工傷保險基金先行支付法律制度存在的問題及改善策略

鄭 妍

唐山學院，河北 唐山 063000

法律法規(guī)規(guī)定，沒有參加工傷保險的用工單位職工發(fā)生工傷的，需由用工單位支付工傷保險待遇，而對用工單位拒不支付的那部分，則可先由工傷保險基金墊付。不過自《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）實施之后，工傷保險待遇先行支付制度的落實頻出問題，針對這些不足，本文展開詳細闡述，依照問題給出相應的解決舉措，希望能夠以此推動工傷保險基金先行支付制度的良好運行，保障更多人的合法權益。

一、工傷保險基金先行支付概述

在我國，工傷保險基金先行支付制度的確立時間偏晚，第一次出現(xiàn)是在2011 年7 月1 日起首次施行的《社會保險法》中。［1］同日施行的《社會保險基金先行支付暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），對先行支付的各方面內(nèi)容給出了更為確切的界定，例如適用情形、踐行環(huán)節(jié)等，推進該制度的現(xiàn)實可操性。基于這兩部法規(guī)，工傷保險基金先行支付制度的定義如下：用工單位未依照規(guī)定要求，為勞動職工繳納工傷保險或者第三人責任時，遇到工傷的勞動職工無法第一時間獲取用工單位或者第三方的及時賠償，此時可由工傷保險基金先行予以墊付諸多花銷費用，其后再由經(jīng)辦機構(gòu)替勞動職工去追討賠償款。該制度的出臺有力保障了勞動者的合法權益不受侵害。

二、工傷保險基金先行支付法律制度現(xiàn)狀及存在的問題

第一，立法方面。具體踐行上，為了加快先行支付制度的現(xiàn)實可操性，除卻《社會保險法》外，我國有關部門還及時頒布了《暫行辦法》。2012年，《工傷保險經(jīng)辦規(guī)程》（以下簡稱《規(guī)程》）隨之誕生，其中確切指明這一機制的審核狀況。可以說，伴隨著《社會保險法》的頒布施行，我國工傷保險基金先行支付制度也正式確立。此前，我國各地區(qū)在工傷費用墊付方面都曾積極嘗試和探索，而且不同地區(qū)地方性法律條款中，也給出了諸多詳細規(guī)定。假如企業(yè)職工界定為工傷性質(zhì)，那么地方社保部門則可先行為其墊付相關花銷費用。［2］這一地方性法律也可被認作是工傷保險基金先行支付制度的雛形。自各級地方立法方面分析，深圳則是第一個積極探索的城市，且獲得了不錯的成效性。

第二，實踐方面。自2011 年7 月起，先行支付制度便在我國確立并隨之落地踐行。該制度的確立與實施，極大影響到我國工傷保險基金的使用效率。相關機構(gòu)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，2011 年到現(xiàn)在，不管是收入還是支出，我國工傷保險基金數(shù)額一直呈現(xiàn)不斷增長趨勢。與此同時，工傷保險基金總體上收入是超出支出的?；鹂傤~是穩(wěn)定增長的態(tài)勢。至去年年底，我國工傷保險資金總額度突破1300 億元。資金總額的龐大，代表著先行支付制度的施行具有牢靠的資金保障。尤其最近幾年來，我國工傷保險參保人數(shù)不斷增長，而每年需要獲取工傷保險賠付的員工數(shù)量也處于穩(wěn)定增長態(tài)勢。這一切均需要資金做后盾。

第三，監(jiān)督監(jiān)管方面。通常來說，我們可通過以下幾種模式來強化對工傷保險管理工作的監(jiān)管。例如行政監(jiān)督法，履行監(jiān)督職責的部門是各地區(qū)的社保部門、財政部等；審計監(jiān)督法，履行監(jiān)督職責的是審計部門；社會監(jiān)督法，履行監(jiān)督職責的是社會各界代表所組成的社會保險監(jiān)督委員會。不管哪種方法，都能為工傷保險工作的落實和推進提供強有力的監(jiān)管。而具體踐行上，大多數(shù)地區(qū)社會保險部門在具體事務中，針對工傷勞動人員所提的賠償要求，往往會提出勞動職工所在企業(yè)沒有給其繳納工傷保險費用的理由，而不為工傷勞動職工提供任何先行支付服務。這種情況下，申請人可以對社保機構(gòu)發(fā)起投訴，社保中心往往會以非行政機關的理由幫助其維權。相關調(diào)查和統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到目前為止，與之相關的法律案件數(shù)量突破2000 個，當中，自最終判決結(jié)果方面分析，有超過八成案件都是落筆于保障勞動職工的合法權益，社保機構(gòu)通常最后還是需要為工傷保險人進行預期墊付。

三、工傷保險基金先行支付法律制度存在的問題

（一）申請主體方面的問題

一方面，用人單位并非適合的申請主體。《規(guī)程》當中明確界定了用人單位申請工傷保險先行支付的申請條件，這相當于承認用人單位是具有申請主體資格的。但是按照《社會保險法》《工傷保險條例》，給員工參加工傷保險是用人單位的職責與義務。用工單位沒有履行其職責義務時，是需要擔負法律責任的，此時用工單位就成為了需賠付給工傷勞動者有關費用的義務主體。工傷保險先行支付是一項法定權利，其確立和施行的目的就在于為勞動者提供及時的保障。而如果用工單位作為工傷保險基金先行支付制度申請主體，那么便會產(chǎn)生權力尋租的狀況，從而為有關企業(yè)和機構(gòu)人員提供了可乘之機，從中謀取私利。［3］而假如把用工單位界定為適格申請主體，便有可能減少工傷保險覆蓋率，因為用工方會心存僥幸，即使發(fā)生事故，也能以先行支付制度轉(zhuǎn)嫁風險，推卸和逃脫自我職責；另一方面，非法用工單位傷亡人員是不享受工傷保險基金先行支付制度權利的。無論是《社會保險法》《暫行規(guī)定》還是《規(guī)程》，都未把非法用工傷亡者算在先行支付保障群體范圍里。對于他們我國勞動和社會保障部制定了《非法用工單位傷亡人員一次性賠償辦法》進行指導相關賠償事宜。但是，非法用工單位人員和標準勞動關系下的勞動者是沒有任何差異的，但卻因為非法二字而剝奪其正當合法權益，是極為不公平的。

（二）申請條件方面的問題

一方面，申請的條件太過嚴苛，工傷保險基金先行支付制度的創(chuàng)建能夠減少工傷勞動者的維權成本，不過遵循當前規(guī)定，勞動者申請先行支付的條件是極為嚴苛的。例如需預先進行工傷認定，獲得工傷認定決定書后方可允準先行支付。但工傷案件中，工傷認定程序是極為復雜繁瑣的，假如將其放置于流程最初的位置，反而會引發(fā)延誤救治等問題；另一方面，工傷保險基金先行支付申請條件規(guī)定不相同，由《社會保險法》給出原則性規(guī)定，《暫行辦法》給出明確規(guī)定，《規(guī)程》中對申請條件進行了部分調(diào)動，而且后兩者中對于申請條件的規(guī)定是存在區(qū)別的，這極可能會引發(fā)實踐工作中的混亂和效率低下。

（三）資金保障機制的問題

第一，專項資金制度有待完善?！渡鐣ｋU法》對于工傷保險先行支付資金來源予以確切說明，源自于工傷保險基金。我國的工傷保險統(tǒng)籌是采取以支定收的浮動費率機制，也就是基金結(jié)余量達到相應數(shù)額時，工傷保險基金不會產(chǎn)生資金赤字問題。但是近幾年來伴隨著工傷保險待遇的提升、先行支付制度的創(chuàng)建落實，工傷保險基金赤字問題越發(fā)嚴重。2010 年《工傷保險條例》修訂之后，把一次性傷殘就業(yè)補助金歸入到工傷保險基金支付范疇中，還大幅提升了工亡撫恤待遇。盡管彰顯了以人為本的情懷和精神，但同時也加大了工傷保險基金的壓力。而且先行支付制度的創(chuàng)建本就會對基金的穩(wěn)定性構(gòu)成不利影響

第二，追償機制有待進一步健全。追償是先行支付的后續(xù)，也是先行支付能順利展開的一大保障。追償機制合理科學，能夠極大地保持工傷保險基金穩(wěn)定、減少基金赤字。［4］不過三項法律中對于墊付性先行支付、保險性先行支付的諸多方面都只是做了簡單規(guī)定。以當下的追償制度來看，其力度并不大，追償措施強制力不夠、追償標準過低等都是需要解決的問題，而且追償程序中也缺乏相關的誠信機制、刑事責任機制等。

第三，工傷保險費征繳力度不大。工傷保險是社會保險的一項內(nèi)容，保費的征繳是具有強制特征的，用工單位必須要為員工繳納該項費用。我國《社會保險法》中對于用工單位不繳、少繳等問題也作出明確處罰，但力度并不大，只是責令補繳，所以對于用工單位的震懾力并不大。

四、工傷保險基金先行支付制度完善策略

（一）申請主體資格的正本清源

一方面，收回用工單位作為申請主體的資格。工傷保險先行支付的目標是保護勞動者權利，對勞動者予以救助。所以勞動者才應該是工傷保險先行支付的申請主體。而經(jīng)辦機構(gòu)則有義務向申請者支付相應的各種待遇，然后由用工單位承擔向經(jīng)辦機構(gòu)的償還義務；另一方面，應不斷拓展先行支付適用情形，把非法用工也引入其中，提高對這一群體的保護力度。有關數(shù)據(jù)顯示，我國非法用工單位在總單位數(shù)量中占比達到7.2%，但依照當前法律法規(guī)，非法用工是沒有資格享受工傷保險基金先行支付制度的。［5］為了確保非法用工、童工能享有同等待遇，可將其納入到工傷保險先行支付適用范圍中。而這也是與工傷保險先行支付制度創(chuàng)建目的相符合的，既加大了對公民社會保險權益的維護力度，又體現(xiàn)了政府擔當。

（二）規(guī)范申請條件

一方面，對受害勞動者先行支付工傷醫(yī)療費予以適當?shù)姆艑?。不能把工傷認定當作申請工傷保險基金先行支付醫(yī)療費的前置工作；另一方面，對申請條件予以規(guī)范優(yōu)化，尤其是像《暫行辦法》《規(guī)程》中不一致的規(guī)定，要對申請條件進行整合，打造更高效的申請機制。例如墊付性先行支付這項，《規(guī)程》中要求申請方提供社保部門給出的用工單位拒不支付的資料。但《暫行辦法》中則以列舉法對拒不支付的情況給出了較為全面的闡釋，但并沒有要求社保機構(gòu)給出相關證明材料。對此筆者認為，勞動者認為用工單位拒不支付有關待遇時，經(jīng)辦機構(gòu)可直接出手審核查實，而后再決定是否先行支付，而并非需要各類保障材料。

（三）健全資金保障機制

第一，工傷保險基金當中要設立專項資金，資金充裕是工傷保險基金先行支付發(fā)展的重要基礎。我國臺灣地區(qū)的該專項資金來源包含補助、罰款、第三方償還費用等，大陸可以參考這一方法?！吨腥A人民共和國憲法》中也明確規(guī)定，提供社會保障是政府的職責所在。地方政府可借助統(tǒng)一劃撥方式創(chuàng)建獨立賬戶，并對該賬戶進行嚴苛把控，由政府每年依照去年先行支付額度的比重展開預算劃撥。同時，對于沒有依法繳納工傷保險的用工單位進行罰款。

第二，創(chuàng)建專項資金管理機構(gòu)，通過專門管理機構(gòu)來加強管理，以確保制度落實的有序化。與此同時要不斷細化追償方法，例如可以提高罰款額度，提升懲處力度，也可以引入刑事責任機制，對那些拒不償還先行支付款額的單位，給出經(jīng)濟處罰。還可以創(chuàng)建聯(lián)合追償機制，把追償?shù)慕Y(jié)果與其誠信檔案相關聯(lián)。相關經(jīng)辦機構(gòu)也要強化和工商等諸多部門的聯(lián)合審查力度。防止出現(xiàn)惡意逃債等現(xiàn)象，以免專項資金流失過快過重。

（四）增強政府職責

第一，加快地方政府訂立實施細則，如今我國只有小部分城市訂立了工傷保險先行支付實施細則，政府主管部門要在其職責范圍內(nèi)予以指導和敦促，加快地方政府實施細則制定速度，從而為各地工傷保險基金先行支付制度的發(fā)展提供保障。

第二，創(chuàng)建專業(yè)的工傷保險基金先行支付經(jīng)辦機構(gòu)?！兑?guī)程》中明確規(guī)定，我國工傷保險待遇先行支付的臺賬需由社會保險業(yè)務部創(chuàng)建，追償則由稽核部展開。政府要重視并加大對這些部門人員的培養(yǎng)和教育力度，以大幅縮短受害勞動者獲得補償?shù)臅r間，提高追償效率，確保資金的穩(wěn)定和高效利用。

第三，加強有關法律法規(guī)的宣傳推廣。對企業(yè)來說，各地社會保障部門可借助于培訓會方式展開強制性宣傳，要向用工方闡明工傷保險制度對于企業(yè)的價值在于分擔風險。對勞動者來說，各地社會保障部門要采取能被勞動者所熟知和理解的方式進行宣傳，例如組織法律宣講、發(fā)放關于工傷保險支付制度內(nèi)容的傳單等，令勞動者意識到工傷保險先行支付制度對己身而言是防御的武器，如果出現(xiàn)工傷事故，要知曉如何運用才能發(fā)揮最大價值。

五、結(jié)語

工傷保險基金先行支付制度屬于一類救濟制度，是隨著《社會保險法》的頒布而衍生出來的，它的推行能幫助勞動者及時獲得救助。不過因為制度設計上的局限和不足，所以先行支付在落實和推進上有所受阻，工傷保險基金陷入極大的考驗壓力中。先行支付制度意義重大，但同時也需要不斷地健全和完善。本文對先行支付制度施行現(xiàn)狀以及問題展開深入全面分析，認為先行支付制度設計要遵循程序效率第一、統(tǒng)一先行支付范疇、勞動者工傷事故產(chǎn)生后1 年內(nèi)可申請先行支付等要求，如此才能最大化發(fā)揮出該制度的優(yōu)越性。政府也要強化自身職責，加大對工傷保險基金的扶持力度，以保障先行支付的穩(wěn)步推進，最后也要積極頒布先行支付制度實施細則，健全相關配套機制，組織成員加強學習，提高自我能力水平，促使制度向下扎根式穩(wěn)固發(fā)展。