湖北省自然保護(hù)地保護(hù)面臨的問(wèn)題及其對(duì)策初探

夏志成

建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措，是黨的十九大提出的重大改革任務(wù)，也是黨的二十大提出建立人與自然和諧共生的中國(guó)式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。湖北省經(jīng)過(guò)多年努力，已建立數(shù)量眾多、類型豐富、功能多樣的各級(jí)各類自然保護(hù)地，在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、建立美麗湖北方面，發(fā)揮了重要作用。但對(duì)標(biāo)構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系新要求，仍存在交叉重疊、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明，保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問(wèn)題。

一、面臨的突出問(wèn)題

當(dāng)前，湖北省自然保護(hù)地建設(shè)管理中面臨的突出問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下方面。

一是法規(guī)政策宣傳不到位，共抓大保護(hù)意識(shí)有待增強(qiáng)。有的地方對(duì)《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法規(guī)政策宣傳不到位，基層干部群眾對(duì)相關(guān)法規(guī)規(guī)定知曉度不高，對(duì)有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為是否違法辨別不清，導(dǎo)致違法建設(shè)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)行為在“不知情”中發(fā)生。保護(hù)地周邊老百姓參與保護(hù)的積極性、主動(dòng)性不高，“共抓大保護(hù)”意識(shí)需要進(jìn)一步深入推進(jìn)。如宣恩縣長(zhǎng)潭河鄉(xiāng)兩溪河村在位于七姊妹山自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)的非林地上建設(shè)扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目（酒店、游客服務(wù)中心等），完全沒(méi)有意識(shí)到違反了《自然保護(hù)區(qū)條例》相關(guān)規(guī)定。社會(huì)各界知曉保護(hù)地、參與保護(hù)地、共建保護(hù)地?zé)岫炔粔?，共抓大保護(hù)的合力形成還需持續(xù)加力。

二是思想認(rèn)識(shí)有偏差，保護(hù)意識(shí)不夠強(qiáng)。黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記站在全局與戰(zhàn)略的高度，以前所未有的力度抓生態(tài)文明建設(shè)，提出堅(jiān)持“人與自然和諧共生”“綠水青山就是金山銀山”“良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉”“山水林田湖草是生命共同體”“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”和“共謀全球生態(tài)文明建設(shè)”等一系列重要理念。然而，由于有的地方和主管部門(mén)（包括各級(jí)林業(yè)主管部門(mén)）對(duì)習(xí)近平生態(tài)文明思想學(xué)習(xí)宣傳不夠，認(rèn)識(shí)不深，理解不透，落實(shí)不到位，尤其是缺乏統(tǒng)籌意識(shí)和系統(tǒng)觀念，在發(fā)展中忽視了對(duì)生態(tài)的保護(hù)。如部分村民為增收致富，在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)部分核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)毀林種植林下中藥材，破壞了自然生態(tài)資源，暴露出部分基層干部群眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，不能正確處理保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，重視眼前經(jīng)濟(jì)利益而忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)的生態(tài)保護(hù)問(wèn)題。

三是管理機(jī)構(gòu)不健全，履職盡責(zé)不到位。目前，湖北省自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、不健全的問(wèn)題依然存在，導(dǎo)致一些涉及自然保護(hù)地的違法行為無(wú)人制止、無(wú)人覺(jué)察、無(wú)人查處。如星斗山自然保護(hù)區(qū)利川片區(qū)，與福寶山國(guó)有林場(chǎng)大范圍重疊，利川片區(qū)日常主要由福寶山林場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)管理，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)介入不足，導(dǎo)致部分居民在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)毀林種黃連問(wèn)題失去有效監(jiān)管，違規(guī)經(jīng)營(yíng)民宿問(wèn)題沒(méi)能得到及時(shí)制止。

四是基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，范圍邊界不清，功能區(qū)劃不科學(xué)。過(guò)去，大部分自然保護(hù)地的設(shè)立是按照自愿性原則由地方申報(bào)，地方出于各種考慮（不少是為了爭(zhēng)取機(jī)構(gòu)、人員編制和項(xiàng)目資金），劃建和申報(bào)自然保護(hù)地具有一定的盲目性和隨意性，以至于將一些城鎮(zhèn)建成區(qū)、人口密集區(qū)域、永久基本農(nóng)田、合法礦業(yè)權(quán)、人工商品林等沒(méi)有特定保護(hù)價(jià)值的區(qū)域劃入保護(hù)地范圍，或者將人為活動(dòng)頻繁區(qū)域劃入自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)，導(dǎo)致大量歷史遺留問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)矛盾沖突。加之不同類型的保護(hù)地由不同部門(mén)主管，同一塊保護(hù)地，有多塊不同的牌子，導(dǎo)致保護(hù)地間相互交叉重疊、邊界不清、權(quán)責(zé)不明。另外，因機(jī)構(gòu)不健全、經(jīng)費(fèi)不落實(shí)、工作不到位等方面原因，湖北省相當(dāng)一部分自然保護(hù)地沒(méi)有開(kāi)展勘界立標(biāo)等基礎(chǔ)工作，導(dǎo)致范圍邊界不清，監(jiān)管手段落后，無(wú)法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正涉自然保護(hù)地的違法違規(guī)行為。如長(zhǎng)江生態(tài)警示片披露的“湖北洪湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)長(zhǎng)期未進(jìn)行勘界立標(biāo)，管理部門(mén)僅以洪湖圍堤為保護(hù)區(qū)界進(jìn)行日常管理”，以及相關(guān)酒店項(xiàng)目涉嫌建在自然保護(hù)區(qū)緩沖區(qū)的問(wèn)題，都是由于基礎(chǔ)工作不扎實(shí)、范圍邊界不清晰所致。

五是與人與自然和諧共生還有較大差距。大多數(shù)保護(hù)地仍然停留在過(guò)去搶救性保護(hù)的模式上，沒(méi)能很好地處理保護(hù)與利用的關(guān)系，綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山的路徑探索不夠。保護(hù)區(qū)與當(dāng)?shù)乩习傩赵緫?yīng)該是共建共管共贏，和諧共生的關(guān)系，但由于保護(hù)與利用的關(guān)系沒(méi)能處理好，老百姓自身經(jīng)濟(jì)利益發(fā)展與條例之間存在矛盾沖突。

六是相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)滯后，給執(zhí)法監(jiān)管帶來(lái)一定困惑。我國(guó)現(xiàn)行涉及自然保護(hù)地的相關(guān)法規(guī)（《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等），大多出臺(tái)時(shí)間較早，相關(guān)法規(guī)規(guī)定與發(fā)展變化的新形勢(shì)、新要求需及時(shí)調(diào)整完善。如《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)禁止人為活動(dòng)，而由于歷史原因，自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)仍生活著大量居民，其生產(chǎn)生活行為受到較大制約；一些水生生物類保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)，覆蓋了長(zhǎng)江干流部分區(qū)域，正常的船舶航行無(wú)法避免，亟待對(duì)相關(guān)法規(guī)規(guī)定做出調(diào)整完善。法規(guī)對(duì)自然保護(hù)地重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制也亟待完善，如湖北省石首麋鹿保護(hù)區(qū)建立30多年來(lái)，麋鹿數(shù)量已由最初引進(jìn)的64頭發(fā)展到現(xiàn)在的2000多頭，已達(dá)到保護(hù)區(qū)生態(tài)承載量上限。如何處理好保護(hù)與科學(xué)利用之間的關(guān)系，需要國(guó)家層面從法規(guī)制度上實(shí)現(xiàn)突破。

二、對(duì)策建議

正視當(dāng)前自然保護(hù)地存在的突出問(wèn)題，既要著力解決一個(gè)個(gè)具體的矛盾沖突，更要堅(jiān)持標(biāo)本兼治，追根溯源，從基礎(chǔ)、機(jī)制入手，不斷提升自然保護(hù)地建設(shè)保護(hù)管理水平，努力實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地和林業(yè)資源保護(hù)管理“從重點(diǎn)整治到系統(tǒng)治理、從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)作為轉(zhuǎn)變”。

（一）對(duì)標(biāo)習(xí)近平生態(tài)文明思想總體要求，完善自然保護(hù)地空間布局。習(xí)近平生態(tài)文明思想為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)指明了方向和根本遵循。我們要深刻理解把握習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要意義、精髓要義和實(shí)踐要求，切實(shí)增強(qiáng)加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、打造美麗中國(guó)的自覺(jué)性和堅(jiān)定性。一是有序推進(jìn)自然保護(hù)地整合優(yōu)化。立足解決自然保護(hù)地設(shè)立不規(guī)范、范圍和功能分區(qū)劃建不夠科學(xué)合理、不同自然保護(hù)地交叉重疊、歷史遺留問(wèn)題較多、各種矛盾沖突突出等問(wèn)題，以科學(xué)評(píng)估為基礎(chǔ)，按照空間布局協(xié)調(diào)、規(guī)模大小適度、范圍界限精準(zhǔn)、功能分區(qū)科學(xué)、保護(hù)與發(fā)展兼顧的要求，堅(jiān)持山水林田湖草沙系統(tǒng)治理理念，落實(shí)《湖北省流域綜合治理和統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃綱要》要求，有序推進(jìn)全省自然保護(hù)地整合優(yōu)化，依法依規(guī)、實(shí)事求是調(diào)處各類矛盾沖突，科學(xué)精準(zhǔn)優(yōu)化保護(hù)地功能分區(qū)，在堅(jiān)持“保護(hù)優(yōu)先、應(yīng)保盡保”前提下，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和重大項(xiàng)目落地預(yù)留空間。二是加快構(gòu)建自然保護(hù)地體系。貫徹落實(shí)中辦、國(guó)辦《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》和湖北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《湖北省建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系實(shí)施方案》，加快構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、高效的自然保護(hù)地體系和管理體制，完善湖北省自然保護(hù)地總體布局和發(fā)展規(guī)劃，全面落實(shí)自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一的管理和監(jiān)督制度，形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。三是科學(xué)制定自然保護(hù)地發(fā)展規(guī)劃。依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，編制全省自然保護(hù)地發(fā)展規(guī)劃和各自然保護(hù)地總體規(guī)劃，指導(dǎo)和規(guī)范自然保護(hù)地建設(shè)管理。力爭(zhēng)到2035年，全省重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)保護(hù)，自然保護(hù)地占國(guó)土面積的11%以上，自然保護(hù)地保護(hù)成效和管理效能以及生態(tài)產(chǎn)品供給能力顯著提高，自然保護(hù)地體系科學(xué)合理，法規(guī)體系完善，管理體制健全。

（二）對(duì)標(biāo)“人與自然和諧共生”要求，探索統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展實(shí)現(xiàn)路徑。一方面，要按照嚴(yán)格保護(hù)、全民共享、世代傳承要求，加強(qiáng)自然保護(hù)地建設(shè)。自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財(cái)富、美麗中國(guó)的重要象征，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全中居于首要地位。要立足守護(hù)自然生態(tài)，保育自然資源，保護(hù)生物多樣性與地質(zhì)地貌景觀多樣性，維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)健康穩(wěn)定，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能；立足服務(wù)社會(huì)，為人民提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，為全社會(huì)提供科研、教育、體驗(yàn)、游憩等公共服務(wù)；立足維持人與自然和諧共生并永續(xù)發(fā)展的理念，重視和加強(qiáng)湖北省自然保護(hù)地設(shè)立和調(diào)整優(yōu)化工作。另一方面，要按照生態(tài)惠民要求，積極探索“兩山”轉(zhuǎn)化的有效途徑。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展，有序推進(jìn)生態(tài)移民，適度發(fā)展生態(tài)旅游，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、民生改善相統(tǒng)一。”落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示要求，我們應(yīng)積極探索綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的有效路徑，堅(jiān)持生態(tài)為民，科學(xué)利用，探索自然保護(hù)和資源利用新模式，不斷滿足人民群眾對(duì)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品、優(yōu)質(zhì)生態(tài)服務(wù)的需要；積極支持和鼓勵(lì)各類自然保護(hù)地在嚴(yán)格保護(hù)的前提下，在一般控制區(qū)適度開(kāi)展生態(tài)教育、自然體驗(yàn)、生態(tài)旅游等活動(dòng)，構(gòu)建高品質(zhì)、多樣化的生態(tài)產(chǎn)品體系；完善公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)功能；支持居民依托自然保護(hù)地生態(tài)資源，適度開(kāi)展不破壞自然生態(tài)資源的旅游服務(wù)、林下種植養(yǎng)殖等活動(dòng)，努力實(shí)現(xiàn)自然資源的全民共享。

七姊妹山全景圖

（三）對(duì)標(biāo)“共抓大保護(hù)”要求，強(qiáng)化自然保護(hù)地執(zhí)法監(jiān)管。一是要著力夯實(shí)自然保護(hù)地保護(hù)管理工作基礎(chǔ)。逐步完善自然保護(hù)地勘界立標(biāo)，明晰管理邊界；加強(qiáng)自然保護(hù)地總體規(guī)劃編制，規(guī)范各類建設(shè)行為；加強(qiáng)自然保護(hù)地信息化建設(shè)，提升治理能力和監(jiān)管水平；積極爭(zhēng)取中央和省級(jí)加大投入力度，為自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管提供重要物質(zhì)保障。二是要加大法規(guī)宣傳力度。地方林業(yè)主管部門(mén)和各自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，要通過(guò)多方式、多渠道加強(qiáng)《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》及有關(guān)政策的宣傳，增強(qiáng)基層干部群眾法制意識(shí)，擴(kuò)大法規(guī)政策的知曉度。三是要建立完善部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。為切實(shí)加強(qiáng)自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法，依法嚴(yán)厲打擊生態(tài)環(huán)境違法行為，湖北省林業(yè)局于2023年會(huì)同省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于建立自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的通知》，對(duì)自然保護(hù)地內(nèi)非法開(kāi)礦、修路、筑壩、建設(shè)等造成生態(tài)破壞和違法排放污染物等執(zhí)法事項(xiàng)，進(jìn)一步明確責(zé)任分工，加強(qiáng)執(zhí)法事項(xiàng)銜接，針對(duì)執(zhí)法事項(xiàng)制定相應(yīng)的執(zhí)法檢查工作計(jì)劃，切實(shí)規(guī)范自然保護(hù)地日常監(jiān)管執(zhí)法。四是要持續(xù)開(kāi)展自然保護(hù)地專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)。為推進(jìn)自然保護(hù)地問(wèn)題排查整改，湖北省林業(yè)局、省生態(tài)環(huán)境廳聯(lián)合印發(fā)了《湖北省自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)執(zhí)法檢查工作方案》（鄂環(huán)執(zhí)法［2023］44號(hào)），明確執(zhí)法檢查范圍為省級(jí)及以上自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、省級(jí)及以上濕地公園。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境違法問(wèn)題線索，生態(tài)環(huán)境與林業(yè)部門(mén)將進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對(duì)納入自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境違法問(wèn)題線索庫(kù)的，督促各地嚴(yán)格依法查處。對(duì)專項(xiàng)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的突出問(wèn)題，將采取聯(lián)合函告、通報(bào)、約談等方式，切實(shí)督促查處到位、整改到位。

神農(nóng)架野生金絲猴 黃天鵬 攝

（四）對(duì)標(biāo)“放管服”改革要求，體現(xiàn)林業(yè)主管部門(mén)擔(dān)當(dāng)作為。一是加強(qiáng)制度建設(shè)，推進(jìn)相關(guān)法規(guī)的修訂完善。結(jié)合正在開(kāi)展的習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想主題教育，深入調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取基層意見(jiàn)，提出相關(guān)法規(guī)修訂、政策完善的意見(jiàn)建議，積極爭(zhēng)取國(guó)家修訂《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，出臺(tái)《國(guó)家公園法》《自然公園條例》等法律法規(guī)，完善自然保護(hù)地法規(guī)制度體系，特別是在保護(hù)動(dòng)態(tài)調(diào)整上予以明確，按照尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的要求，當(dāng)保護(hù)對(duì)象達(dá)到生態(tài)載量臨界點(diǎn)時(shí)，在科學(xué)評(píng)估論證的基礎(chǔ)上，允許進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。二是完善審批程序，全力做好重大基礎(chǔ)民生項(xiàng)目建設(shè)要素保障。近兩年，湖北省林業(yè)局按照中央和省委省政府要求，落實(shí)“放管服”改革要求，圍繞支持重大基礎(chǔ)項(xiàng)目和民生工程落地實(shí)施，不斷優(yōu)化涉及自然保護(hù)地的行政審批程序，推進(jìn)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地范圍和功能區(qū)調(diào)整，突破性地開(kāi)展了部分涉國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)重大項(xiàng)目（如引江補(bǔ)漢工程）選址論證工作。下一步，湖北省林業(yè)局將進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，依法及時(shí)做好涉自然保護(hù)地重大項(xiàng)目的行政審批等保障服務(wù)工作，支持全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。三是轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為。為深入開(kāi)展學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想主題教育，落實(shí)省委關(guān)于開(kāi)展不擔(dān)當(dāng)不作為突出問(wèn)題專項(xiàng)整治有關(guān)部署，推動(dòng)黨員干部實(shí)干擔(dān)當(dāng)促進(jìn)發(fā)展，湖北省林業(yè)局黨組決定，從 2023 年 7 月至年底，在全局開(kāi)展不擔(dān)當(dāng)不作為突出問(wèn)題專項(xiàng)整治，印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展不擔(dān)當(dāng)不作為突出問(wèn)題專項(xiàng)整治的工作方案》（鄂林黨〔2023〕73 號(hào)），通過(guò)全面自查和重點(diǎn)排查相結(jié)合，典型問(wèn)題查處和以案促改促治相結(jié)合，一體推進(jìn)“查、改、治”，促進(jìn)廣大黨員干部擔(dān)當(dāng)作為、干事創(chuàng)業(yè)，為推動(dòng)林業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，助推加快建設(shè)全國(guó)構(gòu)建新發(fā)展格局先行區(qū)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保障。