在政治、社會(huì)民生等多個(gè)方面。

回歸初期澳門社會(huì)經(jīng)濟(jì)連續(xù)數(shù)年負(fù)增長(zhǎng)，首任特首何厚鏵的管治有兩大主綫：如何恢復(fù)發(fā)展澳門的經(jīng)濟(jì)；推行公共行政改革。後來的歷屆政府基本沿著相同的路綫，發(fā)展經(jīng)濟(jì)非常成功，通過賭權(quán)開放，成功將澳門打造成了世界著名的綜合旅遊勝地，旅遊業(yè)、博彩業(yè)和會(huì)展業(yè)等都非常發(fā)達(dá)，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。澳門的本地生產(chǎn)總值由1999年的94，222百萬澳門元，增加了接近4.7倍至2019年的441，828百萬澳門元。儘管受到疫情的影響2022年回落至176，620百萬澳門元，但和回歸初期相比，仍然有接近一倍的增幅。其次，在政治方面，澳門政府背靠祖國，“一國兩制”制度的成功實(shí)踐，保持了高度的政治穩(wěn)定。再者，在社會(huì)民生方面，政府投入大量資金改善基礎(chǔ)設(shè)施，如住房、醫(yī)療、交通、教育等方面，使得市民的生活得到了很大的改善。

政府財(cái)政收入

面對(duì)與以往不同的挑戰(zhàn)

特區(qū)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)非常成功。過去二十多年的時(shí)間裏，博彩業(yè)成為了澳門的支柱產(chǎn)業(yè)和財(cái)政收入主要來源，使澳門特區(qū)政府有足夠的財(cái)政資源負(fù)擔(dān)各種社會(huì)福利開支。然而，當(dāng)前特區(qū)政府的財(cái)政收入面臨著兩個(gè)與以往不同的挑戰(zhàn)。

其一，澳門博彩業(yè)大約有45%左右的收入來源於貴賓廳業(yè)務(wù)，這個(gè)業(yè)務(wù)在新的法律規(guī)制下規(guī)模大幅下降，無可避免會(huì)影響到整體財(cái)政收入。比較幸運(yùn)的是，去年政府財(cái)政預(yù)算差不多剛好收支平衡，今年隨著博彩業(yè)逐漸恢復(fù)正常，預(yù)計(jì)賭博收入會(huì)有所增加。在可預(yù)見的未來，政府的財(cái)政收支大致保持平衡應(yīng)該是基本趨勢(shì)。然而，如果澳門目前的社會(huì)福利政策維持不變，隨著人口老化問題的加劇，特區(qū)將會(huì)面對(duì)財(cái)政壓力增加的挑戰(zhàn)。

其二，則是澳門經(jīng)濟(jì)正在以四大產(chǎn)業(yè)（大健康、現(xiàn)代金融、高新技術(shù)、會(huì)展商貿(mào)和文化體育）為主要目標(biāo)進(jìn)行轉(zhuǎn)型。這是一個(gè)需要投入大量資源，但結(jié)果充滿不確定性的過程。今年7月1日生效的澳門人才引進(jìn)制度是澳門政府為了吸引和培養(yǎng)高素質(zhì)，特別是四大產(chǎn)業(yè)人才而推出的一項(xiàng)政策。但從《人才引進(jìn)制度》配套政策的設(shè)計(jì)來看，和鄰近地區(qū)例如香港相比，可以改進(jìn)的地方非常多，這難免令人擔(dān)心澳門的未來發(fā)展和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。

澳門社會(huì)組織

能否準(zhǔn)確反映民意？

最後簡(jiǎn)單討論一下澳門社會(huì)組織的治理參與。根據(jù)澳門學(xué)者婁勝華教授的觀點(diǎn)，澳門社團(tuán)組織傳統(tǒng)上一直是連結(jié)市民和政府的紐帶。澳門的社團(tuán)組織種類繁多，各自擁有自己的特色和職能，在澳門回歸祖國之後，澳門社團(tuán)組織透過積極參與社會(huì)治理和公共事務(wù)，成為澳門政府與市民溝通、協(xié)調(diào)、服務(wù)的重要渠道和合作夥伴。

這方面一個(gè)典型的例子就是從回歸初期到現(xiàn)在，澳門立法會(huì)的多數(shù)席位都由傳統(tǒng)大社團(tuán)產(chǎn)生。然而，澳門社會(huì)過去二十年裏已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，社交媒體也給予了民意更多的表達(dá)渠道，立法會(huì)中的社團(tuán)代表多大程度上仍然能夠準(zhǔn)確掌握並反映民意呢？對(duì)此，之前已經(jīng)有其他學(xué)者提出過相同的問題，我也抱有同樣的疑問。

公共行政改革

有很大的改進(jìn)空間

在公共行政改革方面，按照當(dāng)初的願(yuàn)景，目前的執(zhí)行情況有落差。雖然在一些領(lǐng)域例如電子政務(wù)、政策諮詢、公職人員的招聘程式等方面有變得更規(guī)範(fàn)，並取得了顯著的進(jìn)步，但在其他領(lǐng)域例如對(duì)官員的問責(zé)、反腐及公共財(cái)政支出的審計(jì)方面，仍然存在著許多需要改進(jìn)和完善的空間。如果我們要從提升管治能力和水平的角度來挑選最重要的兩點(diǎn)，我認(rèn)為應(yīng)該是聽取民意和有效問責(zé)。

當(dāng)中，傾聽民意是提升管治能力和水平的關(guān)鍵因素之一。在聽取民意方面，已有立法會(huì)議員反覆提及，例如據(jù)媒體報(bào)導(dǎo)，有議員指出特區(qū)政府落實(shí)政策時(shí)“有一種‘家長(zhǎng)心態(tài)，沒有從民意、需求角度去出發(fā)?！?。另有議員則指部分政府部門對(duì)議員信函及書面質(zhì)詢的回覆“好行貨”、“不直接”及“問非所答”。

至於有效問責(zé)方面，則是公共行政改革的“老問題”，這方面的一個(gè)經(jīng)典例子是前氣象局局長(zhǎng)馮瑞權(quán)在2017年造成傷亡的“天鴿事件”後，在廉政公署的報(bào)告中認(rèn)為其明確存在失職的情況下，竟然能在沒有負(fù)上民事或刑事責(zé)任的情況下退休，這在其他地方恐怕是匪夷所思的事情，難怪在社交媒體上會(huì)有不少市民相信只要到達(dá)一定的行政官員級(jí)別，就不會(huì)被追究失職。

公務(wù)員體系存在

很強(qiáng)的避責(zé)心態(tài)

眾所周知，特區(qū)公務(wù)員團(tuán)隊(duì)是公共服務(wù)的重要組成部分，我有不少公務(wù)員朋友，同時(shí)我也是使用公共行政服務(wù)的市民。對(duì)目前公務(wù)員團(tuán)隊(duì)的表現(xiàn)，我的感受是目前的公務(wù)員體系存在很強(qiáng)的“避責(zé)”心態(tài)，只做程式或規(guī)定上列明的事項(xiàng)，這樣最安全，萬一出問題了能不被追究責(zé)任。公務(wù)員在澳門是福利和待遇都很好的職業(yè)，這也是為何澳門社會(huì)會(huì)戲稱考到高級(jí)技術(shù)員的人是“人生勝利組”。

澳門政府目前的制度不太可能使公務(wù)員團(tuán)隊(duì)變得有擔(dān)當(dāng)、有活力、高素質(zhì)。至於有效的改進(jìn)建議，就是落實(shí)問責(zé)。具體的方式可以針對(duì)不同行政級(jí)別進(jìn)行區(qū)分，政治任命官員如果失職可被罷免，普通公務(wù)員則可以把津貼的部分變?yōu)榭?jī)效工資，工作達(dá)標(biāo)才能獲得。此外，政府要建立健全的問責(zé)制度，確保公職人員履行職責(zé)、依法行政。同時(shí)，政府還要加強(qiáng)對(duì)公職人員的培訓(xùn)和教育，提高他們的專業(yè)素養(yǎng)和道德水平，以更好地履行自己的職責(zé)。

澳門知名的公共行政研究學(xué)者余振教授曾經(jīng)說過，澳門是一個(gè)政治冷感的社會(huì)，澳門市民只關(guān)心自己的生活，但由於上述提及的過去二十多年發(fā)生的變化，政府對(duì)市民的生活影響是全方位的，澳門政府需要用更多事例和行動(dòng)力證明自己是一個(gè)高效、清廉、回應(yīng)民意和負(fù)責(zé)任的政府。