法治政府建設(shè)背景下如何優(yōu)化行政檢察職能的思考

楊 周

貴州省貴陽(yáng)市修文縣人民檢察院，貴州 貴陽(yáng) 550200

法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。當(dāng)前雖然法治政府建設(shè)加快了腳步，但我們?nèi)砸逍颜J(rèn)識(shí)到，在法治政府建設(shè)過(guò)程中依然存在薄弱和不足，依法行政、行政執(zhí)法制度體系不完善，行政權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制不健全，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不僅影響公民、法人和其他組織的人身權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，而且可能損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，成為法治政府建設(shè)的“硬傷”。檢察機(jī)關(guān)要深刻領(lǐng)悟和把握行政檢察在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的作用和地位，全面深化行政檢察監(jiān)督，強(qiáng)化系統(tǒng)觀念、法治思維、強(qiáng)基導(dǎo)向，以行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解為牽引，完善和落實(shí)訴訟內(nèi)監(jiān)督和訴訟外監(jiān)督“雙輪”驅(qū)動(dòng)，有效促進(jìn)法治政府建設(shè)。

一、行政檢察監(jiān)督概述

行政檢察監(jiān)督是指檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)行政活動(dòng)是否違反相關(guān)規(guī)定進(jìn)行法律監(jiān)督。行政活動(dòng)是一個(gè)廣義的概念，其范圍包括行政行為、行政訴訟、行政執(zhí)法、行政立法等。新中國(guó)成立以來(lái)，行政檢察主要是對(duì)行政訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督，即對(duì)行政審判活動(dòng)、行政非訴執(zhí)行、行政機(jī)關(guān)參與行政訴訟活動(dòng)的監(jiān)督?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）明確提出，對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)制發(fā)檢察建議等督促其糾正。①《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》2021 年6 月中共中央印發(fā)。行政檢察監(jiān)督的范圍從訴訟內(nèi)監(jiān)督向行政違法行為監(jiān)督延伸，即，在行政訴訟活動(dòng)中，檢察機(jī)關(guān)既要對(duì)法院的審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，也要同步對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職行為進(jìn)行監(jiān)督；在行政訴訟之外，履行監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)行政違法或怠于履職的行為，應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督糾正；在開(kāi)展行政檢察監(jiān)督中實(shí)質(zhì)性地、終局性地化解行政爭(zhēng)議。

二、行政檢察監(jiān)督在國(guó)家法治監(jiān)督體系中的優(yōu)勢(shì)

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021－2025 年）》提出，要形成監(jiān)督合力，堅(jiān)持將行政權(quán)力制約和監(jiān)督體系納入黨和國(guó)家監(jiān)督體系全局統(tǒng)籌謀劃，突出黨內(nèi)監(jiān)督主導(dǎo)地位，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督與人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各類(lèi)監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)。②《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025）》2021 年8 月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)。在法治政府建設(shè)進(jìn)程中，相較于人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、群眾監(jiān)督等，行政檢察監(jiān)督能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)監(jiān)督方式的不足，具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

（一）監(jiān)督主動(dòng)性強(qiáng)

行政檢察監(jiān)督是公權(quán)力對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，是對(duì)行政權(quán)運(yùn)行的直接監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)可以依職權(quán)主動(dòng)介入監(jiān)督，也可以依當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)監(jiān)督程序，在工作中以“我管”促“都管”的監(jiān)督理念，將行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解貫穿監(jiān)督全過(guò)程，能夠及時(shí)、主動(dòng)、高效介入行政爭(zhēng)議問(wèn)題，有效補(bǔ)強(qiáng)傳統(tǒng)行政監(jiān)督等的不足，有力促進(jìn)行政管理。

（二）監(jiān)督立場(chǎng)中立

檢察機(jī)關(guān)依法履行法律監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施，不受行政體制等因素的影響，以尊重行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律，依法規(guī)范監(jiān)督為原則，既不超越權(quán)限代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，也不代替行政相對(duì)人找尋權(quán)利救濟(jì)，對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，為行政機(jī)關(guān)及行政相對(duì)人提供專(zhuān)業(yè)、權(quán)威、可信的法律意見(jiàn)，監(jiān)督處理結(jié)果更加公正，社會(huì)公眾接受度更高。

（三）監(jiān)督范圍更廣

行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不行使職權(quán)的行為，都是行政檢察監(jiān)督的范圍，即行政檢察監(jiān)督涵蓋所有行政行為，只要發(fā)現(xiàn)違法的行政行為，檢察機(jī)關(guān)就可以監(jiān)督其糾正，能夠更好地彌補(bǔ)其他監(jiān)督方式存在監(jiān)督范圍上的不足。如，可以彌補(bǔ)人大監(jiān)督的宏觀性、非常態(tài)性的不足；行政復(fù)議、行政訴訟程序繁瑣、時(shí)間冗長(zhǎng)的問(wèn)題；行政內(nèi)部監(jiān)督缺乏公信力的問(wèn)題；行政公益訴訟只針對(duì)特定領(lǐng)域且必須損害公益的問(wèn)題。

（四）監(jiān)督方式靈活

行政檢察監(jiān)督堅(jiān)持雙贏多贏共贏的理念，兼顧法律秩序的維護(hù)與行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，平衡私權(quán)保障與維護(hù)公益，化解行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的行政爭(zhēng)議，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，增強(qiáng)執(zhí)法、司法公信力。檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展行政檢察監(jiān)督過(guò)程中，可以提前介入訴前、訴中、訴后的行政爭(zhēng)議化解工作，通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證、檢察建議、司法救助等方式，為行政爭(zhēng)議雙方構(gòu)建平等溝通交流平臺(tái)，贏得各方的理解和配合，有效促成爭(zhēng)議化解。

三、行政檢察監(jiān)督助推法治政府建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

近年來(lái)，隨著司法體制改革的推進(jìn)，行政檢察業(yè)務(wù)從原來(lái)的民事行政檢察部門(mén)單列出來(lái)，成為檢察機(jī)關(guān)“四大檢察”之一。以筆者所在非行政訴訟案件集中管轄基層檢察院為例，2020 年至2022 年三年間行政檢察監(jiān)督案件的數(shù)量和規(guī)模逐年大幅上升，分別為7 件、47 件、104 件，行政違法行為監(jiān)督成為行政檢察工作的新增長(zhǎng)點(diǎn)，特別是2022 年，通過(guò)探索開(kāi)展行政執(zhí)法案件評(píng)查，以行政檢察監(jiān)督有效促進(jìn)了政府規(guī)范執(zhí)法行為。

（一）依法能動(dòng)履職，全面提升監(jiān)督質(zhì)效

一是強(qiáng)化精準(zhǔn)監(jiān)督。堅(jiān)持以辦案為中心，落實(shí)“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”的工作理念，充分運(yùn)用檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)，確保監(jiān)督案件認(rèn)定事實(shí)清楚、釋法說(shuō)理清晰、監(jiān)督意見(jiàn)精準(zhǔn)。二是踐行穿透式監(jiān)督。充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”職能作用，實(shí)現(xiàn)一案多查，既監(jiān)督人民法院公正司法，又監(jiān)督行政機(jī)關(guān)規(guī)范履職、完善內(nèi)部治理、堵塞執(zhí)法漏洞。三是突出類(lèi)案檢察監(jiān)督。注重將辦案職能向社會(huì)治理領(lǐng)域延伸，針對(duì)同一部門(mén)多起執(zhí)法案件存在同類(lèi)錯(cuò)誤或違法行為的問(wèn)題，以類(lèi)案檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作，避免同類(lèi)問(wèn)題再次發(fā)生，實(shí)現(xiàn)辦理一案、治理一片。四是注重爭(zhēng)議化解。堅(jiān)持把行政爭(zhēng)議化解貫穿于行政檢察監(jiān)督辦案全過(guò)程，綜合運(yùn)用檢察建議、公開(kāi)聽(tīng)證、圓桌會(huì)議等方式為當(dāng)事人排憂(yōu)解困，解決當(dāng)事人合理訴求，確保案結(jié)、事了、政和。五是強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)。主動(dòng)加強(qiáng)與行政執(zhí)法、司法行政等相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)作，建立行政執(zhí)法與行政檢察監(jiān)督工作銜接機(jī)制，在行政執(zhí)法案件信息共享、重大疑難案件會(huì)商、建議落實(shí)等方面達(dá)成共識(shí)，共促法治政府建設(shè)。

（二）圍繞專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，突出監(jiān)督重點(diǎn)領(lǐng)域

緊緊圍繞交通運(yùn)輸、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治安等重點(diǎn)民生領(lǐng)域和市場(chǎng)主體合法權(quán)益保護(hù)，找準(zhǔn)行政檢察服務(wù)保障大局切入點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)和著力點(diǎn)，依法能動(dòng)履行行政檢察監(jiān)督履職。2022 年以來(lái)，先后開(kāi)展了土地執(zhí)法查處領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)，行政檢察監(jiān)督護(hù)航民生民利、護(hù)航法治化營(yíng)商環(huán)境專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)、保護(hù)市場(chǎng)主體合法權(quán)益專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)。在工作中以檢察履職切實(shí)解決人民群眾急難愁盼與社會(huì)治理難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題，有效促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，著力推動(dòng)突出問(wèn)題的系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理。

（三）“我管”促“都管”，主動(dòng)融入社會(huì)治理

1.積極穩(wěn)妥開(kāi)展行政執(zhí)法案件評(píng)查

借助縣委依治辦平臺(tái)，取得黨委政府支持和行政機(jī)關(guān)配合，聯(lián)合縣司法局制定《2022 年X 縣行政機(jī)關(guān)執(zhí)法案件評(píng)查工作實(shí)施方案》，實(shí)現(xiàn)對(duì)全縣所有行政執(zhí)法部門(mén)行政執(zhí)法案件評(píng)查全覆蓋。按部門(mén)分類(lèi)建立臺(tái)賬，明確案件信息，對(duì)評(píng)查中發(fā)現(xiàn)的一般性、程序性等問(wèn)題，制發(fā)社會(huì)治理或行政違法行為監(jiān)督檢察建議進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于制度性、系統(tǒng)性問(wèn)題，認(rèn)真梳理研究，及時(shí)向行政機(jī)關(guān)通報(bào)情況，并向有關(guān)單位制發(fā)檢察建議，確保問(wèn)題真正解決。并且相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)做法得到省、市檢察院的充分肯定，撰寫(xiě)的工作簡(jiǎn)報(bào)被最高人民檢察院七廳采用。

2.構(gòu)建行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)監(jiān)督檢查

在縣委依治辦的統(tǒng)籌下，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)下的“行政+檢察”聯(lián)合監(jiān)督檢查機(jī)制，由縣人大、縣紀(jì)委監(jiān)委、縣檢察院、縣司法局等部門(mén)組成的行政執(zhí)法聯(lián)動(dòng)監(jiān)督組，定期對(duì)各行政執(zhí)法單位執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)、“三項(xiàng)制度”落實(shí)、執(zhí)法案件質(zhì)量、執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究等方面開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督檢查。立足行政檢察監(jiān)督職能，針對(duì)聯(lián)合檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題制發(fā)檢察建議督促整改，共促行政機(jī)關(guān)依法行政，規(guī)范行政行為。

3.建立行政檢察監(jiān)督法治保障

主動(dòng)向縣人大常委會(huì)專(zhuān)題報(bào)告行政檢察工作，贏得重視和支持，推動(dòng)縣人大常委會(huì)專(zhuān)門(mén)出臺(tái)了《X 縣人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代行政檢察工作的決定》。全文共8 個(gè)條款，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，針對(duì)縣域行政檢察工作實(shí)際問(wèn)題，明確提出縣檢察院對(duì)行政違法行為進(jìn)行法律監(jiān)督，常態(tài)化開(kāi)展行政執(zhí)法案件評(píng)查工作，助推法治建設(shè)提出明確要求。

四、行政檢察監(jiān)督助力法治政府建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）對(duì)行政行為開(kāi)展檢察監(jiān)督缺乏法律依據(jù)

從司法理論和國(guó)家政策層面分析，檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督，但對(duì)監(jiān)督的范圍、方式、程序等缺乏法定依據(jù)，也沒(méi)有法律賦予檢察權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督。司法實(shí)踐中依靠《意見(jiàn)》與行政機(jī)關(guān)會(huì)簽的銜接機(jī)制以及相關(guān)規(guī)范性文件等開(kāi)展監(jiān)督工作，沒(méi)有強(qiáng)制力和執(zhí)行力保障，影響法律監(jiān)督的嚴(yán)謹(jǐn)性和權(quán)威性。長(zhǎng)期以來(lái)，行政檢察監(jiān)督限于訴訟內(nèi)監(jiān)督，行政違法行為監(jiān)督在探索推進(jìn)初期受行政權(quán)力強(qiáng)勢(shì)運(yùn)行的影響，一些行政機(jī)關(guān)或個(gè)別行政執(zhí)法人員還存在不愿監(jiān)督或規(guī)避監(jiān)督的情況。

（二）行政違法行為檢察監(jiān)督質(zhì)效有待加強(qiáng)

行政違法行為檢察監(jiān)督的方式是通過(guò)提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)糾正違法或改進(jìn)工作，檢察建議本身沒(méi)有強(qiáng)制力，監(jiān)督內(nèi)容是否有針對(duì)性直接決定監(jiān)督的效果，行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的重視程度直接決定問(wèn)題整改的質(zhì)效。監(jiān)督實(shí)務(wù)中，不同程度存在檢察建議內(nèi)容空泛、不具體，缺乏整改可行性，為完成辦案任務(wù)批量制發(fā)檢察建議等問(wèn)題，這很容易引起行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的反感，弱化檢察建議促進(jìn)社會(huì)治理方面的作用，影響檢察監(jiān)督質(zhì)效。

（三）行政檢察監(jiān)督力量有待進(jìn)一步加強(qiáng)

行政檢察監(jiān)督對(duì)助推法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)具有重要作用。長(zhǎng)期以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)以職務(wù)犯罪偵查、刑事檢察為主，特別是基層檢察院的行政檢察一度被認(rèn)為是檢察院的邊緣業(yè)務(wù)，幾乎沒(méi)有精通行政檢察業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)檢察人員。檢察體制改革，最高檢、省、市檢察院都單列了行政檢察部門(mén)，受人員編制數(shù)影響，基層檢察院民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察業(yè)務(wù)大多歸口于第二檢察部，且大多未能配齊三個(gè)業(yè)務(wù)條線(xiàn)辦案單元的人員，與“四大檢察”擔(dān)當(dāng)?shù)穆氊?zé)不匹配。

五、行政檢察監(jiān)督助推法治政府建設(shè)的建議

（一）加快行政違法行為監(jiān)督制度的頂層設(shè)計(jì)

當(dāng)前，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)正在積極探索推進(jìn)行政違法行為監(jiān)督，取得了一些成效。建議最高人民檢察院在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合《意見(jiàn)》要求，總結(jié)實(shí)踐工作中的經(jīng)驗(yàn)，從監(jiān)督的范圍、方式、程序、保障機(jī)制等方面，盡快制定相關(guān)指導(dǎo)性意見(jiàn)或工作規(guī)范指引，規(guī)范和推動(dòng)行政違法行為檢察監(jiān)督工作。同時(shí)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)全國(guó)人大立法，把行政違法行為檢察監(jiān)督職能從中央政策文件轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家法律規(guī)定，讓行政檢察監(jiān)督更好地融入國(guó)家治理體系，助推法治政府建設(shè)。

（二）積極穩(wěn)妥開(kāi)展行政違法行為檢察監(jiān)督

檢察機(jī)關(guān)通過(guò)國(guó)家公權(quán)力推動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法、規(guī)范行使職權(quán)，是一種公力救濟(jì)權(quán)，應(yīng)避免對(duì)行政權(quán)力和公民權(quán)利的過(guò)度干預(yù)，應(yīng)立足法律監(jiān)督職能，尊重行政權(quán)運(yùn)行規(guī)律，依法規(guī)范監(jiān)督，既不能超越權(quán)限代替行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，更不能代替行政相對(duì)人尋求權(quán)利救濟(jì)。突出監(jiān)督的重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)關(guān)注度高、人民群眾反映強(qiáng)烈、關(guān)系民生民利等容易發(fā)生行政違法行為領(lǐng)域的監(jiān)督，切實(shí)解決執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公等問(wèn)題，維護(hù)社會(huì)公平正義，提升行政違法行為檢察監(jiān)督的社會(huì)影響力。

（三）以數(shù)據(jù)檢察提升行政檢察監(jiān)督現(xiàn)代化水平

強(qiáng)化大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督意識(shí)，科學(xué)構(gòu)建行政檢察大數(shù)據(jù)監(jiān)督模型，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在監(jiān)督辦案、糾正違法、促進(jìn)國(guó)家治理中的作用，通過(guò)數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)碰撞、數(shù)據(jù)挖掘發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理中的漏洞或者監(jiān)督線(xiàn)索，推動(dòng)行政檢察監(jiān)督辦案從“個(gè)案為主、數(shù)量驅(qū)動(dòng)”向“類(lèi)案為主、數(shù)據(jù)賦能”的轉(zhuǎn)變，落實(shí)多元化監(jiān)督格局，依法能動(dòng)全面履行監(jiān)督職能。①《2023 年行政檢察工作要點(diǎn)》2023 年2 月最高人民檢察院第七檢察廳印發(fā)。在開(kāi)展監(jiān)督工作中，嚴(yán)格落實(shí)最高人民檢察院印發(fā)的《人民檢察院行政檢察類(lèi)案監(jiān)督工作指引（試行）》和《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》，在保證監(jiān)督案件質(zhì)量的前提下，穩(wěn)步提升案件數(shù)量，切實(shí)增強(qiáng)行政檢察監(jiān)督質(zhì)效，提升檢察建議剛性。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督隊(duì)伍力量

行政檢察監(jiān)督面臨的工作環(huán)境日趨復(fù)雜、任務(wù)更加艱巨，行政行為范圍廣、體量大、主體多、政策強(qiáng)，對(duì)行政檢察監(jiān)督要求法律專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)高、社會(huì)敏感性強(qiáng)，建設(shè)一支專(zhuān)業(yè)化的隊(duì)伍是做好行政檢察監(jiān)督工作的基本保證。特別是基層檢察院要有超前的謀劃意識(shí)，充分認(rèn)識(shí)行政違法行為檢察監(jiān)督的發(fā)展前景，通過(guò)招錄或選調(diào)等方式將具有行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)等專(zhuān)業(yè)知識(shí)和行政執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富的人才充實(shí)到檢察隊(duì)伍中，提升行政違法行為檢察監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)性，為監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。